憲法監(jiān)督制度延伸到“最后一公里”

孫心悅 木一凡

從“鴨子鳧水”到“揚(yáng)帆起航”，40多年來，關(guān)于憲法監(jiān)督制度的討論久盛不衰。經(jīng)歷長期的制度探索與實(shí)踐檢驗(yàn)，作為維護(hù)憲法法律權(quán)威基本制度的備案審查制度逐漸走上歷史舞臺(tái)，走進(jìn)公眾視野。新時(shí)代新征程，推進(jìn)全面依法治國對(duì)備案審查工作提出了新任務(wù)新要求。2023年10月，浙江在全國率先實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋，在備案審查制度發(fā)展的時(shí)間軸上鐫刻下屬于浙江人大的坐標(biāo)。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查”，對(duì)于許多老百姓來說，這個(gè)術(shù)語或許拗口又陌生。事實(shí)上，它與生活的聯(lián)系比想象中更緊密。

村級(jí)財(cái)務(wù)如何管理？小區(qū)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量怎么考核？發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)有哪些優(yōu)惠政策？這些涉及人民群眾切身利益的事務(wù)，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件的直接管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件數(shù)量浩繁、領(lǐng)域分散，如何保證這些“紅頭文件”在各自領(lǐng)域定點(diǎn)發(fā)力，當(dāng)好群眾的利益守護(hù)者和需求回應(yīng)者，不“生病”不變味，是一個(gè)艱巨的任務(wù)。備案審查，正充當(dāng)著為規(guī)范性文件進(jìn)行全面“體檢”的角色，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)，對(duì)“出了錯(cuò)”“生了病”的紅頭文件對(duì)癥下藥，做到藥到病除。

2023年4月，浙江省根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委試點(diǎn)工作要求率先部署開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作，10月，在全國率先實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋，打通備案審查“最后一公里”。

蓬勃生長：從源自“草根”的探索說起

一項(xiàng)制度的創(chuàng)新發(fā)展，源頭活水在基層。

村民對(duì)村級(jí)投資項(xiàng)目的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)如何保障？根據(jù)村民委員會(huì)組織法，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。對(duì)于涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，接受村民的監(jiān)督。

2018年5月，建德市壽昌鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)鎮(zhèn)人民政府制定的鎮(zhèn)村投資項(xiàng)目管理辦法等規(guī)定進(jìn)行了主動(dòng)審查，發(fā)現(xiàn)該辦法所稱的投資項(xiàng)目涉及村民利益，屬于村民委員會(huì)組織法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的內(nèi)容。

在鎮(zhèn)人大推動(dòng)下，同年6月，鎮(zhèn)人民政府將辦法中“村級(jí)項(xiàng)目依申請(qǐng)進(jìn)行公開”修改為“村級(jí)項(xiàng)目實(shí)施全程公示制度”。公開方式的變化，提高了村務(wù)管理透明度，是憲法法律精神在鄉(xiāng)村的一次閃耀。

無獨(dú)有偶，2021年6月，溫州市永嘉縣楓林鎮(zhèn)人大主席團(tuán)研究認(rèn)為，該鎮(zhèn)于2016年印發(fā)的招投標(biāo)管理辦法已不適應(yīng)當(dāng)今的實(shí)際情況，決定宣布廢止該文件。這是我省又一例鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范性文件審查糾正實(shí)踐。

“地方組織法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但該項(xiàng)職權(quán)很少能夠真正得到落實(shí)，相關(guān)工作有不少值得探索的空間。”省人大常委會(huì)法工委備案審查處處長劉永華說，楓林鎮(zhèn)以“人大決定”的形式終止規(guī)范性文件效力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查完整行權(quán)的嘗試，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

越是基層的文件，規(guī)定越具體，適用越頻繁，影響也越直接。據(jù)省人大常委會(huì)2021年的全省抽樣統(tǒng)計(jì)調(diào)查，20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、人大街道工委已經(jīng)開展備案審查工作，74%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、人大街道工委認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開展備案審查工作。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，既是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求，也是基層治理、人民安康的樸素期望。在實(shí)踐探索中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查的基層力量悄然生長。

