臺灣地區農村基礎設施建設管護機制分析及其啟示

摘 要： 【目的/意義】臺灣地區在探索農村公共基礎設施建設管護方面積累了豐富經驗，對其進行總結分析，可為大陸提升農村基礎設施建設與管護水平提供借鑒參考。【方法/過程】梳理臺灣地區農村公共基礎設施建設管護的時代變遷及分析其理念的形成，并通過總結臺灣地區農村公共基礎設施建設管護的經驗做法與不足，從中獲得啟示。【結果/結論】臺灣地區在不同經濟發展階段對農村公共基礎設施建設管護采取了不同的理念和做法，其實施的“社區營造”政策與“農村再生計劃”對農村基礎設施改善和維護發揮正向推進作用，但也存在一定的不足。據此，提出農村基礎設施建設與管理要分類實施以產為先、廣開渠道籌資為要及居民當家以人為本等對策建議。

關鍵詞： 農村基礎設施；建設管護；理念；臺灣

中圖分類號： F323 文獻標志碼： A 文章編號： 1673?5617 （ 2024 ） 05?0001?05

加強農村公共基礎設施建設是黨中央作出的一項重大決策，是實施鄉村振興戰略的重點任務，也是推進國家現代化建設的重要內容。近年來，我國大力推進農村公共基礎設施建設，實施農村人居環境整治三年行動計劃，堅持不懈推進農村“廁所革命”，支持農民群眾開展村莊清潔和綠化行動，推進“美麗家園”建設，農村公共基礎設施建設供給得到極大改善[1]。但當前大陸地區農村公共基礎設施建成后，普遍存在運營管護較難、資金來源少、不可持續等問題，導致基礎設施損耗加快、利用效率下降[2]。我國臺灣地區農業農村現代化發展進程早于大陸，其在農村公共基礎設施建設管護方面進行了充分而有益的探索，積累了豐富經驗。本研究簡要梳理了臺灣地區農村公共基礎設施建設管護的歷史演進，分析了其理念的形成，并總結其經驗做法與存在不足，旨在從中獲得對大陸農村公共基礎設施建設與管理的啟示。

1 臺灣農村基礎設施建設管護的時代變遷

1.1 歷史演進

農村公共設施建設管護與地區的經濟社會發展密切相關，臺灣地區在不同的經濟發展階段有不同理念與做法。臺灣農村發展經歷過內外環境變遷的沖擊，隨著工業化、城市化的推進，農村在發展上相對落后凋敝的城鄉發展不平衡問題也無法規避[3]。20 世紀50 年代至60 年代初期，臺灣正處于工業化的初期階段，為支持工業化進程，其經濟政策以農業生產為導向，鄉村建設主要集中在提高農業產能、提升農產品產量與質量等方面。此時期的公共設施建設與管護主要以提高農業生產能力的基本設施如灌溉系統、農村用電、農村交通設施等為主。20 世紀60 年代中期至80 年代，臺灣經濟結構發生轉變，工業化的推進對鄉村公共設施建設提出了新的要求，公共設施建設也從支持農業生產轉向了支持工業發展，主要涉及交通的便捷性、通信覆蓋和相關公共服務設施[4]。20 世紀80 年代末至90 年代，工業化與城市化的紅利開始向農村領域滲透，農村建設的重心也逐漸轉為生產、生活和生態的“三生”農業導向，鄉村公共設施建設與管護的內容與方式也隨之轉變，開始更多地考慮到鄉村生活質量的提升、生態環境保護以及社區整體的可持續發展[5]。進入21 世紀，臺灣推行“新故鄉社區營造計劃”，強調公民參與和社區自主，公共設施建設與管護更加注重可持續發展和社區特色的保護，強調公共設施的多功能性和可持續性。通過行政單位與民間組織、居民加強合作，提供資金支持和技術指導，推動了包括農村公路、通訊、清潔能源、社會福利和醫療衛生服務等在內的公共設施的建設和改善。總之，臺灣地區農村公共設施建設與管護的歷史演化過程，不僅是技術與硬件的更新換代，更是與臺灣社會經濟結構的變遷、居民對美好生活質量的追求以及可持續發展理念的普及等因素緊密相關的。

