生態(tài)環(huán)境保護(hù)中水污染防治與執(zhí)法的策略探討

王一帆

（甘肅省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，甘肅 蘭州 730020）

水是生物賴(lài)以生存的必要條件，傳統(tǒng)時(shí)期在外延式、粗放型、低質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，既浪費(fèi)了大量水資源，也對(duì)水環(huán)境造成了一定程度的破壞及污染。進(jìn)入新時(shí)代后我國(guó)確立了生態(tài)文明思想，提出了構(gòu)建“生命共同體”與2035年美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)。近年來(lái)，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)已取得了顯著成績(jī)并從水污染防治逐漸轉(zhuǎn)向了“三水”（水環(huán)境、水生態(tài)、水資源）統(tǒng)籌，進(jìn)一步豐富了水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在這種向好發(fā)展趨勢(shì)下，有必要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中水污染防治與執(zhí)法的探究。下面先對(duì)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵做出簡(jiǎn)要概述。

1 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵概述

我國(guó)的水污染防治工作具有起步晚，發(fā)展速度快的基本特點(diǎn)。從其實(shí)踐歷程看，從20世紀(jì)70年代官?gòu)d水庫(kù)治理到1996年頒布《水污染防治法》已形成規(guī)?；?、系統(tǒng)性地水污染防治規(guī)劃制定。進(jìn)入新時(shí)代后通過(guò)提出建設(shè)美麗中國(guó)目標(biāo)與確立生態(tài)文明思想，增強(qiáng)了對(duì)“山水森田湖草是一個(gè)生命共同體”的全面認(rèn)識(shí)，進(jìn)而構(gòu)建了山水林田湖草系統(tǒng)治理體系。從《重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》中的內(nèi)容看，整合了“一水”治理與“兩水”協(xié)同推進(jìn)方面的思想資源和技術(shù)資源，創(chuàng)新性地提出了基于“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)框架思路，深化了水生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵。

具體而言，水資源位于水環(huán)境之中，當(dāng)水污染發(fā)生后必然會(huì)通過(guò)水資源載體將污染物遷移至水環(huán)境之中，進(jìn)而形成對(duì)它的破壞。在“三水”統(tǒng)籌框架思路下，可以把環(huán)境質(zhì)量改善作為水污染防治工作中的核心，通過(guò)“保好水、治差水”改善水環(huán)境質(zhì)量。然而，從近些年“五期重點(diǎn)流域環(huán)境問(wèn)題”的發(fā)展與趨勢(shì)演變看，新時(shí)期的水污染防治工作雖然從原來(lái)的單一化的“見(jiàn)污治污”轉(zhuǎn)變到了綜合治理方向，但是受到客觀因素與主觀因素的影響，在當(dāng)前的水污染防治與執(zhí)法實(shí)踐中，仍存在向流域綜合治理轉(zhuǎn)變慢、防治政策機(jī)制有待完善、執(zhí)法監(jiān)管效率相對(duì)偏低的問(wèn)題。因而，在當(dāng)前應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題做進(jìn)一步探究并為制定解決策略提供依據(jù)。

2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)中水污染防治與執(zhí)法中存在的問(wèn)題

2.1 向流域綜合治理轉(zhuǎn)變慢

我國(guó)在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出：到2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。從宏觀層面看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的水污染防治工作已取得顯著成效，尤其經(jīng)過(guò)“水十條”與“五期流域規(guī)劃”相關(guān)水污染防治工作實(shí)施，從整體上把單純污染治理轉(zhuǎn)向了流域綜合治理方向。從微觀層面看，部分地區(qū)在實(shí)踐過(guò)程中，向流域綜合治理轉(zhuǎn)變速度較慢，仍未擺脫早期治理工業(yè)污染為主的防治思路，制約了“三水”統(tǒng)籌框架下的水污染防治實(shí)踐。

例如，圍繞改善水環(huán)境質(zhì)量核心進(jìn)行水污染防治期間，城市黑臭水體尚未實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久清，地表水國(guó)控?cái)嗝嬷械牧覸類(lèi)水質(zhì)仍未獲得全面改善，尤其在城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐路徑下，城鄉(xiāng)面源污染防治瓶頸亟待突破。從原因看，主要是城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工作滯后，在一些老城區(qū)、城中村、新農(nóng)村的水污染防治過(guò)程中不注重綜合考慮，管網(wǎng)改造與鋪設(shè)及污水處理廠(chǎng)建設(shè)等全面推進(jìn)不足，導(dǎo)致了污水收集能力低、汛期污水直接排入環(huán)境的問(wèn)題。另外，我國(guó)水資源時(shí)間分布差異較大，水資源的供給與需求較難達(dá)到均衡，盡管在“南水北調(diào)”工程建設(shè)后緩解了部分地區(qū)的水資源供需矛盾，但是在部分河流中的生態(tài)流量尚難保障。因而，在“三水”制約性問(wèn)題仍然嚴(yán)峻的現(xiàn)狀下，各地方需要加快向流域綜合治理的轉(zhuǎn)變，深化新框架思路下的水污染防治。

