基于扎根理論的吉林省“雙碳”政策研究

于涵，劉璐，王文晶，叢艷輝

（1.長春理工大學法學院，吉林長春，130022；2.吉林省節能評審中心，吉林長春，130061）

氣候變化是全人類面臨的重要挑戰之一，二氧化碳等溫室氣體排放是導致全球氣候變化的重要因素。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告第三工作組報告《氣候變化2022：減緩氣候變化》（ClimateChange2022：Mitigationof ClimateChange）指出，過去十年的溫室氣體排放達到了人類歷史上的最高水平。［1］為減少溫室氣體，應對全球氣候變化，聯合國陸續通過《聯合國氣候變化框架公約》《京都協定書》《巴黎協定》，以全球協約的方式減少溫室氣體排放。世界各國紛紛采取措施進行碳減排，目前已有134 個國家和地區正式宣布了碳中和目標。

隨著中國經濟的快速發展，工業化和城鎮化導致能源消耗和碳排放總量快速增長。2021 年全球與能源相關的二氧化碳排放總量達到368 億噸，其中，中國排放總量約121 億噸，約占全球排放量的32.9%，因此面臨著巨大的碳減排壓力。［2］2020 年9月聯合國大會上，中國向世界鄭重承諾，二氧化碳排放將力爭2030 年前達到峰值、2060 年前實現碳中和，簡稱“雙碳”目標。為此，中國出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達峰行動方案》等一系列政策文件，以確保2030 年和2060 年如期實現“雙碳”目標。吉林省作為東北老工業基地之一，工業領域能耗強度大，面臨較高的碳排放強度和資源環境壓力。近年來糧食產量不斷攀登高峰，但隨著農業現代化水平的不斷提高，農業生產和土地利用等領域碳排放量不斷增加。本研究以吉林省2022 年頒布的碳達峰碳中和相關政策文本為分析對象，運用扎根理論提取主題關鍵詞，嘗試構建和闡釋吉林省碳達峰行動的政策過程模型，從而為完善吉林省雙碳政策、推動吉林省碳達峰行動提供有效建議和政策參考。

一、文獻綜述

（一）“雙碳”理論與政策

世界資源研究所（WRI）將“碳達峰”界定為一個過程，即二氧化碳排放量達到最高排放量值后，進入平臺期并可能在一定范圍內波動，隨后進入平穩下降階段。達峰目標包括達峰時間和峰值。［3］IPCC 在《全球1.5℃增暖特別報告》中首次對“碳中和”的概念進行定義，即“凈零二氧化碳”，是指在一定時期內，人為二氧化碳排放量與人為二氧化碳移除量相抵消，實現二氧化碳凈零排放。［4］碳達峰是實現碳中和的基礎和前提。1992 年聯合國大會通過《聯合國氣候變化框架公約》，建立了應對氣候變化風險的全球合作框架，發展中國家只承擔提供溫室氣體源與溫室氣體匯的國家清單的義務，制定和實施包含溫室氣體源與匯措施的計劃，不承擔具有法律約束力的限控義務。1997 年第三次聯合國氣候變化會議通過的《京都議定書》首次以法規的形式限制溫室氣體排放，該議定書旨在限制發達國家的溫室氣體排放，以遏制全球變暖。2015 年《巴黎協定》明確指出，全球氣溫上升應控制在2℃范圍內，努力實現1.5℃的目標，根據各自的國情和能力自主行動，該協議第6 條為加強碳交易國際合作提供了重要框架。

世界各國采取措施，降低碳排放量。Yasir Khan等采用時間序列數據集，評估了1985—2020 年期間摩洛哥碳排放、可再生能源、ICT、治理和GDP 的影響。結果表明，可再生能源（即太陽能、風能、水力發電）、ICT 和有效治理是減少碳排放的關鍵指標。［5］Yasir Khan，Taimoor Hassan 等 人 通 過 評 估2008 年至2018 年“一帶一路”倡議下7 個不同地區技術轉讓、人力資本和可再生能源對二氧化碳排放的影響，指出技術轉移、可再生能源消費和人力資本的適應是“一帶一路”沿線減少二氧化碳排放的關鍵因素。［6］Taimoor Hassan 等研究了1990—2020年期間經濟合作與發展組織（OECD）16 個高收入經濟體的能源效率（EE）、可再生能源（REC）、技術進步（ENVTECH）對生態足跡（ECFP）的緩解作用的大小，采用各種計量經濟學估計，例如面板協整，增強平均組，公共相關平均組，隨機效應、固定效應和均值組估計技術。實證結果表明，EE、REC 和ENVTECH 改善了環境質量，而GDP 是選定經濟體環境退化的載體。［7］