1.2 理念分析

臺灣地區通過對本區域社會經濟發展的總結，以及對世界先進地區新發展理念的吸納消化，在推進農村公共基礎設施建設與管護過程中通過制定相關政策予以約束引導與激勵推動，有效協同行政力量與民間力量，并逐漸形成全社會共識。

1.2.1 縱向樹立永續發展理念 1992 年，聯合國《21世紀議程》提出發展永續的人類生活范式。臺灣地區推進以“健康創意的綠色生產，體面活力的鄉村生活，和諧共生的環境生態，健全活化的組織體制”和“三生一體”作為農村永續發展的愿景，全面提高民眾生活質量[6]，縱向上樹立了永續發展理念。臺灣地區通過推進農村社區建設生態化，推動綠色建筑，提高社區公共設施水平及綠地比例，推動能源資源以及廢棄物的減量化、循環回收再利用，防控空氣噪聲污染；輔導農村居民合理利用森林環境，鼓勵發展有機農業與環境友好耕作制度；以系統性與特色化理念安置協調空間、景觀、文化等要素，科學規劃營造農村新風貌；抓好文化遺存保護與活化，推進當地生態多樣化的調查整理，制定合理保護利用可行性方案；鼓勵設立私人文物館，賡續傳統藝術傳習，促進古跡遺址維護利用，保護活化本地良俗等。同時，推進健康安全的農村社區建設，提高社區防災抗災能力，降低犯罪率，優化交通物流設施規劃設計，降低交通事故率，推動社區老人與幼兒就地照顧，推進人與自然、人與社會的和諧永續發展。

1.2.2 橫向形成包容發展理念 1969 年“農業政策檢討綱要”的發布標志著臺灣農業政策導向的轉變，即從單純追求農業生產的數量增長向注重提高農業質量和效率、注重提升鄉村生活品質和居住環境轉變，為后來提倡“三生農業”導向奠定了基礎。該綱要在農業生產的基礎上，更加重視農業農村的生活和生態功能，例如，鄉村道路的建設和維護，從確保農業運輸需求，轉變為提升鄉村生活品質的重要措施；鄉村排水系統的建設，也從簡單的防洪排澇功能，納入到鄉村環境品質和居民生活質量的重要組成部分。通過社區總體營造，從本地“人、文、地、產、景”等多要素有機組合角度，形成利用社區文化資源、貼近社區需求、啟發社區創意的推動實施方式，推進了農村環境整治、社區建設、鄉村文創和產業培育等諸多領域發展，強調鄉村建設不僅是改善農業生產條件，更要能夠提供高質量生活和生態環境[5]。同時，在農村再生計劃推進過程中，重視跳出農業農村來發展農業農村，吸納整合非農的智力、資源、技術與機制，通過跨域合作平臺，發揮民間社團、公益組織與企業等多元主體在鄉村建設的作用，協調有關單位共同投入，統籌行政資源及民間力量，引進新觀念與活力，共同推動農村再生與“富麗新農村”的建設[6]。

1.2.3 主體提升內生發展理念 臺灣地區政策制定者認識到鄉村建設的推動不能單靠行政的力量，也需要社區成員的廣泛參與和支持。因此，推行方式也由過去的“自上而下”逐漸轉變為“自下而上”的模式，更加注重與當地社區的互動、溝通和共同決策，以提升農村建設管護的可實施性和綜合效果[7]。如通過設立社區發展協會，發揮社區居民內生發展動力，開展基礎設施建設、生活及生產條件改善和精神文化建設等農村社區工作。此外，協會還召開社區居民會議，通過歷史回顧、現狀分析、未來規劃及方案選擇，讓社區居民了解資源與歷史，產生認同感，集思廣益共謀社區建設之計的方向。臺灣地區在“農村再生”實踐中，十分強調培養農村在地人才、社區民眾的自主參與意識與能力，體現了以農村居民為中心的公共設施維護新理念，實現了從“被規劃”到“主導規劃”的轉變。通過實施“培根計劃”，采用定制化的培訓課程和分階段的培訓計劃，有效地提高了當地農民的農業技能，促進了農業的精致化和創意化發展。