2.2 防治政策機(jī)制有待完善

生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的水污染防治屬于系統(tǒng)性工程，既不開(kāi)政策機(jī)制的支持與配套的執(zhí)法監(jiān)管。筆者通過(guò)查閱讀相關(guān)文獻(xiàn)、同行交流及總結(jié)日常工作經(jīng)驗(yàn)，梳理了主要的水污染防治政策機(jī)制。具體如下：①20世紀(jì)80年代提出了“三大政策”和“八大制度”。②根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》要求開(kāi)啟了重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施考核。③依據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》形成了水污染防治“組合拳”。④通過(guò)修正與完善《中華人民共和國(guó)水污染防治法》為水污染防治與執(zhí)法提供了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)，滿(mǎn)足了水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需求。除以明確組織機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)外，配套設(shè)置了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策、監(jiān)督管理、科技支撐、社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容，從表面上看確實(shí)已形成一個(gè)內(nèi)容完整、流程標(biāo)準(zhǔn)、層次清晰的水污染防治工作政策措施保障體系。如圖1所示。

圖1 水污染防治工作政策措施保障體系示意圖

然而，各地方在上述保障體系下實(shí)踐時(shí)仍存在諸多不足。例如：①在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)方面，各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，部分地方在設(shè)置污水排放標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中仍沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格控制。②在經(jīng)濟(jì)政策方面，牽涉到跨界水環(huán)境補(bǔ)償、污水處理費(fèi)等，各地方在協(xié)同合作期間往往會(huì)因?yàn)橘Y金分配問(wèn)題制約“三水”統(tǒng)籌框架思路下的水污染流域綜合治理。③在監(jiān)督管理方面，環(huán)保部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展水環(huán)境影響評(píng)價(jià)與竣工項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收等工作時(shí)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，甚至一些地方將執(zhí)法部分委托給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了此類(lèi)機(jī)構(gòu)向監(jiān)督管理對(duì)象“收錢(qián)辦事”的風(fēng)險(xiǎn)。④在科技支撐方面，按照“大平臺(tái)+小系統(tǒng)”的基本框架建立了適配性較高的數(shù)字孿生平臺(tái)，但是各地區(qū)的小系統(tǒng)建設(shè)及對(duì)接平臺(tái)方面，仍存在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一與不全面的情況。⑤在社會(huì)監(jiān)督方面，雖然參與水污染防治與執(zhí)法的組織機(jī)構(gòu)及時(shí)向社會(huì)披露了相關(guān)信息，做到了信息公開(kāi)透明化要求。事實(shí)上，社會(huì)廣大公眾的參與、監(jiān)督比較滯后，并不能真正做到對(duì)其防治效果和執(zhí)法監(jiān)管的有效監(jiān)督。

2.3 執(zhí)法監(jiān)管效率相對(duì)偏低

與傳統(tǒng)時(shí)期相比，新時(shí)代我國(guó)經(jīng)過(guò)法治化建設(shè)后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中與水污染防治相關(guān)的法律法規(guī)越來(lái)越健全，執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)及行為主體也能夠在有法可依、依法監(jiān)管、違法必究的前提下，認(rèn)真開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管工作。但是，部分地區(qū)的流域綜合治理、飲用水保護(hù)、黑臭水體長(zhǎng)久清除實(shí)踐中，執(zhí)法監(jiān)管效率相對(duì)偏低，并不利于水污染防治工作向著高質(zhì)量方向發(fā)展與實(shí)踐。

例如，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的水污染防治與執(zhí)法過(guò)程中，首先面臨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)數(shù)量龐大與結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突出的問(wèn)題。在這種情況下：①如果采用傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管很難滿(mǎn)足實(shí)際要求。②如果將執(zhí)法業(yè)務(wù)全部外包給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，不排除“花錢(qián)辦事”現(xiàn)象頻發(fā)的可能性。③技術(shù)賦能路徑下的執(zhí)法監(jiān)管已具備基礎(chǔ)，但是環(huán)保部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾在整個(gè)執(zhí)法監(jiān)管期間，實(shí)踐主體之間的信息不對(duì)等，較難形成多主體聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管的局面。因而，在新時(shí)期的執(zhí)法監(jiān)管實(shí)踐中，需要規(guī)避其中的不足并汲取前期實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索有利于提高執(zhí)法監(jiān)管效率的策略。

3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)中水污染防治與執(zhí)法問(wèn)題的解決策略

