城市公共文化服務政社合作機制：一項多案例研究*

孫梟坤

（北京師范大學政府管理學院 北京 100875）

0 引言

隨著我國政府職能轉變日益深化，社會力量蓬勃發展，政社合作已經成為促進公共文化服務健康發展的重要途徑。在黨和國家的高度重視下，當前政社合作力度不斷加大，社會力量在盤活區域文化資源、拓展文化交流渠道等方面發揮著越來越重要的作用。然而，公共文化服務政社合作快速發展的背后也存在著諸多問題。這不禁讓我們產生這樣一個困惑：在政府大力支持下，為什么現實中社會力量整體參與度不高？有些政社合作的效果不甚理想？究竟是什么因素促成了政社合作？關于城市公共文化服務政社合作，學術界圍繞合作原因、合作方式以及合作結果等方面進行了豐富探索，為本研究的開展奠定了良好的理論基礎，然而現有文獻仍存在可擴展的研究空間。

從研究內容上來看，學者們普遍贊成城市公共文化服務領域引入社會力量的必要性[1]，政社合作的達成離不開國家政策、財政壓力、政府轉型以及社會需求等因素的驅動[2]，然而這些因素的探討多為學理層面上的宏觀籠統分析，忽略了實踐中城市公共文化服務政社合作形態之間的顯著差異性。同時，雖然學者們探討了諸如政府購買服務[3]、PPP 模式[4]、社會捐贈[5]、志愿服務[6]和項目管理[7]等多種合作方式，但對于政社行為互動策略還有待深入刻畫與細致分析。從研究方法上來看，已有文獻多是以個案進行經驗總結與模式歸納的成效推廣類[8]或問題對策類[9]等研究，政社合作的整體性分析及具體作用機理闡釋相對不足。鑒于此，本文試圖回答城市公共文化服務政社合作機制這一核心問題，以期通過對政社合作模式、因素及機理的分析，進一步理順政社合作關系，推動社會文化生態良序運轉。

1 理論基礎與分析框架

根據研究問題及相關文獻，本文選取資源依賴理論和組織社會學的新制度主義理論作為理論基礎，在理論適切性分析的基礎上構建分析框架，從而為下文多案例研究提供理論支撐和結構性的分析路徑。

1.1 資源依賴理論

資源依賴理論萌芽于20 世紀40 年代，70 年代以后被廣泛應用到組織關系的研究中。杰弗里·菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒爾德·R.薩蘭基克（Gerald R.Salancik）出版的《組織的外部控制：一種資源依賴的視角》（The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective）對資源依賴理論進行了系統闡述[10]。資源依賴理論認為，組織面臨的外在環境具有較大的復雜性和不確定性，超出了組織的控制能力，同時環境中也蘊含著組織所缺乏的資源，組織與外在環境之間的相互影響是不可避免的，由此形成了組織之間的相互依賴關系，這種依賴關系有研究將其劃分為共生依賴、非對稱依賴和競爭依賴三類[11]。其中，共生依賴是指兩個組織均需要彼此的資源來維持存續。若雙方對彼此資源的依賴程度存在一定差異，這就使得擁有較弱資源權力的一方其組織行為容易陷入被動局面，形成資源的非對稱依賴。競爭依賴是指雙方為了各自的存續需要展開競爭來獲取某種資源，是一種反合作形態的資源依賴形式，因而與本研究所探討的合作主題不相符，故暫不考慮該類型。雖然政府和社會力量均掌握著對方所需要的某類重要資源，存在著資源相互依賴的關系，但具體合作情境中，由于某類資源的重要性和可替代性程度不同，這種資源依賴可能表現為一種共生依賴關系，也可能呈現出一種非對稱依賴關系。因此，有必要對政社合作情境中的資源依賴關系作進一步區分。借助該理論視角，我們能夠比較準確地把握政社合作互動關系以及背后深層次的行動邏輯。