（二）扎根理論與應用

巴尼·格拉澤（Barney Glaser）和安塞姆·施特勞斯（Anselm Strauss）于1965 年首次撰寫了關于扎根理論方法論的文章。隨后，格拉斯和斯特勞斯于1967 年出版《發現扎根理論：質性研究的策略》，系統描述了扎根理論的方法論方法，其重要宗旨是在沒有理論假設的前提下，研究者基于對所收集原始資料進行歸納、編碼和分析，從而建立理論。

二、研究設計與過程

（一）研究方法

本研究采用質性研究的方法，運用扎根理論及NVivo12 plus 軟件對吉林省碳達峰碳中和相關政策文本進行編碼，分析吉林省“雙碳”政策特征并構建政策過程模型。本次研究選取當前國內學術界較為常用的施特勞斯“程序化扎根理論”模式，將編碼程序分為開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼三個步驟。同時，結合文本分析法，首先對相關政策文本進行逐行分析，發現其蘊含的核心概念，隨后對文本內容進行逐級編碼，對概念進行抽象化概括和提煉，形成范疇。最后通過分析和挖掘各概念和范疇之間的關聯，構建一個新的理論模型。

（二）研究文本

各省級政府為響應中央要求，紛紛制定并積極實施碳達峰行動方案。本研究根據以下原則進行樣本篩選：（1）通過吉林省人民政府網站檢索碳中和、碳達峰相關政策文本，并通過回溯、關聯等方式擴大檢索范圍，進行查漏補缺。（2）選取的政策文本包括吉林省政府及其直屬機構發布的地方性法規、省政府規章和規范性文件。（3）政策發布時間為2022 年。2022 年，吉林省印發《吉林省碳達峰實施方案》，其被視為吉林省關于碳達峰階段的總體部署性文件。故選取2022 年吉林省所發布的“雙碳”政策文本作為資料來源。

選取文本后，通過對政策文本的仔細閱讀和反復比對，剔除內容相近或相關度不高的文本，最終確定政策文本7 份。其中，有部分文件僅有一章或段落對“雙碳”治理路徑展開論述，則選取該部分進行編碼和分析。根據飽和度原則，本研究隨機選擇其中5 份資料進行編碼分析，另外2 份資料留作理論飽和度檢驗。

（三）研究過程

1.開放性編碼

開放性編碼是程序化扎根理論編碼程序的第一步，在原始資料的基礎上，通過逐行、逐段地分析，對與所研究問題相關的關鍵詞進行提取，通過進一步的抽象整合，提煉出初始概念和范疇。在開放編碼階段，本研究共提取83 個初始概念，通過對初始概念進行聚類分析，最終形成28 個范疇，如表1 所示。

表1 吉林省“雙碳”政策開放性編碼

續表1

續表1

2.主軸編碼

主軸編碼的主要任務是將開放性編碼所得到的初始范疇進一步對比分析，以發現和建立各范疇之間的邏輯聯系，從而發展更高一級的主范疇。在這一階段，基于開放式編碼所得到的28 個范疇，將其按照類屬、主題進行比較、分析和整合后，最終得到政治要求、政績要求、政策銜接、環境型、供給型、需求型、黨政機關、社會組織、個體在內的9 個主范疇，如表2 所示。

表2 吉林省“雙碳”政策主軸編碼

續表2

3.選擇性編碼與模型構建

選擇性編碼的目的是通過對主范疇進行歸納、提煉，來挖掘出核心范疇，并分析核心范疇、主范疇和其他范疇之間的關聯，以“故事線”的方式描述現象及其背后的驅動因素，進而發展出一個新的理論模型。在這一階段，通過對9 個主范疇進行聚攏和提煉，最終確定政策動力、政策工具和政策協同3個核心范疇（如表3 所示），進而構建吉林省碳達峰碳中和的政策過程模型，見圖1。

表3 吉林省“雙碳”政策選擇性編碼

圖1 吉林省碳達峰碳中和政策過程模型

吉林省碳達峰碳中和工作的政策過程是在政府政治要求、政績要求和相關戰略部署的動力驅動下應運而生，通過借助不同的政策工具讓黨政機關、社會組織以及相關利益者了解政策目標和政策要求，通過協調各方利益，落實相關責任，推動多元主體協同參與，不斷完善政策，最終實現政策目標。

