合作共建，造就醫聯體建設的“東營模式”

文｜孟冬 袁曉雪 周小明

東營市人民政府與山東省立醫院合作共建東營市人民醫院，探索持續12 年。

醫聯體作為整合區域醫療資源、提升基層醫療服務能力、建立分級診療就醫秩序的有力載體，是推進優質醫療資源均衡布局、解決衛生健康領域供給側結構性問題的關鍵環節。醫聯體建設是一項長期、全面的系統性工程，須統籌謀劃醫聯體內的各方主體、各個環節、各種關系，建立科學的頂層設計。

頂層設計能夠有效指導實踐，同時，有益的實踐探索又能夠豐富和完善頂層設計。本文以東營市人民政府與山東第一醫科大學附屬省立醫院（山東省立醫院）（以下簡稱“山東省立醫院”）合作共建東營市人民醫院的實踐探索，總結合作共建“東營模式”的頂層設計路徑，為區域醫聯體、醫共體及國家區域醫療中心建設提供借鑒參考。

合作共建的特點

“東營模式”是省市共建的試驗模式。2010年2月，東營市被確定為公立醫院綜合改革試點城市，東營市人民醫院被確定為省公立醫院改革試點單位。但由于東營市人民醫院是一所建院不足20年的年輕醫院，建院時間短、學科基礎薄弱，東營市委、市政府與山東省立醫院在多次協商研究的基礎上，于2011年7月簽署協議，合作共建東營市人民醫院。這種政府機構與醫院“政醫合作”的共建模式，是我國最早的醫聯體合作實踐案例之一，無成熟的經驗可借鑒，是優質醫療資源下沉的“試驗田”，承擔著先試先行、改革創新的示范意義。

“東營模式”是長期合作的可持續模式。2016年，首期合作共建協議期結束，“合作共享、聯動多贏”的局面逐漸形成，基于良好的合作成效和社會反響，東營市政府與山東省立醫院于當年9月再次簽署第二周期合作共建協議。而且，2022年8月，在東營市人民醫院建院30周年之際，雙方簽署第三周期合作共建協議，將合作共建工作繼續引入深處。實踐證明，合作共建“東營模式”不是暫時的、難以為繼的合作，是可持續的長期合作模式。

“東營模式”是成效顯著的共贏模式。合作共建第一周期，山東省立醫院選派1000余人次專家到東營幫扶，東營市人民醫院門診量同比增長79%；住院病人同比增長1.6倍；手術臺次翻了一番；醫院先后通過三級乙等、三級甲等綜合醫院評審。合作共建第二周期，東營市人民醫院門診量提高到130萬人次,出院7萬人次,手術2萬臺次，合作共建的成效進一步放大。通過合作共建，東營市委、市政府提升地區醫療服務水平的初衷得到實現，山東省立醫院優質醫療資源的知名度得到提升，東營市人民醫院的綜合實力和影響力得到提高，東營人民到上級醫院“看病難”“看病貴”的困難得到緩解，實現了“多方共贏”的良好局面。

“東營模式”是向基層延伸的可復制模式。在合作共建成功的基礎上，東營市人民醫院作為東營市唯一一家三級甲等公立醫院，與河口區人民政府合作共建河口區人民醫院，將合作共建成功經驗向基層推廣。經過6年合作共建，河口區人民醫院醫療服務水平大幅提升，并牽頭組建緊密型縣域醫共體，榮獲全國“醫共體建設標桿獎”、中國現代醫院管理典型案例等榮譽。合作共建“東營模式”在基層得到了復制推廣，并取得顯著成效。東營市人民醫院“醫聯體+醫共體”省、市、區、鎮“四位一體”有效銜接的醫聯體新模式榮獲全國“城市醫療集團優秀獎”。

頂層設計的重要原則

習近平總書記指出，進行頂層設計，需要深刻洞察世界發展大勢，準確把握人民群眾的共同愿望，深入探索經濟社會發展規律，使制定的規劃和政策體系體現時代性、把握規律性、富于創造性，做到遠近結合、上下貫通、內容協調。科學的頂層設計是“東營模式”取得成功的決定性因素，“東營模式”在頂層設計方面堅持了三項原則。