2 臺灣農村基礎設施建設管護的經驗做法與不足

2.1 經驗做法

農村公共基礎設施的建設管護需要資金、技術、人才等多要素的持續投入，并且需要結合實際，創新與要素資源匹配的組織管理方式，加強政策制定與引導，補足農村公共基礎設施建設的短板弱項。在這些方面，臺灣地區進行了有益的探索。

2.1.1 構筑多元化的資金保障 臺灣地區鄉村公共設施的資金保障體系，涵蓋了政府資金、金融機構及其他融資渠道。其主要來源于政府的財政撥款，包括臺灣當局各行政層級的直接投資，以及通過農業發展基金等專門機構的資金支持。這種行政投資方式保證了基礎設施建設和管護的基本需求得到滿足，突顯了行政機構對鄉村發展的政策性支持和引導。雖然，目標明確的財政資金投入策略，在一定程度上保證了基礎設施的持續投入與更新，但并不能完全滿足長期設施維護，尤其是對老化設施維護或技術升級的需求上。因此，臺灣土地銀行作為一種特殊的金融機構，在鄉村公共設施的資金保障中扮演了重要角色。土地銀行通過吸收公眾存款、向頂層銀行貼現、與其他金融機構融通資金以及接受行政單位委托的轉貸業務，為鄉村發展提供了重要的金融支持。土地銀行的獨特作用在于它既服務于農業發展，又與一般的金融機構類似，能夠動員和配置大量資金服務于鄉村公共設施建設和維護。除此之外，臺灣地區還探索了市場化的投融資機制，如通過土地出讓收入、農村集體經營性建設用地入市收益、開發性金融、特許經營權融資、政府和社會資本合作模式（PPP 模式）、資產證券化（ABS模式）等多種融資方式，增強了鄉村公共設施資金的多元化和持續性。同時，推行使用者付費制度，對農村公共設施資金保障起到了補充作用，通過合理的費用征收，不僅增加了設施維護的資金來源，還提高了公眾對公共設施維護的認識和責任感。在資金的分配方面，臺灣地區采用了一種多元化的策略，旨在實現資金的有效利用和最大化效益。例如，通過行政的財政資金引導，能夠集中力量解決基礎設施建設和大額維護項目的資金需求。同時，通過銀行等金融機構的專業化操作，可以更加精確地將資金投向需要支持的領域，提高資金使用的效率和效果。

2.1.2 提供創新性的技術支持 在農村基礎設施建設中，臺灣地區注重結合實際尊重地方建筑風格，在繼承傳統建設技術上創新，利用當地的建筑材料減少了對環境的影響，提供具有地方特色的視覺風貌[7]，實現與自然環境和諧與融合。一是加大新興技術的引入與應用。在設計與規劃階段，信息化技術的應用極大地提高了規劃的精準性與效率。如GIS 與遙感技術的引入，使得規劃者能更為準確地掌握鄉村的地理特征、土地利用與自然環境，進而制定出更為科學合理的公共設施建設規劃。二是加大新材料與新工藝的引入和應用。在建設過程中新材料與新工藝的應用降低了建筑的能耗與材料成本，如綠色建筑材料的使用，不僅提高了建筑的節能性能，還減少了對環境的影響。三是加大智能化技術的應用，使得公共設施的維護與管理更為高效與智能。通過物聯網（IoT）技術的應用，實現對公共設施的遠程監控與故障預警，如智能照明系統、智慧停車解決方案等，這些極大地提升了公共設施的使用效率與維護響應速度。四是綠色技術的應用，如太陽能、風能等清潔能源技術的使用，使得鄉村公共設施的運行更加環保與可持續，不僅降低了對傳統能源的依賴，還有助于保護鄉村生態環境，促進鄉村可持續發展。

