三個率先突破：藍天碧水生態畫卷徐徐展開

董戰峰 程翠云

生態環境保護是京津冀協同發展三大率先突破重點領域之一。自2014年京津冀協同發展上升為國家戰略以來，京津冀區域生態環境協同治理機制逐漸完善，生態環境聯建聯防聯治力度持續加大，生態環境保護領域協同發展水平不斷提升，藍天碧水的優美生態畫卷正徐徐展開。加強生態環境保護是推動京津冀協同發展的重要基礎和重點任務，是推進京津冀區域高質量發展的重要支撐和有力抓手。推動京津冀區域生態環境協同治理，對于展現我國生態文明和美麗中國建設成效、實現建成美麗中國愿景，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

區域協同治理有步驟分階段全面推進

京津冀三地在建立健全區域生態環境治理合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制等方面進行積極探索，區域生態環境協同治理經歷了啟動探索、全面推進和深化提升三個階段，構建了區域協同治理機制，協同治理能力大幅提升，區域協同治理生態環境局面基本形成。

區域協同治理啟動探索階段（2000—2013年）。隨著我國城市化與工業化進程加快，經濟發展與環境保護的矛盾日益突出，在加強企業污染防治的同時，更加注重流域、區域環境治理。2001年出臺的《國家環境保護“十五”計劃》堅持環境保護的基本國策，走可持續發展道路，以改善環境質量為目標，以流域、區域環境區劃為基礎，要求繼續重點抓好“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）、“兩控區”（酸雨控制區和二氧化硫污染控制區）、北京市、渤海等“九五”期間確定的環境保護重點區域的污染防治工作。京津冀區域也開啟了大氣污染區域聯防聯控試點工作，2006年組建了“北京奧運會空氣質量保障工作協調小組”，2008年北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東六省區市開展區域大氣污染聯防聯控。

區域協同治理全面推進階段（2014—2017年）。2013年，國務院發布“大氣十條”，明確提出要建立區域協作機制，統籌區域環境治理。在此要求下，“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”成立。同時，北京市與河北省保定市、廊坊市，天津市與河北省唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結對合作工作機制（“2+4”結對合作機制），簽訂了大氣污染聯防聯控合作協議書。2015年，京津冀三地簽署《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，以大氣、水、土壤污染防治為重點，以統一立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污等為突破口，實施聯防聯控，共同改善區域生態環境質量。2016年，“京津冀及周邊地區水污染防治協作小組”成立。這一階段，京津冀區域生態環境協同治理全面推進，相關制度得到完善，聯合執法力度加大。

區域協同治理深化提升階段（2018年至今）。2018年，“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”提升為“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”，生態環境部組建京津冀及周邊地區大氣環境管理局，并聯合京津冀三省市印發《關于促進京津冀地區經濟社會與生態環境保護協調發展的指導意見》。2022年，京津冀三地生態環境部門聯合發布《關于加強京津冀生態環境保護聯建聯防聯治工作的通知》，成立“京津冀生態環境聯建聯防聯治工作協調小組”，推動區域層面生態環境保護的重要目標、重大任務落地，協商解決跨行政區重大生態環境問題。2023年，根據黨中央決策部署，“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”及其辦公室不再保留，京津冀及周邊地區大氣污染防治相關工作將通過中央生態環境保護督察等手段統籌推進，進一步提升了大氣污染防治工作的權威性。京津冀地區“自上而下、共同協作”的生態環境保護格局逐步形成。

持續打好區域生態環境協同治理攻堅戰

京津冀協同發展戰略實施以來，三地加強聯防聯控，打破行政壁壘局限，完善合作機制，加強大氣、水等污染防治，區域生態環境質量持續改善，生態環境保護取得重大成效。

推動區域統一規劃、統一立法、統一標準。在規劃方面，2015年，國家發改委、原環境保護部編制印發《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，確定京津冀區域生態環境保護重點任務、重大工程項目和體制機制改革重點領域。2020年，生態環境部會同北京市、河北省聯合印發《潮河流域生態環境保護綜合規劃（2019—2025年）》，聚焦總氮削減和生態空間管控兩個重點，合力推動潮河流域生態環境保護。在立法方面，三地聯合發布實施《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，該條例是我國第一部區域協同統一對有關污染防治作出全面規定的區域性立法。在標準方面，三地發布統一環保領域首個區域標準《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》。

推進環境污染聯防聯治。三地不斷完善區域生態環境執法聯動工作機制，加強?。ㄊ校┘墝用娼y籌，召開京津冀環境執法聯動工作聯席會，研究部署年度聯動執法重點工作。圍繞大氣、水、固廢投訴舉報等重點領域，推動省際相鄰縣市開展聯合執法。開展空氣重污染應急聯動，建立京津冀聯合會商機制，統一京津冀空氣重污染預警分級、啟動標準，定期開展空氣質量聯合預報會商。根據《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》要求，三地生態環境部門采取輪值方式開展聯防聯控工作，每年組織開展京津冀聯合突發水環境污染事件應急演練。

健全流域生態保護補償機制。2018年以來，京冀兩地先后兩次簽訂《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》，并聯合印發《京冀密云水庫水源保護共同行動方案》，北京市印發《北京市密云水庫流域水生態保護與發展規劃（2021年—2035年）》，密云水庫水質常年穩定保持在國家地表水Ⅱ類標準。2023年京冀兩地正式簽署為期三年的《官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態補償協議》，推動建立官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態補償機制。