一是堅持權責明確原則。明確的權益與責任對于建立良好的合作關系至關重要。在合作共建伊始，東營市政府與山東省立醫院即雙方權責關系明確。東營市政府以東營市人民醫院現有資產、人員、設備及以后財政投入等要素參與合作，山東省立醫院以人才、技術、管理等要素參與合作，在保持“六不變”（即醫院公益性質、投資渠道、服務功能、屬地管理、行政級別和職工身份不變）的前提下，對東營市人民醫院實行“省市合作、共建共管、共有共享”模式改革，醫院加掛“山東省立醫院集團東營醫院”名稱。雙方權責明確，共同推動各項合作工作走深走實。

二是堅持同質化管理原則。同質化管理是醫聯體建設的核心，是醫療資源均衡布局、提高被幫扶醫院醫療服務能力的必然要求。山東省立醫院將管理體制、學科建設、人才建設、技術發展、科研管理、教學管理優質管理理念同質化至東營市人民醫院，推動“六統一”同質化管理。東營市人民醫院逐步建立現代醫院管理制度體系，順利通過三級甲等醫院評審及復審；新建生殖醫學科、疼痛科、風濕免疫科等新興學科；開展全省首例乳房重建手術、首例國產機器人肝膽手術和婦科手術等新技術；山東省自然科研基金立項5項；成為濱州醫學院附屬醫院、山東第一醫科大學教學醫院。在同質化管理理念的不斷融合下，醫院管理能力和服務水平大幅提升。

三是堅持政府舉辦原則。公立醫院是政府舉辦的非營利性醫療機構，政府舉辦和政府投入是公立醫院公益性的根本保證，也是公立醫院正常運行的重要基礎。只有強化政府舉辦原則，加大政府投入，才能為雙方合作提供堅實保障，才能推動合作取得預期成效。合作共建后，東營市人民醫院實行屬地化管理，強化辦醫職能，先后將120余畝土地劃歸醫院，投入4.48億元建設啟用急診內科病房綜合樓、婦幼保健綜合樓、東營市立兒童醫院等；每年投入500萬元，扶持重點學科、人才隊伍建設等，并給予用人自主權等政策支持，給予合作共建充足的托底保障，為雙方合作成功奠定堅實基礎。

東營市人民政府和山東省立醫院共同打造了地方政府-省級醫院合作共建地市級東營市人民醫院的“東營模式”，東營市人民醫院實現了由醫療基礎薄弱至有強勢學科的三級甲等綜合醫院的跨越轉變。共建雙方以合作頂層設計為核心，經認真調研，逐步完善科學的合作模式理念、建設目標、管理框架、共管機制、選人用人等五個核心模塊。12 年來的實踐證明，科學的頂層設計是“東營模式”取得成功的決定因素，“東營模式”是可持續、可延伸的緊密型醫聯體建設模式，可以為醫聯體和國家區域醫療中心建設提供參考。

頂層設計路徑

2017年，原國家衛生計生委印發《關于開展醫療聯合體建設試點工作的指導意見》，將醫聯體劃分為醫聯體、醫共體、專科聯盟、遠程醫療協作網四種組織模式；2019年，國家發展改革委、國家衛生健康委印發《區域醫療中心建設試點工作方案》，動員地方政府和輸出醫院通過雙向選擇、自愿合作，共建國家級區域醫療中心。從“東營模式”顯著成效的角度看，頂層設計路徑起到了關鍵性作用，現將路徑分享如下，以供各類醫聯體參考。

確定合作模式。確定合作模式是醫聯體建設的基礎，是頂層設計中首先考慮的問題。從合作主體來看，醫聯體可分為政府與醫院合作、醫院與醫院合作、醫院與若干醫院“1+X”集團合作等模式；從合作方式來看，可分為完全托管等緊密型模式，專科聯盟、對口支援等松散型模式以及介于兩者之間的半松散型模式等。確定合作模式要綜合考慮雙方意愿、政策環境、地理位置、資源條件、幫扶成本等多重因素。山東省立醫院是國內外享有盛譽的三級甲等綜合性醫院，有著優質的醫療資源、豐富的管理經驗和出眾的人才團隊，且與東營市地理位置、人文環境接近，東營市委、市政府主要領導與山東省立醫院明確雙方權責關系，最終確定了政院合作、緊密幫扶的共建模式。

設定建設目標。明確建設目標是促進合作取得成效、避免合作流于形式的必要環節。建設目標要具體、難度適宜。東營市政府與山東省立醫院在合作之初確定了“三甲兩中心”的合作目標，即三級甲等醫院、黃河三角洲區域醫療救治中心和危重癥診療中心，并在后續合作過程中，不斷將建設目標具體化，設定關鍵指標，確保合作工作向實處推進、向細處落實。