1.2 組織社會學的新制度主義理論

1977 年，約翰·W.邁耶（John W.Meyer）和布萊恩·羅恩（Brian Rowan）發表了《制度化組織：作為神話和儀式的正式結構》（Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony）一文，成為組織社會學新制度學派的開創性文章[12]。該理論主張組織與制度相結合，發展了組織場域、制度同構、合法性等核心概念[13]，強調任何組織必須適應環境才能生存，組織所處的環境包括技術環境和制度環境[14]。組織社會學的新制度主義理論的重要貢獻在于將國家與社會共同視為組織場域，將組織視為在場域中活動的行動者，這樣的視角可以體現出組織行動的能動性并且能夠客觀探究組織對場域的依賴形式；同時，突破了理性的限制，將技術環境和制度環境均納入外部環境分析中，把組織效率和組織合法性放到同等重要的位置。近年來，國家出臺了多項鼓勵社會力量參與公共文化服務的政策，在此制度環境背景下，社會力量積極響應號召，采取了合乎情理、追求社會認可的行動，參與到公共文化服務政社合作的大環境中。社會力量將公共文化服務政社合作理念從認知并接受再內化到組織中，這一制度化過程蘊含著合法性機制，是社會力量參與公共文化服務供給的動力來源之一。因此，作為一種整合性理論范式，該理論能夠為政社合作機制問題提供理論分析工具。

1.3 分析框架的構建

由前所述，資源依賴理論和組織社會學的新制度主義理論均打破了傳統組織研究方式，認為組織是一個開放的系統，將組織置身于環境之中，強調組織間關系以及外部環境對組織生存發展具有重要影響。因此，本文將上述研究組織及組織間關系的兩種理論視角相融合，利用理論之間互補特性構建分析框架，以增強理論對研究問題的解釋力。

組織社會學的新制度主義理論認為，組織面臨技術環境和制度環境兩種不同環境。本文沿用了該理論對環境的劃分方法，認為城市公共文化服務供給過程中會受到技術環境和制度環境的共時性影響。結合資源依賴理論，本文將技術環境和制度環境中所蘊含的資源分別稱之為技術性資源與制度性資源，這兩類資源被視為城市公共文化服務政社合作所需的綜合資源，在框架構建過程中側重從這兩個核心要素出發來分析政社合作關系。其中，技術性資源體現的是提供公共文化服務所需的專業技能、技術標準、專業規范以及成員素質等；制度性資源則主要指與公共文化服務相關的法律法規、政策文件、管理規范等[15]。為了便于案例分析的直觀性和可比性，技術性資源將從專業組織成員與專業知識技能兩方面解析，制度性資源則包括政策法規資源與合法性資源。

資源依賴理論指出，組織對外部環境中各類資源的依賴程度不同。政府往往會根據公共物品提供的種類性質以及社會力量的具體情況采取不同的管理方式[16]，社會力量也會采取不同的適應性策略，從而影響政社合作方式、過程與效果。這表明政社關系具有復雜性，合作模式具有差異性，有時更依賴于技術性資源或制度性資源，這類合作蘊含的是組織之間的非對稱依賴關系；而有時彼此資源依賴程度均較高，這類合作則表現為組織之間的共生依賴關系。因此，根據資源依賴強弱程度，我們將城市公共文化服務政社合作模式劃分為以下三類：一是統合型合作，該模式是以制度性資源為主導的政社合作模式，具有“強制度性資源-弱技術性資源”的特征，政府是制度環境的資源供給方，社會力量更需要借助制度性資源獲得發展；二是自主型合作，該模式是以技術性資源為主導的政社合作模式，具有“弱制度性資源-強技術性資源”的特征，在政府資源條件不足的情形下，社會力量更傾向于朝技術型組織方向發展[13]，努力發揮自身專業優勢；三是共治型合作，該模式是以制度性資源和技術性資源為雙主導的政社合作模式，具有“強制度性資源-強技術性資源”的特征，政社依賴關系逐漸從非對稱依賴走向了共生依賴。值得注意的是，雙資源主導的政社合作模式不排除具有“弱制度性資源-弱技術性資源”特征的特殊情形，但此類合作由于雙方對彼此資源依賴程度較低因而在實踐中往往較難存續，故本文未將該模式納入研究范圍。具體分析框架如圖1 所示。

圖1 城市公共文化服務政社合作分析框架

2 研究設計

2.1 研究方法

作為一種經驗主義的探究，案例研究方法常用于解答“怎么樣”（How）和“為什么”（Why）類型的研究問題[17]，目前該方法已被廣泛應用于社會科學領域。本研究旨在回答城市公共文化服務政社合作的影響因素及作用機理問題，屬于“如何”范疇的研究問題，適合采用案例研究方法。進一步而言，案例研究方法又分為單案例研究和多案例研究。相較于單案例研究，多案例研究的特點在于涵蓋了案例內分析和跨案例分析兩個分析階段，前者把每一個案例看成獨立整體進行全面分析，后者是在前者基礎上對所有案例進行統一的抽象和歸納[18]。本研究將城市公共文化服務政社合作模式劃分為三類，借助多案例研究方法能夠實現案例間的比較分析，探尋不同政社合作情境下的特點，形成普適而穩健的研究結論，故本文最終選定多案例研究方法。

