建設項目對世界遺產的影響評估研究

韓 楓，李玉杰，馬山俊，王玉和

（1.四川省林業和草原調查規劃院，四川 成都 610081；2.國家林業和草原局產業發展規劃院，北京 100010；3.云南林業職業技術學院，云南 昆明 650051；4.云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051）

世界遺產是有突出意義和普遍價值的文物古跡和自然景觀，是全人類的共同財富，代表了地球美好之最。世界遺產為數百萬人提供了生計的來源和文化豐富性，并以此為可持續發展做出貢獻。我國目前有世界遺產56處，其中世界文化遺產38處、世界文化與自然雙重遺產4處、世界自然遺產14處。鑒于目前經濟和社會發展的實際需要，部分建設項目不可避免地要涉及世界遺產地，對這些項目進行充分評估，避免項目建設給當代和后世帶來負面影響至關重要。而目前國內針對建設項目對世界遺產的影響評估研究還很少。文章從環境保護和世界遺產可持續發展的角度，就開展建設項目對世界遺產影響評估的原因及目的、評估的類型、評估需遵循的原則、評估步驟、如何識別和預測影響、評估結論等方面進行研究和探討，旨在對建設項目對世界遺產的影響評估工作提供指導。

1 開展建設項目對世界遺產影響評估的原因及目的

我國是世界遺產委員會成員，也是《保護世界文化與自然遺產公約》締約國。《保護世界文化與自然遺產公約》要求締約國計劃在世界遺產范圍或其周圍開展預先規劃的開發項目和活動，作為先決條件，應確保進行建設項目對世界遺產的影響評估。同時我國頒布的《世界自然遺產、自然與文化雙遺產申報和保護管理辦法（試行）》等部門規章也規定世界遺產地內的建設項目，應當依法履行有關審批程序，在項目獲得批準建設前，需進行建設項目對世界遺產的影響評估，一些重大建設項目的影響評估報告和建設方案還需在項目批準前6個月報送聯合國教科文組織世界遺產中心。此外，一些在遺產地內的建設項目想要獲得國際金融機構和主要商業銀行的貸款，進行建設項目對世界遺產的影響評估也是獲得金融機構貸款的先決條件。因此，開展建設項目對世界遺產的影響評估是項目獲批建設和取得金融貸款所必需的。

通過項目對世界遺產的影響評估，可以分析和預測建設項目對世界遺產突出普遍價值的影響方式、程度與范圍，提出世界遺產保護以及建設項目影響消減的方案和措施，預防并確保世界遺產突出普遍價值不受損害。同時，也可以為管理者和金融機構貸款提供決策依據。

2 對世界遺產的影響評估類型

對世界遺產的影響評估主要分為戰略環境評估（SEA）和環境和社會影響/遺產影響評估（ESIA/HIA）兩大類。SEA和ESIA/HIA相輔相成，SEA更加積極主動、更具戰略性，可以在更大的場所環境內考慮問題，有可能減少對世界遺產的外部壓力，并能在提出任何具體項目之前輔助決策。ESIA/HIA有助于了解一個特定、具體的擬實施項目，并確保對世界遺產突出普遍價值（OUV）沒有潛在的負面影響，詳見圖1。

圖1 SEA和ESIA/HIA評估對比圖

3 對世界遺產影響評估需遵循的原則

建設項目對世界遺產影響評估需遵循以下原則。

（1）科學性原則：針對不同類型世界遺產的突出普遍價值特點，獨立、客觀地開展評價。科學確定評價范圍和內容，選取科學的評價指標，采取科學調查和分析方法，科學預測和評價建設項目對世界遺產突出普遍價值的影響，科學制定最佳影響消減和世界遺產保護方案和措施，并向決策者和項目業主及利益相關者推薦實施。