4.飽和度檢驗

為檢驗編碼的理論飽和度，本研究選取隨機預留的2 份政策文本進行理論飽和度檢驗，依次進行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼，經過深入比較分析，未發現其他新的概念和范疇，由此認為該模型達到理論飽和。

三、政策效果與分析

（一）政策效果（包括與其他省份對比）

吉林省高度重視碳達峰碳中和工作，扎實推進綠色低碳發展，2021 年全省能耗強度降低率超額完成年初確定下降3%目標任務，空氣優良天數比例94%，同比提升4.2%，改善幅度及空氣質量均居全國前列，達到有監測記錄以來歷史最高水平。推進吉林省減污降碳，加快綠色低碳轉型，對如期實現“雙碳”目標，構建人類命運共同體和推動人類社會可持續發展具有重要意義。

2022 年，在吉林省政府的支持下，全省創建了928 家“節約型機關”、357 個綠色社區、5 個綠色商場。

（二）模型分析

1.政策動力

政策動力是促進某一政策產生并付諸實施的主要驅動因素，包含政治要求、政績要求和政策銜接三個主范疇，它將會影響相關部門的政策制定和執行。政績要求可以有效調動領導干部推動、落實碳達峰政策的積極性和主動性，也是“雙碳”支持政策產生的動力源泉。政策銜接如為貫徹落實《國家發展改革委工業和信息化部關于振作工業經濟運行推動工業高質量發展的實施方案的通知》和國家發展改革委等部門《關于印發促進工業經濟平穩增長的若干政策的通知》，吉林省制定《吉林省促進工業經濟平穩增長行動方案》。

對政策文本內容進行分析可以發現，本環節存在政策動力不足、政策的可操作性以及相關配套政策的協調性不夠等問題。有關部門對“雙碳”基礎知識、實現路徑和工作要求的了解不到位，對“雙碳”工作所面臨的形勢和挑戰在認知、研究和判斷上存在差異，從而導致政策內容不夠深入，阻礙“雙碳”工作的推進。此外，相關環保政策和修復政策與碳達峰碳中和行動的目標和定位存在差異，導致其存在協調性不足、政策銜接不暢等問題，進而影響后續工作的順利展開。

2.政策工具

政策工具是政府為實現政策目標，在推行和實施政策時所用的手段和方式，也是實現“雙碳”政策目標的重要舉措。本研究通過對現有政策文本進行概括和提煉，借鑒Rothwell&Zegveld 的政策工具分類思想，將碳達峰碳中和政策工具整合為環境型、供給型和需求型三類。

環境型政策工具是指政府通過目標規劃、策略規劃、權責劃分、社會動員、保障措施、財政支持等措施為支持碳達峰碳中和行動營造良好的政策環境。其中，社會動員這一舉措成效最為顯著，通過打造綠色示范區，交流優秀經驗，推動綠色轉型；加強綠色低碳宣傳教育，營造良好社會氛圍，引導公眾改變生活和消費方式，自覺踐行綠色低碳行動。

供給型政策工具是指政府通過人才支撐、技術支撐、資金支持和配套設施四種方式，助力吉林省“雙碳”目標實現。配套設施舉措中的基礎設施是推動碳達峰碳中和行動的堅實基礎，政府通過優化基礎設施結構和布局，提高交通、電力、環境等設施質量和水平，推動實現零碳轉型。同時，健全完善生態環境資金投入機制，明確支持碳達峰碳中和相關資金投入渠道，引導和鼓勵社會資本參與環境治理，為推進碳達峰碳中和工作提供資金保障。2022年，吉林省投入科研經費1 450 萬元支持節能降碳、生態環保等綠色低碳領域科研項目47 項，投入科研經費1 000 萬元啟動聚合物固態電池研究與產業化重大科研專項，支持綠色低碳技術研發。

需求型政策工具是借助資源提供、國際交流、市場發力和發展貿易等方式，拉動環保產業發展。政府通過加大綠色產品采購支持力度，擴大對節能產品和環保產品的采購范圍，有效降低能耗水平，減少污染排放。在“旗E 春城、旗動吉林”工程中，推廣紅旗新能源汽車超2 萬輛，更新新能源公交車803 輛。此外，組織企業參加中韓、中俄貿易推廣會等線上活動30 余場，促進與東北亞相關國家在綠色技術等方面的貿易交流，加快建立綠色貿易體系。