2.2 案例選擇

案例選擇階段通常會采用理論抽樣的方式，其目的是使案例樣本符合理論發展的需要，以豐富現有理論或發展新的理論。本文案例選擇過程并非一蹴而就的線性過程，而是在收集整理的案例集中經過篩選研判得出的，以達到理論建構的目的，最終選取了天津市文化惠民卡、上海市大魚營造社區公共空間改造和北京市東城區公共文化設施社會化運營三個案例。之所以選擇上述案例，主要出于以下幾點的考慮：①案例的典型性。所選案例均具有較高的知名度和影響力，與研究情境相契合，符合相應模式特征。具體而言，為深化實施文化惠民工程，天津市在全國首創發行文化惠民卡，實行“變補貼院團為直接補貼市民”的新模式；大魚營造作為上海市較早成立的面向公共空間設計和社區文化服務的青年社會組織，依托上海市豐富的社會資源，擁有了成熟的組織架構和豐富的社區營造經驗；北京市東城區公共文化設施社會化運營項目，通過構建以公共文化設施社會化運營為主、公益性社會組織積極助力、文化志愿者共同參與的社會化工作格局，成功打造了公共文化服務社會化發展的“東城樣板”。②案例的可比性。所選案例均發生在我國直轄市范圍內，都取得了良好的政社合作效果，同時案例合作特征彼此間又具有顯著的差異性和區分度。③資料的可獲得性。案例資料應當能夠被獲取且便于收集，由于所選案例均為公開案例，因而可以從多個渠道獲取翔實資料來開展研究。

2.3 數據收集

收集數據時，本文遵循案例研究的“三角驗證”原則，盡可能通過多種途徑收集資料，以保證案例資料的有效性與可信度。具體資料來源如下：①官方網站。從政府網站、北大法寶等界面獲取案例相關的推介概況、政策文件、會議講話等內容，從社會力量相關網站、公眾號等平臺挖掘與案例相關的信息，如組織簡介、規章制度、項目活動等內容。②權威媒體報道。從新華網、人民日報等權威媒體相關報道中對所收集的案例資料進行補充。③文獻資料。通過中國知網、讀秀等學術網站以及圖書館、文化館等線下場所，查閱相關文獻和書籍報刊等資料。

3 案例分析

3.1 統合型合作

3.1.1 案例概況

2015 年，在天津市委宣傳部、市財政局、市文廣局組織指導下，天津北方演藝集團聯合市級國有文藝院團首次發行了天津文化惠民卡。該文惠卡是僅限本地區人員使用的實名制卡，市民可憑卡享受文惠聯盟內院團購票優惠。自項目實施以來，主要歷經了以下階段[19-20]：一是探索實施階段。2015 年首次發行6 萬張，市民充值100 元可獲得由政府補貼的面值500 元的文惠卡，市財政安排專項補助資金2 400 萬元。二是穩步推進階段。2016 年市財政加大補貼力度，財政資金支持超3 000 萬，新增卡4 萬張，同時增開郊區縣卡、學生卡和公益卡三類新卡。2017 年繼續增發3.5 萬張并開始實施文惠卡預約制度。三是擴展創新階段。2018 年以來，文惠卡發行量波動上升，補貼政策適時調整，逐步健全資助結構和方式，實現財政資金安排盡力而為與量力而行的統籌兼顧。除普惠卡、金卡、郊區卡、學生卡和公益卡之外，2023 年全新推出戲曲卡，多個不同補貼方式的卡種可供市民自行選擇。作為天津市政府購買公共文化服務的“火車頭”，文化惠民卡項目通過結合本地區文藝演出市場發展歷程和現狀，走出了一條提升文化市場活力、激發文化服務創新的成功之路。

3.1.2 合作動力

在合作動力上，城市公共文化服務統合型合作表現在強制度性資源和弱技術性資源兩個方面，即社會力量對政府的制度性資源依賴程度相對更高。

一是強制度性資源。從政策法規資源維度來看，天津市政府積極響應國家政策號召，出臺了許多促進公共文化事業發展的政策文件，如《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》，為政社合作提供了更為公平與廣闊的制度空間。在財政補助政策方面實行委托項目撥款，按照天津市委、市政府關于深入實施文化惠民工程的有關要求，市財政局完善經費資助機制，組織設立專項經費，通過創新補貼方式促進市民購買文惠卡。從合法性資源維度來看，合法性是一種稀缺資源，政府能夠賦予社會力量參與公共文化服務的合法身份。為了進一步滿足人民群眾的精神文化需求，在天津市委宣傳部、市文化廣播影視局、市財政局的領導下，北方演藝集團牽頭成立了全國首個文化惠民演出聯盟，形成了國有、民營文化單位聯手的局面，市民可以持卡觀看文慧聯盟單位的演出[21]。由此，以北方演藝集團為代表的文惠聯盟獲得政府的合法性支持，成為天津文慧惠民卡項目的主要合作對象，切實推動了文化惠民工程的建設。