（2）預防性原則：評價工作必須在建設項目動工前開展并完成，避免建設工程實施對世界遺產突出普遍價值造成難以消除、無法挽回的影響。

（3）無實質損害原則：確保建設項目不得對世界遺產價值特別是突出普遍價值造成任何實質性損害，且其剩余影響可得到有效消減。建設項目的占地面積、建設規模、施工工藝、材料、外觀樣式、營運方式等應避免或減少對生態環境、自然和人文景觀的干擾，達到“環境友好”和“最小干擾”。

（4）實地調查為主原則：在查閱和收集相關文獻資料的基礎上，應根據世界遺產突出普遍價值的類型和特點，組織相關專業領域的技術人員，系統地開展實地調查和評估。

（5）定量評價為主原則：盡可能以種類、數量（或多度）和比例等量化指標描述世界遺產自然資源、生態系統、景觀和文化資源特別是突出普遍價值的狀況，并分析和預測建設項目的影響方式、過程和程度。在現有科學技術條件下或因其他原因無法采用定量方法時，可采用定性的方法進行描述和分析。

（6）全面性原則：影響評價時限包含建設項目施工期和運營期；影響評價范圍包含建設項目占地范圍和可能影響的全部范圍；影響評價對象包含世界遺產突出普遍價值及其相關自然資源、生態系統、景觀和文化資源；影響評價因素涵蓋建設項目可能對世界遺產突出普遍價值及其相關自然資源、生態系統、景觀和文化資源產生影響的全部因素。

（7）不做假原則：影響評價野外實地調查和利益相關者訪問全過程真實可靠，采用的方法、參考的標準、使用的資料、引用的數據真實可靠，影響評價人員的專業能力真實可靠，數據分析和報告編寫過程中不編造、偽造和無依據地預測影響，或者人為影響和干預評價結論。

4 對世界遺產的影響評估步驟

對世界遺產的影響評估需在擬實施項目的發展初期開始，并為項目的整個策劃過程提供信息。該工作通常由一個獨立的專家團隊進行，評價過程需要遺產的管理部門、建設項目的權利人和遺產地及周邊利益相關者參與。建設項目對世界遺產的影響評估包括11個步驟，這些步驟是靈活的，可以根據擬實施項目的類型和地點進行調整，詳見圖2和表1。

表1 建設項目對世界遺產的影響評估步驟一覽表

圖2 對世界遺產的影響評估流程圖

5 如何識別及預測影響

識別及預測影響是一個技術步驟，是影響評價的核心，需要不同專業背景的專家參與，同時需要項目的權利人和遺產地及周邊利益相關者全過程參與。專家組經過評估，確認的影響預測和評價結果要與環境和遺產管理機構進行確認。

一般來說，一項擬實施的建設項目對世界遺產的影響主要從建設項目對世界遺產突出普遍價值及其載體、自然資源、生態系統、景觀、文物古跡和文化資源等價值特征要素考慮建設項目對遺產地的影響。

在建設項目對遺產地各價值特征要素影響分析的過程中，需要考慮影響的量級、類型、范圍、持續時間、頻率、可逆性和可能性等因素，詳見表2。

表2 建設項目對世界遺產的影響評價提示性問題一覽表

6 影響評價的結論

影響評價的結論，即擬實施建設項目對世界遺產突出普遍價值的影響總體上是否可以接受。如果擬實施項目會對突出普遍價值產生負面影響，報告應給出三個結論中的一個：①負面影響可以忽略不計，無需擔心；②負面影響將是顯著的，但通過回避和緩解措施，它可以被消除或減少到一個可接受的水平；③負面影響是顯著的，無法避免或緩解，因此，擬實施項目不得繼續進行。如果擬實施項目會對突出普遍價值產生正面影響，報告也應給出三個結論中的一個：①正面影響對世界遺產有利，無需擔心；②通過選擇項目替代方案或調整項目設計，可以加強正面影響；③正面影響沒有達到擬實施項目的既定目標，因此擬實施項目不應繼續進行。項目影響分析需要揭示實施項目的復雜性，客觀反映擬實施項目對世界遺產的真實影響。