通過對政策工具使用次數進行統計（見表4），發現吉林省三類政策工具使用頻次分配不均，呈依次遞減趨勢。在推動碳達峰行動的政策實踐中，尤其側重對環境型政策工具的使用，通過目標規劃、稅收優化、社會動員等方式為政策目標實現提供有利發展環境。但對環境型政策工具的細分工具類型進行分析時發現，目前在推進碳達峰碳中和發展領域仍存在立法缺位的問題，國家層面尚未出臺專門法律引領、規范和保障碳達峰方案的實施，吉林省也未形成專項地方性法規來支撐“雙碳”工作推進。在供給型政策工具使用中，政府通過提供人才、技術、資金、配套設施等碳達峰行動所需要的要素供給，推動各社會主體有效參與“雙碳”治理。而需求型政策工具使用頻率較低，今后吉林省“雙碳”政策制定中應加強對此類政策工具的補償和完善。

表4 吉林省碳達峰碳中和政策工具使用頻次

3.政策協同

落實“雙碳”目標，要注重與相關治理政策進行銜接，做好政策協調和機制協同。政策協同是指在政策實施過程中，通過多元主體的協同和合作實現政策目標的重要環節。這一環節由黨政機關、社會組織和個體三個主范疇構成。黨政機關具有較強的權威性，對碳達峰行動具有政策領導和引領的作用，可以在資金、技術和人力資源等方面提供支持。吉林省通過多渠道加大對綠色金融的支持力度，2022 年年末，全省綠色貸款余額達到2 236.34 億元，同比增長21%。以生產企業為代表的社會組織是推動碳達峰行動的關鍵主體，在政策協同過程中自覺履行企業責任擔當，加強政企合作，加快實現綠色轉型升級。全省已有167 家重點用能單位建設重點用能單位能耗在線監測系統，實現用能數據實時上傳。具備一定專業技能的科研人才為實現“雙碳”目標提供強有力的人才支持，政府通過健全獎勵激勵機制來吸納、整合綠色低碳技術人才，培育一支專業化的人才隊伍；社會公眾是溫室氣體減排的重要推動力，正確行使參與權、表達權和監督權，發揮輿論監督作用，有序參與法律修訂和政策制定等活動。

碳達峰行動需要各方主體協同發力，政府、企業和社會公眾通過資源配置、優勢補充為實現“雙碳”目標和可持續發展提供合力基礎，從而構建“黨政領導、政府主導、企業協同、公眾參與”的多元主體共同參與的生態治理格局。然而在實際運作中，受到外部條件和多元主體利益訴求的影響，生態治理的協同效應也相應會受到影響。同時，目前公眾的綠色低碳意識和參與意識不強，部分公眾甚至意識不到自身參與生態治理的責任和意義，從而導致生態治理參與度較低，碳達峰碳中和行動缺乏活力。

四、建議

首先，明確政府在雙碳政策中的職能定位。吉林省碳達峰碳中和目標的實現離不開社會政策的引導和支持。政府是推進碳達峰行動的行政主體，也是推動政策落實的主要部門。政府各職能部門應立足實際、因地制宜，結合吉林省發展水平和資源稟賦科學設計碳達峰碳中和行動方案。同時考慮不同地區的經濟發展水平、產業結構等因素，統籌制定各地區梯次達峰目標任務。此外，應逐步健全“雙碳”政策激勵體系，加強對領導干部的正向激勵，激發其積極性。如開展“雙碳”知識培訓，深化對“雙碳”政策法規、工作內容、目標任務的了解，提升相關部門、地方政府和領導干部能力水平，提高工作效率。

其次，推動各類政策工具的合理組合應用。綜合運用各種公共政策和財政政策推動吉林省碳達峰行動。國家在能源、低碳方面出臺保護環境的法律等公共政策，資金、資源提供的供給政策，以提高環保、節能和低碳的效果，將降低能耗和污染減排納入工業綜合考核評價，全面應對氣候變化。結合金融政策，以綠色貸款為低碳環保項目提供比較優惠的利率或其他便利，以綠色債券支持綠色低碳產業項目籌集成本低、流動性強、長期穩定的資金，對低碳行動給予實際性幫助。

最后，構建以碳達峰為主導的多元主體協同治理格局。黨政機關推動碳達峰行動的進程，起重要的引領和指揮作用，制定相關政策法規、設計行動方案、統籌資源并合理運用等；社會組織是碳達峰行動的主體，以生產企業為代表，自覺履行企業的責任，保障生產效率的同時注重環境保護，強化政企間合作，緊跟時代的步伐實現綠色發展的轉型；公民作為個體，及時行使自己的監督、言論自由等權利以及保護環境的義務，為更好的生態環境、綠色的企業發展、低碳行動的目標貢獻力量。