2.1.3 凝聚廣泛性的人力支撐 在推進可持續的農村公共基礎設施建設與管護中，人力資源始終是第一要素。臺灣地區構筑了多元化、跨學科的技術與管理人才聚合機制，以及設計者與執行者的協同機制。社區居民是公共設施的最終使用者和受益者，對公共設施的使用和管護有直接的需求和發言權，通過組織社區居民參與，不僅提升公共設施建設和維護的質量和效率，還能增強居民的社區歸屬感和責任感，促進社區凝聚力和可持續發展。為提高居民參與決策與服務能力，臺灣地區實施了“培根計劃”，組織院校專家學者組成培訓教師隊伍，進行集中強化培訓，通過理念溝通、發掘問題、凝聚共識和提出愿景四個階段，促成受訓者提高能力、增強信心與責任感，鼓勵其參與社區公共事務的管理和決策，激發居民主動參與社區建設管護的熱情，保證公共設施建設與維護更加貼合居民的實際需求，實現社區資源的合理配置、社區問題的民主決策、社區服務的有效提供，并最終實現社區發展的可持續性[8]。同時，行政人員在政策上提供輔導支持，為社區提供所需的資源和技術支持，確保社區活動的合法性和有效性；專業人士對涉及專業知識的公共設施建設與維護提供咨詢，確保工程的科學性和實用性。積極鼓勵青年返鄉創業，引導社會力量參與鄉村建設，整合科研單位技術服務資源為洄游青年農民提供專案輔導，通過社會組織、非政府組織與外部專業團隊的合作，動員了更多的社會資源和力量，加持農村社區公共設施建設與維護。

2.2 主要不足

多年來，臺灣地區在鄉村公共設施的建設管護中積累了豐富經驗，但也存在一些問題，主要表現為：資金投入與管理維護的不穩定性，在快速城市化進程與經濟轉型中，鄉村地區的公共設施維護往往因為資金不足與管理不到位而出現問題。由于鄉村建設涉及的領域較多，包括城鄉建設、環境保護、文化旅游等，臺灣地區不同部門之間協調合作還不到位。農村公共設施的建設管護是包括社區參與、產業發展、生態保護等多方面的系統工程，其在系統性規劃與長遠發展的眼光還有不足。

3 臺灣農村基礎設施建設管護的啟示

3.1 分類實施，以產為先

農村公共基礎設施管護面廣量大，空間分布分散，投入產出效益不顯著，各個地方差異性大情況復雜，不可能全面開花，必須實事求是、因地制宜、循序漸進、分步實施。一要根據各地區不同社會經濟發展水平，客觀評估管護綜合成本的承載力與現有財力與基礎，選擇重點急需領域，優先集中投入，加強軟硬條件配套，干一件成一件，形成常態化管護機制，加強接地氣的管護方式的引導與創新，降低管護成本，提升管護質量，實現管護工作的有效性與可持續性。二要優先抓好覆蓋面廣、受益面大，對城鄉融合發展和生態環境建設有著重要的基礎性支撐作用的農村公共基礎設施的管護，如公路交通、飲用水供應、電力電信、正常生態環境保護等。同時，要評估公共設施對當地產業發展與農村居民生產生活品質的重要性與緊迫性程度，區分緩急輕重，突出涵養地方發展動力潛力，培育農村公共基礎設施管護資金財源，統籌發展與維護辯證關系。三要優先抓好有利于保持農村風貌、促進三產融合發展的公共基礎設施建設與管護。要區分鄉村產業發展類型做好公共基礎設施建設與管護，對于以優勢特色農產品生產為主的村鎮，突出抓好標準基本農田建設、村莊道路、灌溉系統、初加工場地、集散市場等的管護；對于具備農產品加工增值能力的村鎮，要加大物流設施與道路，標準廠房與產業園、冷鏈物流設施、污水處理與生態工程、供電系統及電商平臺等設施建設管護；對于從事休閑觀光農業的村鎮，要加強建設環境整治、綠化美化以及研學場所、鄉村景觀與歷史文化場地的管護等。