二是弱技術性資源。從專業組織成員層面來看，北方演藝集團下轄天津人民藝術劇院等企事業單位，是天津市規模最大的綜合性表演藝術團體。文惠聯盟是我國第一家以文化惠民為方向和目標的演出聯盟，演出單位以市級國有文藝院團為基本成員，同時還有民營院團和演出公司的加入。上述院團機構均具有正規資質，其所屬成員具有很強的專業性，專業人員的納入使得公共文化服務供給更為精準，因而以北方演藝集團為首的文惠聯盟能夠成為政府所選擇的合作對象。從專業知識技能層面來看，由于自身條件的限制，政府不能窮盡所有公共文化服務和產品的供給，因而知識技能的專業性成為政府依賴社會力量的又一重要因素。文惠聯盟成員具備良好的專業知識和技能，在項目實施后公共文化服務的可及性大為擴展，市民所能欣賞到的劇目類型增多，不僅包括京劇、評劇、歌舞等，還納入了越劇、昆劇、豫劇等形式。除了日常劇院演出，還形成了諸如天津北方青年演藝展演[22]等品牌化演出季活動，并策劃了工作坊、藝術講座等豐富的公益文化活動。此外，依托文惠卡龐大的用戶群體，各院團能夠通過專業化的數據分析有效掌握觀眾需求，開展針對性的演出推介，形成市民獲得實惠、院團增加效益的雙贏局面。

3.1.3 合作策略

在強制度性資源所主導的城市公共文化服務統合型合作情境下，政府和社會力量分別采取了如下合作策略。

對于政府而言，主要采取了嚴格管控、選擇性支持等合作策略。一是嚴格管控策略。天津市政府對北方演藝集團的活動開展加以嚴格管控，這種管控集中體現在監督考核方面。天津市財政局對北方演藝集團的各項績效進行考核，并及時跟進績效目標完成情況。根據《天津市財政支出績效評價管理辦法》等文件的有關規定，天津市政府確定每年的文化惠民卡項目支出績效目標。具體考核指標，主要包括產出指標、效益指標、滿意度指標等要素[23]。例如，在成本管理方面，天津市政府要求北方演藝集團必須嚴格按照預算執行，妥善運用專項資金。二是選擇性支持策略。為充分發揮市場競爭活力，提高公共文化服務供給的質量與水平，天津市政府積極引入民營院團及外地院團。然而，天津市政府設置了較高門檻的資質進入準則，民營院團或外地院團的進入必須經過嚴格標準的多層審核，主要考察演員、經紀人以及劇目等多方資質并參與評審會的審核，僅對符合資質條件的民營院團和外地院團予以支持。

對于社會力量而言，主要采取了依賴遵從、能力拓展等合作策略。一是依賴遵從策略。政府能夠為社會力量提供其所需的合法性身份，只有獲得政府的許可和信任，社會力量才能實現注冊、開展系列活動。在該案例中，對于想要進入天津文化市場的民營院團和外地院團來說，合法性身份的確認尤為重要。由于社會力量對政府資源具有較強的依賴性，因而在政社非對稱依賴關系下，便自然衍生出遵從的策略。例如，對于專項資金的使用和管理，北方演藝集團領導高度重視，嚴格按照政府部門相關規定使用管理，加強對文惠聯盟單位的監管以及事中事后監督，不定期開展觀眾滿意度調查等評價活動。二是能力拓展策略。雖然社會力量采取依賴遵從策略，但仍擁有自主性和可拓展的行為空間。從能力拓展的角度來看，最主要的就是專業化的拓展，以提升參與公共文化服務的話語權。例如，北方演藝集團利用良好的優惠政策，建立具有辦理、銷售、票務清算以及信息查詢等服務功能的一整套票務系統；與浙商銀行天津分行合作推出了“文化惠民聯名卡”，持卡用戶在享受銀行金融服務的同時獲得購票優惠[24]。