明確管理框架。確定共建醫院的管理框架，明確決策機構和決策機制，是醫聯體后續管理運行的必然要求。東營市政府與山東省立醫院在合作之初探索建立了理事會決策、領導班子管理、監事會和社會監督委員會監督的法人治理結構，理事會成員除兩個合作主體外，還有東營市衛生健康委、財政局、編辦、人社局等當地行政部門，是決策層；東營市人民醫院領導班子由山東省立醫院選派管理團隊與醫院領導班子共同組成，是管理層；醫院職工代表、人大代表、政協委員等組成監事會、社會監督委員會，為監督機構。經后期調整，醫院現施行黨委領導下的院長負責制，由山東省立醫院派駐院長等院領導，與東營市人民醫院管理人員融合組建領導班子，確保合作共建及醫院改革發展工作有序推進。

做好“選人用人”。共建醫聯體依托于輸出機構醫療資源輸出，“人”是醫療資源的載體，做好“選人用人”醫聯體建設事半功倍。選擇管理人員，要綜合考慮被幫扶醫院的發展需求、現有班子配備、管理能力發揮等情況；選擇技術專家，要充分對接重點幫扶學科、現有學科帶頭人情況、人才梯隊建設情況等，將“選人用人”與醫院發展戰略、建設目標相結合。山東省立醫院每次選派的管理團隊和專家團隊，都是政治素質高、專業能力強的業內精英，并根據醫院發展的不同階段、不同需求及時調整人員的專業組成。

建立共管機制。根據權責分配，合作雙方建立具體工作機制，落實相應管理責任。東營市政府負責落實政府辦醫職能，加大投入力度，在資金、政策、建設用地等方面大力支持東營市人民醫院發展；山東省立醫院落實幫扶管理責任，從醫院管理、學科建設、人才培養、技術提升、科研教學等全方位提升醫院管理水平。合作雙方分工明確的共管機制，形成促進醫院發展的外部合力，推動醫院快速發展。

頂層設計

頂層設計是醫聯體建設的重點和難點，考驗決策者的政策洞察能力、戰略規劃能力和統籌思維能力。

正確處理幾種關系

醫聯體頂層設計要處理好各方面關系，提前謀劃、合理權衡。

首先，正確處理頂層設計與職工認同的關系。頂層設計須充分考慮幫扶管理理念與醫院原有文化的融合、幫扶人員與本地職工的融合，增強職工認同感。要調研了解當地文化和醫院文化狀況、職工心理訴求，尋求文化契合點、價值追求共通點，讓職工理解、認同、支持合作。山東省立醫院管理團隊逐一對科室走訪調研、開展績效管理改革，將合作共建成果惠及醫院職工，鼓舞干勁，激勵作為。

其次，正確處理外部幫扶與內部發展的關系。醫聯體建設不僅要將優質醫療資源“引下來”，更要通過帶教培育打造本地優質醫療資源，讓優質資源“留得住”。東營市人民醫院一直堅持“外借推力、內增活力”的思路，開展人事制度改革、績效管理改革，通過“雙百雙基”工程，遴選100名青年骨干醫師到山東省立醫院進行“師帶徒”一對一帶教學習，利用省級平臺學習專業知識和醫療技術，培養優秀醫學人才，提升醫院醫療能力，建設“帶不走的省立醫院”。

再次，正確處理長期戰略和階段策略的關系。頂層設計既要設定戰略目標和長期規劃，又要及時調整幫扶的階段策略，做到每個階段都有不同的幫扶目標和重點。第一周期，山東省立醫院針對東營市人民醫院建設整體薄弱的情況，全方位強管理、帶學科、育人才；第二周期，精準幫扶，重點強優勢、補短板，明確醫院發展的特色；第三周期，重點提升急危重癥診療能力、外科手術能力、科研教學能力，端正醫風學風，營造學術氛圍，探索由“醫聯體”向“研聯體”提升，讓省級專家不僅將技術留在基層，而且讓科研扎根基層，推動醫院高質量穩步前行。

頂層設計是醫聯體建設的重點和難點，考驗決策者的政策洞察能力、戰略規劃能力和統籌思維能力。當前，國家正在布局區域醫療中心建設，促進醫療資源合理配置和均衡布局。通過“東營模式”10余年的實踐探索，可以為國家區域醫療中心的頂層設計提供思路和借鑒，幫助提升決策科學性、可行性，助力國家區域醫療中心建設取得實效。