從人民群眾切身利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，重視文件規(guī)定的“接地氣”和執(zhí)行的實(shí)效性，是備案審查基層探索的鮮明特征，也是其蓬勃生長的生命之源。

水到渠成：打通憲法監(jiān)督制度“最后一公里”

2023年3月，浙江省人大常委會(huì)將推進(jìn)備案審查工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道延伸列入監(jiān)督工作計(jì)劃。省人大常委會(huì)黨組書記、副主任陳金彪連續(xù)多次作出批示，要求建機(jī)制、強(qiáng)制度、重長效，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)浙江備案審查工作繼續(xù)走在前列。

5月30日，省人大常委會(huì)召開全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作推進(jìn)會(huì)。省人大常委會(huì)副主任趙光君出席會(huì)議作動(dòng)員部署，體現(xiàn)了本屆省人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的高度重視。

在2023年重點(diǎn)部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作，可謂是水到渠成。

2020年以來，在省人大常委會(huì)強(qiáng)力推動(dòng)下，全省市、縣（市、區(qū)）人大已經(jīng)將監(jiān)委、兩院規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍。擺在全省各級(jí)人大及其常委會(huì)面前的問題是：如何全面激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，打通備案審查工作“最后一公里”？

2022年，省人大常委會(huì)法工委先行部署，在湖州市、溫州市開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查工作試點(diǎn)，并多次赴溫州市平陽縣、湖州市南潯區(qū)等地實(shí)地調(diào)研，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件制定和備案審查情況，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探尋對(duì)策。充分的前期工作鋪墊，為制度落實(shí)與基層治理緊密結(jié)合、自發(fā)探索轉(zhuǎn)化為可復(fù)制可推廣的有益經(jīng)驗(yàn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“在此基礎(chǔ)上，在全省人大系統(tǒng)部署開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作是可行的，也是必要的。”省人大常委會(huì)法工委主任任亦秋說，依法糾正違法的“紅頭文件”，將有力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道提高依法履職的能力和水平，進(jìn)一步推進(jìn)法治政府和基層民主法治建設(shè)。

制度規(guī)范：筑牢公民權(quán)益保護(hù)“防火墻”

依法獲取宅基地，是農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的重要途徑。根據(jù)土地管理法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法受理審批農(nóng)村村民的宅基地申請(qǐng)。如果一個(gè)村因?yàn)橛羞`章建房未處理到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府就將該村所有村民的宅基地申請(qǐng)都排除在外，這等于讓全村村民為別人的違章建筑“買單”。

2023年9月，湖州某鄉(xiāng)人大主席團(tuán)對(duì)該鄉(xiāng)人民政府制定的農(nóng)村住房建設(shè)審批及管理辦法進(jìn)行主動(dòng)審查，發(fā)現(xiàn)“該村有違章建房未處理到位的不收該村建房申請(qǐng)”條款侵犯了村民的合法權(quán)益，與上位法相抵觸。

該鄉(xiāng)人大與鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行了溝通，并發(fā)出書面審查意見要求改正。2023年10月，鄉(xiāng)人民政府已對(duì)該管理辦法進(jìn)行修改，及時(shí)避免不適當(dāng)規(guī)定侵害村民合法權(quán)益。

這是全省1300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展規(guī)范性文件備案審查工作的生動(dòng)一例。

2023年4月，省人大常委會(huì)主任會(huì)議研究通過了《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)施方案》。根據(jù)實(shí)施方案，省人大常委會(huì)法工委協(xié)同省人民政府辦公廳、省司法廳按條線部署開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件集中清理工作，共清理存量規(guī)范性文件4981件，集中備案現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件2000余件。在清理、備案的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大街道工委審查糾正存在不適當(dāng)問題的規(guī)范性文件40余件。

值得一提的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查作為一項(xiàng)嚴(yán)肅憲法監(jiān)督工作的基層實(shí)踐，在備案、審查、糾正等各環(huán)節(jié)，還沒有現(xiàn)成的制度規(guī)范，尤其是街道辦事處規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)如何備案審查尚無定論，需要在實(shí)踐中破題探索。