3.2 自主型合作

3.2.1 案例概況

為全面提升社區治理效能，作為上海市“15 分鐘社區生活圈”試點街道之一的新華路街道與社會組織大魚營造開展了系列合作，合作過程包括以下幾個階段[25]：一是緣起探索階段。2018 年，在新華路街道支持和引導下，大魚營造以社會組織的身份正式成立。隨后街區營造中，大魚營造支持新華路街道開辦了《新華錄》街區刊物，這是一本由新華街坊參與共創，與新華共同生長的地方生活志。二是業務擴展階段。隨著知名度的提升，大魚營造已經不限于新華路街道，也會被邀請到其他街道去支持社區營造工作，其中虹橋機場新村的“社區參與式博物館”和仙霞新村防空洞改造成的“閑下來合作社”是兩個代表性項目。三是創新發展階段。為促進街區多元主體積極參與社區營造行動的開展，由新華路街道引領并發起，大魚營造具體負責籌款、運營，將街區里一條廢棄弄堂新華路345 弄改造成新華·社區營造中心，該中心為新華路街道構建“人人參與共創美好街區”提供了系統支撐[26]。大魚營造通過政社合作推動了在地社區營造和社區網絡的形成，彌補了政府“最后一公里”公共文化服務和產品供給的不足，帶來了巨大的社會效益。

3.2.2 合作動力

在合作動力上，城市公共文化服務自主型合作表現在弱制度性資源和強技術性資源兩個方面，即政府對社會力量的技術性資源依賴程度相對更高。

一是弱制度性資源。從政策法規資源維度來看，突出表現為政策試點工作和財政補助政策。2016 年，上海市發布全國首個《15 分鐘社區生活圈規劃導則》，之后在2019年啟動相關試點工作，新華路街道便是其中一個試點街道。試點工作的推行為社會力量的發展壯大提供了良好的制度環境，政社雙方有了更多合作契機。在財政補助政策方面，政府予以適當資金支持，但總體來看補貼資金來源并不穩定，存在資金總額較少或資金非持續性提供等現象。例如，大魚營造承接“閑下來合作社”項目時，政府與其在合作之初就約定了規劃[27]：前兩年政府分別投入資金80 萬和20萬，第三年不再投入資金，但大魚營造可以擁有地下空間的使用權和經營權，從而充分給予其自我造血獨立運營的機會。從合法性資源維度來看，大魚營造借助上海城事設計節落地新華路街區的契機，在“大愚小余”興趣小組基礎上正式發展成為民政局注冊的社會組織，之后逐漸活躍在新華路社區各種文化空間改造項目中。

二是強技術性資源。從專業組織成員層面來看，大魚營造是一個由設計師和社區工作者跨專業角色聯合組成的社區社會組織，通過引入專業力量建立起更具激勵性的開放協作組織框架，并引導社區居民參與協作共建，形成社區自組織網絡。從專業知識技能層面來看，主要表現為以下幾點：第一，工作理念的專業性。大魚營造始終堅持以一種專業性的理念和眼光去推進各類項目工作的開展，如提出“社區文化遺產”概念，注重挖掘社區留存的文化記憶。第二，精于對社區居民訴求的考察。空間結構復雜與文化需求多樣化讓街道辦事處傳統的管理思維和服務路徑無法起效，大魚營造在項目實施過程中會主動征求社區居民的意見。第三，舉辦豐富多彩的文化活動。大魚營造借助“一平米行動”等文化活動形式豐富了社區公共文化空間內涵。

3.2.3 合作策略

在強技術性資源所主導的城市公共文化服務自主型合作情境下，政府和社會力量分別采取了如下合作策略。

對于政府而言，主要采取了激勵引導、權力讓渡等合作策略。一是激勵引導策略。在自主型合作中，政府更偏向于通過營造寬松的政策環境，鼓勵和引導社會力量強化創新服務意識，激發其參與公共文化服務領域的創新活力。在新華路街道支持下，大魚營造首先以社會組織的身份正式成立，獲得了合法性身份的資格，而后開辦了街區刊物《新華錄》，實現了在地刊物共創的孵化。此外，借助于政府所搭建的相關平臺，社會力量不僅有機會獲得資金，更有機會接觸其他社會組織，獲取必要的信息和資源，如長寧區團區委與大魚營造合作開展長寧區青年社區規劃師培力計劃等。二是權力讓渡策略。賦權意味著政府需要重新梳理與社會主體的關系，賦予社區和社會組織更大的自主空間，從而使社會形成自我調節的機制。在深入推進新華路社區公共文化空間建設過程中，政府盡可能減少利用行政手段干預項目運營事務，讓大魚營造能夠有充分的自主權來靈活處理服務運營中所面臨的問題。

