基于政策工具的我國中醫藥科技創新政策文本分析

李玥茗 卓麗軍 朱靜佳 陶紅兵

華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院 湖北武漢 430030

隨著人工智能大數據時代的技術優勢與中醫藥原創優勢深度融合進程加快[1],以及中醫藥科技創新研究國際競爭愈加激烈[2],提升中醫藥科技創新水平成為適應時代發展的客觀要求,也是推進中醫藥高質量發展的關鍵舉措。中醫藥科技創新是利用現代科學技術,結合中醫藥學理論和實踐,進行新技術、新藥物的研發和應用,不僅是中醫藥實現轉型升級的關鍵所在[3],更是推動中醫藥現代化發展的強勁動力。與此同時,中醫藥科技創新作為傳承創新的重要一環,為其發展提供了有力支持。國家高度重視中醫藥傳承創新和科技創新能力提升,將其列入國家發展戰略[4],并制定了一系列的行動準則,為中醫藥科技工作的縱向發展和橫向聯系提供戰略指引[5]。然而,我國中醫藥科技創新發展仍面臨創新能力缺乏、科研團隊建設薄弱、科技成果轉化率低等障礙。[1]

中醫藥科技創新發展離不開政策的落實。對現有政策的分析有助于理清中醫藥科技創新建設的側重點和不足,推進相關工作的開展。現有關于中醫藥科技創新的研究主要集中在科技平臺建設[6]、人才科技創新能力提升[7]、科技創新效率評價[8]等方面,從政策體系視角分析我國中醫藥創新政策的研究較少,且現有關于中醫藥創新政策的研究主要聚焦在傳承創新領域[9],缺乏對中醫藥科技創新政策內容的綜合分析。

政策工具作為政府進行社會治理的有效途徑[10],其結構及運用是否合理對于能否實現政策目標起到關鍵作用[11],已被廣泛應用于醫藥衛生領域政策的研究中[12-13]。因此,有必要探索我國中醫藥科技創新政策工具運用的合理性,推動政策結果與政策目標的一致性。本研究從政策工具視角出發,結合中醫藥科技創新政策目標構建二維分析框架,分析我國中醫藥科技創新政策的內在結構特征,探討側重點及存在的問題,并提出優化建議,為進一步完善政策體系、全方位促進中醫藥科技創新發展提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

2007年出臺的《中醫藥創新發展規劃綱要(2006—2020年)》,為我國目前可獲取的有關中醫藥科技創新的最早的綱領性文件。因此,本研究的分析對象是2007—2023年間國家層面發布的涉及中醫藥科技創新的政策文件。

本研究以“中醫藥”“科技創新”“協同創新”等為關鍵詞,選取國務院、國家衛生健康委、國家醫療保障局、國家中醫藥管理局等相關部委網站,以及國家法律法規數據庫、北大法寶數據庫等,檢索國家中醫藥科技創新的意見、通知、綱要、規劃等政策文件,時間為2007年1月11日—2023年2月28日,篩選原則如下:(1)政策內容與中醫藥、中醫藥科技創新密切相關,排除政策內容重復或缺乏實質性內容的文件[14];(2)發文機構限定為國務院及其各部委;(3)發文類型選取可體現國家意志的規劃、意見、通知、法律法規等政策性文件。經檢索與篩選,最終納入文件27份(表1)。

表1 中醫藥科技創新部分政策文件

1.2 研究方法

本研究運用內容分析法,對政策工具進行分析與比較,利用Excel2019軟件對納入政策文件按照“政策序號—章/條—節—內容”進行編碼,進一步根據政策工具分類,構建分析框架對編碼結果進行統計分析(表2)。

表2 部分中醫藥科技創新政策文件內容編碼情況

2 政策工具理論分析框架

2.1 X維度:政策工具維度

本研究使用Rothwell和Zegvold提出的供給型、環境型和需求型三大基本政策工具分類法[15],構成X軸維度,該分類方法在醫療衛生領域應用廣泛[16]。本研究中具體政策工具分類及釋義見表3。