3.2 廣開渠道，籌資為要

加大本級公共財政預算支出，加強資金整合，調整完善土地出讓收入使用范圍，加大對農村公共基礎設施管護的投入力度。一要統籌財政管護資金使用，省、市、縣三級設立農村公共基礎設施管護專項資金，加大對農村公共基礎設施薄弱的發展滯后地區、糧食主產區和生態保護優先地區的財政投資與轉移支付力度。二要多元化吸納社會資本參與建設管護。綜合運用稅收、利率、貼息等財稅和金融杠桿與支持政策，引導各類社會投資主體參與農村公共基礎設施建設。探索財政資金向金融機構提供擔保的方式，放大金融機構為農村公共基礎設施建設管護提供長期的低息貸款。采取政府購買服務、“建養一體化”“先建后補”“報賬制”“以獎代補”、投資補助、參股或控股等投資方式，推進政府財政投資與私人權益資本相結合，探索成立建設投資基金、發行地方專項債、企業債券等形式，吸引民間資金參與公益性和準公益性農村公共基礎設施領域的投資建設與管護，挖掘村鎮募集管護資金潛能，三要堅持發展鄉村產業與農村公共基礎設施建設管護相協調的投入方式。農村集體經營性建設用地入市收益，安排一定比例用于農村公共基礎設施管護。促進產村相融互動，發展農村特色經濟，因地制宜發展鄉村旅游和休閑農業，促進農村一二三產業融合發展。做強村莊集體經濟，提高村財收入，盤活村集體資產、資源與資金，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，實現有效組合和運營增值，為本村公共基礎設施持久有效管護提供穩定的資金來源。四要完善部分公共設施使用者（受益者）付費機制。在污水處理、農村供水等領域，實施農戶合理付費，在地企業使用相關的公共基礎設施與公共服務必須承擔必要費用，多元化拓寬資金來源。吸納民間捐贈，發揮非營利性社會團體和本村能人、企業家等公益性和互惠性功能，組織動員各種社會資源，加強宣傳協調對話，提高捐贈支持的精準性。

3.3 居民當家，以人為本

農村公共基礎設施管護必須實施專業養護與群眾養護相結合管養機制。一要強化依靠當地干部群眾意識與措施，當地居民最了解當地實際具體情況，在本地流動性與機動性強，有利于及時發現管護問題于萌芽狀態 以提高各類設施管護預警準度與速度，解決農村公共基礎設施平常及時“治未病”和緊急狀態的“急診救治”，有利于提高管護效能，降低管護成本。二要落實公共設施管護責任制。總結提升各地管護試點的河長制、湖長制、路長制、片長制、樓長制等管護責任制，形式與內容協同，提高參與程度，擴大農民選擇設施運營管護范圍，建立村民用水協會、村容整治協會等農村社區管理合作組織，完善村民自選、自建、自管、自用、自查和政府服務相結合的自主化、市場化運營機制，解決“集體管理不好、農戶管理不了”的問題，提高基礎設施運營效率。三要加強人員培養。培養合作組織管理人員，引導農民合作協會規范管理，建立健全“一事一議”制度，輔導農民合作組織民主協商、民主決策、民主管理。政府職能部門積極與農民組織合作協商，激發農民的主體意識和主體能力。四要加強宣傳培訓。尊重農民意愿，注重調查農民需求，引導農民參與基礎設施規劃設計，充分考慮農民實際需要，讓農民享有充分的知情權和選擇權，培育形成農民常態化關注參與管護決策與實踐的主人翁意識，共同參與農村公共基礎設施管護工作。