對于社會力量而言，主要采取了自主參與、社會動員等合作策略。一是自主參與策略。在“強政府-弱社會”的格局下，社會組織的自主性是其保持行動熱情和提高行動力的主要因素。在該案例中，寬松良好的政策環境為大魚營造參與社區公共文化服務供給提供了制度保障，而大魚營造對制度環境有正確的感知和認同，能夠適時將自身融入社會環境系統中主動參與合作。這種合作呈現的是一種自然而然的“我想合作”“我要合作”的主動性邏輯，而非“要我合作”“被動合作”的強制性邏輯。二是社會動員策略。新華路社區營造實踐中，大魚營造團隊鼓勵居民參與社區共建，逐漸涌現出許多熱心公共事務的社區達人。居民通過參與社區營造，參與公共空間的改造和公共事務的決策，能夠產生社區歸屬感和認同感，從而形成緊密的社會共同體。此外，大魚營造通過探索“青色組織”“去中心化”的組織模式，引入“參與式設計”等工作方法，逐漸完善了多方參與、共享共益的協商機制[28]。

3.3 共治型合作

3.3.1 案例概況

2014 年，北京市東城區以創建國家公共文化服務體系示范區為契機，鼓勵和引導社會力量參與，不斷推動公共文化社會化服務模式演進升級[29]：社會化運營1.0，該階段重點解決公共文化設施的資源導入問題，通過政府扶持與項目合作，在人員、場地、服務方面實現了市場要素對接；社會化運營2.0，該階段重點解決制度建設問題，開啟了社會組織運作的專業化管理模式，推動政府由“辦文化”向“管文化”轉變；社會化運營3.0，該階段重點解決創新發展問題，突出文化聚合能力建設，強化現代化傳播理念運用，營造跨區域服務的“市民文化活力空間”和文化美學場所；社會化運營4.0，該階段重點解決制度創新問題，打造全過程閉環管理模式，通過“選—用—管—培”全過程管理閉環，促進社會化運營全流程管理鏈條的有效銜接及體制機制的改革創新。東城區政府通過不斷完善政策體系和購買機制，培育了一批具有市場競爭力的承接主體，有力地推動了公共文化服務政社合作協同發展。

3.3.2 合作動力

在合作動力上，城市公共文化服務共治型合作表現在強制度性資源和強技術性資源兩個方面，即政社雙方對彼此的資源依賴程度較高且相對平衡。

一是強制度性資源。從政策法規資源維度來看，東城區政府在推進社會化運營過程中，注重加強頂層設計，強化政策引領，制定并出臺了多項政策文件，如《北京市東城區公共文化設施社會化運營指導意見（試行）》等。在公共文化服務普惠性優惠收費機制方面，政府允許運營主體在保質保量完成基本公共文化服務基礎上，結合市民公共文化需求，開發和設立一些特色化增值性服務項目，試點非基本公共文化服務優惠收費政策。從合法性資源維度來看，集中體現在政府通過界定社會力量的參與范圍、方式等內容，對符合資質條件的社會力量予以支持，從而實現社會力量參與的合法化。尤其是以《東城區公共文化設施社會化運營全過程管理辦法》為標志的“1+6”配套文件的頒布和實施，使承接主體的遴選標準和方式得到清晰界定，為社會力量爭取承接主體的合法化資格提供了指引。

二是強技術性資源。從專業組織成員層面來看，東城區政府所引入的社會機構及其成員均具有較強的專業性。例如，與東城區政府簽訂公共文化建設戰略合作協議的京演集團，是全國資產量最大的國有演藝機構，擁有一支集內容策劃、設施運營管理和地域性文化建設于一體的專職專業服務團隊[30]。從專業知識技能層面來看，社會力量能夠以專業技能為基石，相對靈活且有針對性地開展服務創新活動，向公眾提供各類優質公共文化服務。例如，引入優和時光（北京）文化中心有限公司承接運營景山街道市民文化中心，通過空間設計、空間運營、活動策劃、品牌建設等全生命周期的整體創新規劃，為市民提供閱讀、歌舞、戲劇、國學、藝術、文創、美食、健身等主題的公共文化服務和特色文化體驗[31]。