表3 中醫藥科技創新相關政策工具類別及具體含義

2.2 Y維度:政策目標維度

中醫藥科技創新政策的制定除考慮基本政策工具的使用外,還應考慮中醫藥科技創新目標內部具備的規律和特征。X維度的三種類型未涵蓋科技政策的內部特征,政策目標是政策制定與執行的預期結果,規定著政策工具的使用目的,因此,本研究提出Y維度用于分析政策目標,包括推動中醫藥科技創新和成果轉化、推動中西醫結合發展、促進中醫藥傳播和應用、理論創新研究、中醫藥精華傳承和利用、提高中醫藥疾病防治能力、促進中藥質量提升和產業發展、加強新藥創制與產品研發、強化關鍵技術裝備研發、創新基地平臺建設10項內容。

2.3 中醫藥科技創新政策二維分析框架

基于X維度(政策工具維度)和Y維度(政策目標維度)的綜合分析,構建中醫藥科技創新政策的二維分析框架(圖1)。

圖1 中醫藥科技創新二維分析框架

3 中醫藥科技創新政策的二維分析結果

3.1 X維度:政策工具維度的使用情況

27份政策文件共編碼196條(表4)。總體來看,我國中醫藥科技創新政策對多種政策工具進行綜合使用,但三類基本政策工具的使用占比具有明顯的偏向性。供給型政策工具的使用占比最高(48.98%),其次是環境型政策工具(39.29%),需求型政策工具使用最少(11.73%)。

表4 基本政策工具分布

具體來看,各政策工具內部結構也存在較大的差異。供給型政策工具中,技術研究占比最多(38.54%),科技獎勵和財政投入政策工具使用較少(1.04%)。公共服務和技術指導政策工具缺失。環境型政策工具中,策略性措施使用最多(25.97%),考核與監督較為缺乏(1.30%),投資合作政策工具缺失。需求型政策工具中組織協同占比最高(43.48%),服務外包使用較少(4.35%),政府采購政策工具缺失。

3.2 Y維度:政策目標維度的使用情況

中醫藥科技創新相關政策中,有186條編碼涉及發展目標,并非所有這些編碼都與政策目標維度直接相關。因此,在政策目標維度中,刪除了與含義明顯不相關的編碼,導致對應編碼的數量少于總編碼數。

政府對推動中醫藥科技創新和成果轉化較為關注(29.03%);其次為提高中醫藥疾病防治能力和促進中藥質量提升和產業發展(13.44%),推動中西醫結合發展提及最少(1.08%)(表5)。

表5 政策目標分布

3.3 政策工具和政策目標的二維交叉分析

政策工具和政策目標兩個維度間的交叉分布如表6所示。在推動中醫藥科技發展與成果轉化和加強新藥創制和與產品研發目標中,環境型政策工具占比最高(分別為62.96%和45.00%);在促進中醫藥傳播和應用目標中,需求型政策工具提及次數占比最高(58.33%);其余政策目標中,供給型政策工具在數量和比例上均占主導地位。在政策工具視角下,環境型政策基本集中在推動中醫藥科技創新和成果轉化(49.32%)上,需求型政策和供給型政策在政策目標的使用上較為均衡。

表6 “政策工具—政策目標”二維交叉分析結果(n,%)