省人大常委會(huì)針對(duì)問題，及時(shí)研究出臺(tái)指導(dǎo)意見，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作符合憲法法律的規(guī)定和精神。各地人大注重總結(jié)提煉好的經(jīng)驗(yàn)與做法，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范化、常態(tài)化。

比如縣級(jí)層面，寧波市寧海縣、溫州市龍灣區(qū)等地人大相繼出臺(tái)工作辦法，明確街道辦事處規(guī)范性文件備案審查的相應(yīng)主體、流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面，溫州市平陽縣鰲江鎮(zhèn)，湖州市南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)、舊館街道等出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，探索構(gòu)建完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件報(bào)備、審查、督促、撤銷的閉環(huán)流程。

與時(shí)俱進(jìn)：在備案審查中踐行全過程人民民主

靠山吃山，靠海吃海。在海島舟山，小小一條生計(jì)漁船，承載著漁民對(duì)美好生活的向往。

生計(jì)漁船由誰來管理？怎樣管得既能滿足漁民的生產(chǎn)生活需要，又能保證漁民漁船的海上安全？

2023年9月5日，舟山市嵊泗縣菜園鎮(zhèn)規(guī)范性文件備案審查會(huì)議上，人大代表、群眾代表、鎮(zhèn)政府分管負(fù)責(zé)人、律師各方對(duì)這一問題展開集中討論研究，力求依法規(guī)范管理漁民的生產(chǎn)生活工具。

“審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，沒有專門的審查機(jī)構(gòu)，沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。”菜園鎮(zhèn)人大主席顏芳定的一番話，點(diǎn)出了基層人大備案審查工作面臨的困境。該鎮(zhèn)人大委托律師事務(wù)所、縣司法局等第三方單位協(xié)助，組建審查小組開展規(guī)范性文件審查工作，并將規(guī)范性文件審查下沉至人大代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)），結(jié)合“代表進(jìn)聯(lián)絡(luò)站”“進(jìn)選區(qū)、聯(lián)選民”等活動(dòng)征詢?nèi)罕姷囊庖娊ㄗh，既彌補(bǔ)了審查力量的不足，又發(fā)揮了人大代表、人民群眾的作用，擴(kuò)大了備案審查工作的民意基礎(chǔ)。

目前，全省各級(jí)人大代表及第三方參與備案審查工作，已經(jīng)成為較為普遍的做法。備案審查制度不斷豐富人民群眾參與國家法治建設(shè)的實(shí)踐內(nèi)涵，正成為踐行全過程人民民主重大理念的具體形式和制度載體。

在舟山市，市人大指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大街道工委聯(lián)合委托高校、律師事務(wù)所等第三方協(xié)助開展備案審查工作，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、基層群眾、法律顧問等參與備案審查，增強(qiáng)備案審查的實(shí)效和公信力。

在臺(tái)州溫嶺市，新河 鎮(zhèn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)組建“備案審查顧問團(tuán)”，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域人大代表參與備案審查工作；塢根鎮(zhèn)將備案審查工作納入人大代表聯(lián)絡(luò)站，組織轄區(qū)選民對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

“規(guī)范性文件的審查權(quán)限下沉到我們基層，不僅讓群眾訴求多了一條反映渠道，更能讓文件要求更加接地氣，更符合老百姓生活實(shí)際。”湖州市南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)伍林村黨總支書記、村委會(huì)主任施惠民說。

良法善治，民尊國范。基層對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的自發(fā)探索、備案審查基層力量的蓬勃生發(fā)，與黨中央推進(jìn)備案審查全覆蓋的決策部署，在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一，譜成一首制度化規(guī)范化、暢通全過程人民民主的協(xié)奏曲。

浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的故事，在國家發(fā)展和完善備案審查制度的浪潮中漾起一朵小小浪花，折射出我國加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督整體場景的波瀾壯闊。這朵浙江人大的小“浪花”，將承載走在前列、示范引領(lǐng)的期許，不斷奔涌向前，勇立潮頭。