3.3.3 合作策略

在強制度性資源和強技術性資源所主導的城市公共文化服務共治型合作情境下，政府和社會力量分別采取了如下合作策略。

對于政府而言，主要采取了靈活創新、權宜發展等合作策略。一是靈活創新策略。在傳統社會化運營中，政府通常全權負責前期館舍及館內軟硬件設備建設，建成后承接主體再入駐運營。這種建設與運營相分離的模式，容易造成前期建設與后期使用之間的沖突。為此，東城區政府探索“運營先行”的理念，即承接主體先期介入空間規劃和功能設計，促進“建管用”有效銜接[32]。二是權宜發展策略。東城區政府注重結合實際，根據特定情境權宜性地調整治理過程，如因地制宜地打造了整體運營、項目運營以及其他運營等多元融合模式，有效促進了公共文化服務社會化運營的特色化和差異化發展。

對于社會力量而言，主要采取了內治外引、精準服務等合作策略。一是內治外引策略。通過優化內部治理和搭建外部資源鏈接的方式提升項目運作效率，如優和時光（北京）文化中心有限公司注重內部治理的規范化和有效性，構建起集場地、活動、用戶、內容、品牌運營于一體的運營體系，同時積極開發引進外部資源，與人民出版社等老牌文化單位和斑馬戲劇等新興文化團體建立了合作關系[31]。二是精準服務策略。能夠秉持精準服務理念，結合地域文化特點，充分考慮服務供給的時間、內容和對象等要素，推出適宜的服務項目以滿足多元化服務需求。例如，角樓圖書館從年輕人的閱讀習慣及時間因素出發，策劃了“角圖夜讀”“角圖奇妙夜”等系列夜場活動[33]，從而讓公共文化服務惠及更多市民。

4 城市公共文化服務政社合作機制分析

基于前文多案例分析，本文從合作動力、合作策略以及合作特征等維度，歸納總結了統合型合作、自主型合作與共治型合作等城市公共文化服務政社合作模式的對比情況，具體如表1 所示。

表1 三類城市公共文化服務政社合作模式對比情況

在統合型合作模式中，政府掌握社會力量生存發展所需的關鍵資源，這些資源的可替代性較小，導致社會力量對政府整體上呈現依附性狀態。在合作過程中，政府通過創設良好的政策制度環境，為社會力量承接服務提供強有力支持，社會力量則主要是作為項目執行者按照指令要求行動。在合作動力方面，統合型合作具有“強制度性資源-弱技術性資源”特征。當社會力量發展不成熟或者活動受限時，需要依賴制度性資源獲得發展，尤其是當社會力量資金來源渠道并無其他理想替代選擇時，政府資金是否及時、足額撥付，將對社會力量發展產生舉足輕重的影響，這也是導致許多社會力量主體獨立性不足的關鍵。在合作策略方面，由于政府占據權力、資金等資源優勢，社會力量對政府具有較大依賴性，這種組織間等級結構的差異帶來了權力的非對稱性，影響了政社雙方合作策略。對政府而言，政府需要與社會力量開展合作，發揮其專業服務優勢，從而衍生出對社會力量的支持策略，但這種支持是有選擇性的，并非所有社會力量都能被納入合作范圍，成為項目合作的對象。資源依賴理論認為，擁有其他組織生存所需資源的組織能夠依靠這種資源優勢獲得權力，使之對自身產生依賴進而控制其他組織。因此，政府對社會力量的合作策略是既支持又控制，體現了公共利益與自身利益之間的博弈。對社會力量而言，在合作過程中往往需要遵從政策指令要求，協助配合政府完成治理目標以獲取所需資源。雖然資源依賴理論將組織對外部資源的依賴作為理論核心內涵，但它同時指出組織在面對外部環境時并不完全受制于資源優勢組織的控制，因而可以采取諸如能力拓展等策略。

相較于統合型合作，自主型合作模式中政府授予具備資質條件的社會力量更多權限，社會力量運作方式更加靈活，資金來源渠道更為豐富，社會力量在項目運營中具有較大自主性，這既是政府職能轉變的結果，也是社會力量謀取自主性的必然。在合作動力方面，自主型合作具有“弱制度性資源-強技術性資源”特征，即政府對社會力量提供公共服務的專業性資源依賴性更強。在合作策略方面，政府主要采取的是激勵引導和權力讓渡等策略，即政府逐步引導和鼓勵社會力量參與服務，向社會力量轉移部分資源和職能，給予社會力量一定的自主性空間。可見，若政府不主動轉移相關職能和權力，社會力量往往很難獲得發展空間，自主型合作的達成離不開政府的政策支持和充分信任。面對政府的職能轉變與權力下放，社會力量在合作過程中主要采取了自主參與和社會動員的合作策略。伴隨社會力量不斷發展壯大，其專業性和自主性都有了較大提高，于是部分社會力量開始主動尋求合作機會，適時參與服務項目合作，通過提供專業化服務來擴大自身生存空間。同時，在合作過程中與社區、居民建立起融洽和睦的友好關系，充分動員各類社會主體，為項目實施挖掘更多資源可能。值得注意的是，這里所強調的自主性并不同于公民社會理論主張的社會組織獨立于國家的生存模式，也不同于法團主義理論主張的社會組織與國家之間制度化利益表達與整合的生存模式，而是專注公共文化服務提供上的非政治性意義的自主性。