4 討論

4.1 中醫藥科技創新政策工具存在結構性失衡,內部子工具使用懸殊

政策工具的使用中,供給型政策工具使用頻率最高,環境型政策工具使用較為適中,需求型政策工具相對缺乏。

環境型政策工具存在結構失衡問題。首先,策略性措施使用頻率最高,一方面表明政府通過具體的策略指導中醫藥科技創新政策的落實[17],營造良好的發展環境。另一方面,策略性措施較為寬泛籠統,缺乏對微觀層面具體措施、細則的規定,可能會影響相關政策的落地和推行的持續性。[18]其次,“評估評價”與“標準規范”政策工具占比較高。其中,評估評價針對我國中醫藥成果評價標準不足、成果分類指標體系不健全的現狀[19],主要涉及科技成果評價的改革完善與創新。政府在政策層面注重中醫藥科研成果與技術標準規范體系的構建,可能與我國中醫藥標準與現代中醫行業發展的要求差距較大有關。在環境型政策工具中,“宣傳推廣”政策工具的使用可以在短時間內發揮作用,其應用不足可能導致公眾對該中醫藥科技創新的認識水平不足,社會支持缺乏,相關政策落地難度增加。“考核與監督”類強制性工具的使用頻率偏低,可能會導致監管漏洞,進一步阻礙科技創新的發展。

供給型政策工具使用頻率最高,充分說明政府重視對創新人才、科技信息等要素的供給。然而,內部激勵性政策措施較少,且政策內容較為籠統和寬泛。例如,加大對中醫藥科技經費投入,協調用好農業、林業、生態、扶貧、外貿、產業發展等有關項目資金,缺乏支持力度與操作細則等具體落實辦法。由于科技活動投資大、周期長、風險高[20],以及我國中藥新藥研發和注冊審批存在瓶頸[21],財政投入成為我國中醫藥科技創新政策改革的重點領域;技術指導的缺失會導致中醫藥科研方向偏離實際需求,造成資源浪費,科研效率下降。

需求型政策工具短缺,拉力作用受限,可能與我國目前需求型政策工具缺乏使用條件有關。[22]同時,內部存在子工具使用不均衡的問題。首先,組織協同占比最高,但基數依然較小。產學研協同創新應用力度不足可能影響相關合作項目的資源調配及科研成果轉化效果[23],需要在政策方面加以細化和規范。其次,試點示范和服務外包鮮有涉及,可能導致市場開放程度不足,專業支持缺乏,中醫藥科技創新空間受限。

4.2 中醫藥科技創新政策目標覆蓋較為廣泛,但分布差異性顯著

總體而言,不同層面的政策目標均有涉及,但分布不均衡。其中,推動中醫藥科技創新和成果轉化占比最高,表明政府積極發揮宏觀調控職能,在發展戰略和產業規劃等方面推動中醫藥科技創新體系建設和科技成果轉化,但仍存在操作性配套文件不全和解讀不足,地方和各級機構參照執行受限的問題。同時,推動中西醫結合發展(1.08%)和理論創新研究(4.84%)的目標鮮有涉及,中西醫結合內涵不斷豐富,存在保障制度不健全、創新能力不足等困境,此外,近代西方醫學快速發展,加之新技術和新理論的不斷涌現,對進一步發展中醫藥理論的科學內涵帶來了新的挑戰和機遇[24],逐步把政策重點轉移到理論創新研究上成為發展趨勢。

4.3 政策目標內部的政策工具使用失衡

由于政策目標側重點各異,實現路徑不盡相同,故其內部政策工具的使用不均。交叉分析結果顯示,針對不同政策目標的政策工具使用存在失衡現象。

在推動中醫藥科技創新和成果轉化層面,政策工具大多集中在環境型的策略性措施、保障措施和評估評價方面。中醫藥科技成果轉化的落實與應用缺乏供給型政策工具的配套支持,相應財政投入、機構設施、科技信息管理系統建設等服務缺失,導致目標有效性體現不佳。此外,在創新基地平臺建設政策目標下,環境型和需求型政策工具占比較低,創新平臺建設過程中政策工具使用不協調,缺乏通過科技資源共享、典型地區平臺建設試點示范、對外交流合作等形式整合科技資源,提供動力支持。

5 建議

5.1 統籌中醫藥科技創新政策工具使用的均衡性,優化政策工具內部結構

首先,政府部門應當建立長效、穩定的中醫藥科技創新投入機制,在科技重大專項、重點研發計劃中擴大中醫藥研究布局,細化落實資金額度及相應管理辦法,加強監管資金使用。同時,進一步完善多級別、多層次的科技獎勵制度:適時擴大涵蓋專利和知識產權、國際合作等的獎勵范圍與數額,提高科研工作者的積極性。在技術指導方面,制定涵蓋從實驗室研究到臨床試驗各環節包括藥材采集、藥物炮制、藥效評估等的詳細技術指南,并通過平臺實現相關技術指導標準和案例的共享,解決信息“孤島”現象。[25]