深入貫徹落實京津冀協同發展重大國家戰略要求，區域生態環境協同治理積極開展探索實踐，并取得顯著成效。一是綠色低碳發展水平有效提升。能源結構轉型加快推進，可再生能源裝機規模擴大，裝機占比顯著提高，散煤清潔化替代1500余萬戶。產業結構持續優化調整，截至2022年底，共有21家企業約1.1億噸粗鋼產能完成全流程超低排放改造，3.7萬家“散亂污”企業得到整治，淘汰燃煤小鍋爐1萬余臺。有序疏解北京非首都功能，2014年以來，北京疏解一般制造業企業約3000家、疏解提升區域性批發市場和物流中心近1000個。二是生態環境質量顯著改善。通過區域協同治理，京津冀大氣污染物濃度顯著下降，空氣質量從“持續向好”向“藍天?，F”轉變。2021年北京市空氣質量首次全面達標，提前完成北京“十四五”規劃的任務目標。與2013年相比，2023年北京市PM2.5、PM10、二氧化氮、二氧化硫的年均濃度分別下降64.2%、43.6%、53.6%、88.7%，空氣質量實現根本改善，改善速度得到國際社會高度贊譽。水環境質量顯著改善，全面消除劣V類斷面，城市黑臭水體明顯減少，飲用水安全保障水平進一步提升。三是生態保護與修復成效突出。三地完成生態空間劃分，通過劃分生態保護紅線區、生態功能保障區和生態防護修復區，協同保護生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱和禁止開發區域，壩上高原風沙防治地區、燕山—太行山山地水源涵養與水土保持地區和環渤海生物多樣性保護地區以及城市發展地區、平原農業地區和沿海產業發展地區，區域生態系統固碳功能、水源涵養功能、土壤保持功能顯著增強。

努力把京津冀建設成為美麗中國先行區

深入推進京津冀區域生態環境協同治理，要進一步完善區域生態環境協同保護機制，強化生態環境聯建聯防聯治，讓生態環境治理共保共建共享的步伐更加堅實，早日建成美麗中國先行區。

在體制機制建設上，加強協同治理制度頂層設計。深化鞏固京津冀生態環境協作聯動機制，在中央區域協調發展領導小組領導下，研究確定階段性工作要求、工作重點和主要任務，推動區域在規劃政策、法規標準、執法監管、信息共享等方面高效合作。共同研究解決跨區域跨流域生態環境保護重大問題，推動重大政策實施、區域合作機制與合作平臺建設。以永定河流域為試點，推動打造流域保護協作聯動機制樣板。建立區域生態合作治理網絡，動員和吸納公眾、社會組織等共同參與，開展區域多主體合作治理。

在多領域治理上，完善京津冀跨地區聯防聯控治理模式。以減污降碳協同增效為總抓手，聚焦重點領域、重點區域深入打好污染防治攻堅戰。堅持“算長遠賬、算整體賬”，加強大氣污染聯防聯治，持續開展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，積極組織、參加區域空氣質量預報會商，加強區域空氣重污染應急聯動，共同做好重大活動服務保障。加強水環境聯保聯治，加強密云水庫、于橋水庫、官廳水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫等飲用水水源地和重點水域水質保護，推進白洋淀入淀河流上下游及大清河、潮白河、永定河、灤河、大運河等流域治理。推進危險廢物處置區域合作，落實《華北地區危險廢物聯防聯控聯治合作協議》，完善危險廢物跨省轉移“白名單”合作機制，進一步推動危險廢物管理信息互聯互通、處置設施共建共享。

在平衡區際利益上，健全公平合理、激發動力的區域生態保護補償機制。建立健全生態保護紅線、水環境、濕地、草原等綜合補償機制，探索建立京津與張承地區橫向生態保護補償機制。一方面，按照“誰受益，誰付費”的原則，深化橫向生態保護補償機制，科學界定補償主體和受償主體，不斷完善京冀密云水庫上游潮白河流域、津冀引灤入津上游流域橫向生態保護補償機制，推進京津與張承地區采取貨幣補償、設施補償、對口支援、園區共建等方式，拓展科技、人才、市場等多元化補償形式。另一方面，完善縱向生態保護補償制度，加大對張承壩上地區、燕山—太行山山區、白洋淀、衡水湖等重點生態功能區的補償力度，完善森林、草原、濕地等重點領域生態保護補償機制。

在夯實法治保障上，完善區域協調發展法規標準體系。健全區域生態環境保護立法協同工作機制，圍繞大氣、水、土壤、噪聲污染防治，應對氣候變化和生態保護等領域，協同推動京津冀區域生態環境保護立法。健全生態環境、自然資源領域行政執法和刑事司法聯動機制，探索建立區域環境違法線索互聯、調查取證互助、處理結果互認制度。研究編制區域生態環境保護標準一體化建設規劃，加強排放標準、產品標準、技術要求和管理規范的區域對接，聯合研究制定一批區域生態環境標準規范，推動部分指標限值率先在北京城市副中心、雄安新區、天津生態城等區域執行。

在監管能力提升上，構建區域統一預警、聯合執法、信息共享機制。強化以流域、區域污染為背景的突發環境事件應急響應機制，聯合開展跨界環境突發事件應急演練，加強區域組織指揮、協同調度、綜合保障能力，著力提高區域環境事件應急處置水平。加快統一區域生態環境執法裁量權，規范實施行政處罰裁量權基準制度。深化區域及跨省級毗鄰地區生態環境聯合執法，推進定期會商、聯動執法、聯合檢查等工作制度，共同打擊跨界地區環境違法行為。推進生態環境監測數據共享，推進毗鄰地區、跨界地區生態環境聯合監測，完善區域環境信息共享機制。

（作者簡介：董戰峰，生態環境部環境規劃院研究員；程翠云，生態環境部環境規劃院研究員）

責任編輯 / 王煥宇