在當前社會經濟發展水平下，雖然政社合作很難在高度平等的基礎上展開，非對稱依賴關系屬于政社合作的常態，但隨著政府職能轉變與社會力量發展，政社關系也有了新的變化。當技術性資源同制度性資源依賴程度相對均衡時，那么政社合作就回歸到了應有的契約型關系，代表的是一種真正意義上的雙向資源依賴的共治型互動方式，本文將該合作路徑稱之為共治型合作模式。這類合作強調政社有機結合，呈現的是一種政社之間共促進、共發展的氛圍，既有政府的制度性保障，又能發揮社會力量的技術性優勢，彼此資源依賴形成制衡。在合作動力方面，共治型合作模式具有“強制度性資源-強技術性資源”特征。雖然三類合作模式中政社雙方均掌握著彼此所需資源，但不同于前兩種模式所呈現的非對稱依賴關系，共治型合作是一種平衡型資源依賴關系，兼顧政府的行政權威與社會力量的自主優勢，蘊含著政府介入與社會自主之間動態均衡的微妙調適。在合作策略方面，政府主要采取的是靈活創新和權宜發展等策略，對社會力量及其專業能力予以信任。在政府統籌引領下，社會力量享有比較充分的自主性，注重提升內部治理能力和資源鏈接能力，主要采取內治外引和精準服務等策略。總之，社會力量根據政府要求提供服務并承擔相應公共責任，而與之互動的政府也能夠恪盡職責、恪守界限，這種互利、互補、互倚的伙伴關系能夠使政社合作策略變得更具有彈性，有助于達成更為深入嵌實的合作狀態。

綜上，制度性資源和技術性資源是影響城市公共文化服務政社合作的重要因素，政社合作缺少其中任何一類資源的投入都將難以達成。在政社資源互動過程中，由于彼此資源依賴程度強弱差異的影響，形成了非對稱依賴和共生依賴兩條作用路徑，促使政社互動關系形態多樣化，包括統合型合作、自主型合作與共治型合作等三類模式。在非對稱依賴格局下，以制度性資源為主導的統合型合作強調組織結構和制度的合法性，蘊含的是一種合法性邏輯。這里的合法性是一種弱意義層面上的合法性，即社會力量作為相互依賴關系中處于弱勢地位的一方并非完全被動，在制度環境下也具備一定自主性，以減少自身發展困境。以技術性資源為主導的自主型合作則更看重組織成員及能力的專業性，注重組織結構與運行的效率性，因而該合作模式遵循的是一種效率性邏輯。上述兩類合作模式中政社雙方的相互依賴并不對等，或是社會力量對政府制度性資源的強依賴，或是政府對社會力量技術性資源的強依賴，而共治型合作則屬于共生依賴關系，政社雙方從彼此獲取關鍵資源，形成強強聯合的態勢，因而該模式遵循的是一種平衡性邏輯。具體作用機理如圖2 所示。

圖2 城市公共文化服務政社合作作用機理

5 結語

合作是途徑，善治是目的，城市公共文化服務高質量發展離不開政社雙方的共同努力。對于政府而言，要健全保障社會力量良性運作的政策法規體系，加大培育扶持力度；增強社會力量的組織合法性，建立科學合理的資格認證標準；厘清國家正式權力與社會非正式權力之間的權責邊界，形成政社良性互動資源共享格局；完善財政補助、利益協調、信息共享以及監督評估等機制建設。對于社會力量而言，要提升自身專業水平，了解政府行政邏輯，努力融入項目承接主體角色；充分發揮主觀能動性，與政府、社區、居民等多方主體建立良好合作關系；尋求可替代性資源，增強自我造血功能，努力拓寬資金來源渠道；加強內部治理，嚴格遵守職業道德，規范合作行為。由于本研究范圍限定于城市，沒有涉及農村地區，因此今后可以結合更多的實踐案例，進一步探討諸如農村公共文化服務政社合作、城鄉公共文化服務一體化等相關議題，從而豐富公共文化服務理論研究，促進公共文化服務提質增效。