其次,適當減少對環境型政策工具的依賴,進一步優化調整其內部結構。第一,加大對宣傳推廣的重視,通過宣貫會、公共媒體等加大對中醫藥科技創新政策及科普宣傳,并積極回應社會關切問題,提高群眾對中醫藥科技信息的接受度;進一步宣傳和吸引高層次政策研究者,確保政策實施得到更廣泛的支持和參與。[5]第二,在考核與監督方面,政府應明確規定中醫藥科技創新有關資金投入和績效評估的主體,進一步建立健全政策實施監測部門、監測方法、監測結果等的公示制度。明確中醫藥科技創新工作的考核重點,制定專項考核方案,并將考核結果與績效工資相掛鉤。

最后,重點完善需求型政策工具中關于試點示范、服務外包的內容。打造一批“頭部”模范機構和區域[11],并在管理機制和服務模式方面給予先行先試的試點權。同時完善第三方服務體系建設,在開展中醫藥政策法規、注冊標準及國際市場研究的基礎上,集中國內有實力的科研機構和企業,組建專業化的中醫藥科研外包基地[26],為境內外機構提供成果評估、中介經濟等科技服務,推動中醫藥服務貿易高質量創新發展。

5.2 完善政策目標結構,充分發揮各政策目標間的協同效應

第一,完善中醫藥科技成果轉化的頂層設計,加強各管理系統間的溝通與合作,進一步建立健全科研項目合作和退出、利益共享機制,消除成果轉化的“最后一公里”。

第二,從教學、科研、臨床各環節全面提升中醫藥理論創新能力。一是推進“教育、科技、人才”三位一體協同融合發展,完善培育不同類型研究人才的政策支持,保障中醫藥理論創新研究的人才供給。二是加強中醫藥理論研究數據庫建設,匯總古今中醫典籍、臨床案例等信息,為研究提供便捷的資源。三是注重理論學習與臨床實踐相結合,建立中醫藥多層級研究中心,加強基礎理論、診療規律及作用機制研究。

第三,中西醫結合在新時代下的科技創新路徑需深入挖掘。一方面要加快推進大數據在驅動中西醫結合醫療領域的中長期發展戰略,促進中西醫結合精準診療智能化發展;一方面要借鑒砷劑治療白血病、中西醫治療骨折研究等成功經驗,通過研究平臺積極開展重大疑難雜癥的中西醫結合理論與臨床研究[24],促進醫療資源有效整合和醫療技術優勢互補。

5.3 推動政策工具在中醫藥科技創新政策目標上的動態組合運用

將三類政策工具均衡運用到政策目標中,充分發揮其效力。首先,在推動中醫藥科技創新和成果轉化層面,從供給型工具方面拓寬渠道,設立用于項目研發、生產、市場推廣等方面的科技成果轉化專項資金,搭建多形式的中醫藥科技成果轉化基地平臺,加強數字化科研管理系統建設等。其次,在創新基地平臺建設政策目標下,充分彰顯環境型和需求型政策工具的重要性,通過建立跨機構協作聯合創新平臺,進行資源整合;并與國外中醫藥研究機構共建聯合研究中心,整合國際研究力量,推動中醫藥創新平臺建設。總體而言,在中醫藥科技創新政策不斷完善的過程中,要始終堅持國家高位牽頭,協調國家衛生健康委、國家中醫藥管理局、科技部等部門,在《“十四五”中醫藥發展規劃》的總體原則和思路下,進一步理順現有政策目標與政策工具的匹配關系,加快推進整體布局合理、層級定位清晰、主體責任明確、管理機制健全的中醫藥科技創新體系的構建。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。