3.1 突出“三水”統(tǒng)籌，加快流域綜合治理

建議實(shí)踐主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的水污染防治與執(zhí)法過(guò)程中，首先對(duì)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)內(nèi)涵做進(jìn)一步探討，然后在明確“三水”統(tǒng)籌框架思路的前提下加快單純水污染防治向流域綜合治理方向的快速轉(zhuǎn)變。具體如下：①清醒認(rèn)識(shí)我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量與發(fā)達(dá)國(guó)家基本相當(dāng)?shù)氖聦?shí)，承認(rèn)水資源保護(hù)與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距的事實(shí)，確定水生態(tài)狀態(tài)與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大的嚴(yán)峻形勢(shì)。②根據(jù)我國(guó)創(chuàng)新的“三水”統(tǒng)籌框架思路，圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善核心，梳理與水生態(tài)、水質(zhì)、水量對(duì)應(yīng)的水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)體系，針對(duì)當(dāng)前的流域、飲用水、黑臭水體實(shí)際治理需求，配套如下措施：一是從流域生態(tài)環(huán)境空間管控出發(fā)，細(xì)化責(zé)任體系與源管理體系，為水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供空間基礎(chǔ)。二是從治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施、政策機(jī)制保障方面的不足，為其提供支撐保障。三是針對(duì)具體的水資源保障、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理，持續(xù)推進(jìn)水生態(tài)流量控制、綜合治理、綠色化發(fā)展等。

3.2 緊扣生態(tài)文明思想，完善防治政策機(jī)制

生態(tài)文明思想是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中水污染防治與執(zhí)法的思想資源，建議各地方的實(shí)踐主體緊扣該思想持續(xù)完善相關(guān)防治政策機(jī)制。例如，源管理體系重點(diǎn)放在水體斷面、排污口、污染源方面，其中與水環(huán)境治理相關(guān)的涉及工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源、交通源等。此時(shí)，各地方的實(shí)踐主體應(yīng)明確構(gòu)建生命共同體與建設(shè)美麗中國(guó)的雙重目標(biāo)，然后在目標(biāo)導(dǎo)向下按照流域生態(tài)環(huán)境空間管控中的責(zé)任體系，劃分出水體斷面、匯水范圍、行政轄區(qū)，再針對(duì)各個(gè)污染源制定與之匹配的政策機(jī)制。①以工業(yè)源為例，可以從綠色發(fā)展政策方向著手，對(duì)其實(shí)施常態(tài)化管控。②以生活源為例，可以推進(jìn)“污水處理減污降碳協(xié)同增效”與常態(tài)化管控等。再如，從省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)逐層分解上述目標(biāo)，針對(duì)具體目標(biāo)設(shè)置相應(yīng)政策機(jī)制，完善其水污染防治與執(zhí)法保障體系等。

3.3 配置先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，提高執(zhí)法監(jiān)管效率

建議各地方的實(shí)踐主體在技術(shù)賦能路徑下，通過(guò)擴(kuò)大先進(jìn)數(shù)字技術(shù)要素配置比例的方法提高執(zhí)法監(jiān)管效率。具體如下：①吸收“環(huán)保管家”“互聯(lián)網(wǎng)+”改革時(shí)期積累的經(jīng)驗(yàn)，促使各級(jí)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)、接受委托的執(zhí)法機(jī)構(gòu)加快數(shù)字執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，并將其接入數(shù)字執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)。②對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)通道、電話(huà)通道、App通道進(jìn)行全面檢查，全面推行匿名在線(xiàn)舉報(bào)制度，使廣大民眾有參與的機(jī)會(huì)，并在保障怎么安全的前提下敢于參與、勇于參與，進(jìn)而形成一個(gè)多方聯(lián)合的執(zhí)法監(jiān)管體系，一方面解決執(zhí)法監(jiān)管人力資源不足的問(wèn)題，另一方面利用技術(shù)賦能提高執(zhí)法監(jiān)管效率等。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵豐富，已從單一的水污染防治轉(zhuǎn)變到“三水”統(tǒng)籌，但是在實(shí)際的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中水污染防治與執(zhí)法過(guò)程中，受客觀因素與主觀因素影響，向流域綜合治理的轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后。同時(shí)，與水污染防治相關(guān)的宏觀政策機(jī)制日益健全，但地方性的配套政策機(jī)制有待完善，加上各地方的技術(shù)配置比例存在差異，獨(dú)立執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管方面的效率差強(qiáng)人意。在這種前下下，實(shí)踐主體針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)追溯其成因并按因果關(guān)系邏輯選擇“具體問(wèn)題，具體分析，針對(duì)性解決”的基本思路，制定一些適配性較高的解決策略。建議一方面突出“三水”統(tǒng)籌并在新的內(nèi)涵指引下加快流域綜合治理，另一方面深入探究生態(tài)文明思想，在目標(biāo)導(dǎo)向下完善地方性的水污染防治政策機(jī)制，盡可能使其實(shí)踐有保障。至于執(zhí)法效率方面的問(wèn)題，應(yīng)持續(xù)在技術(shù)賦能路徑下通過(guò)配置先進(jìn)數(shù)字技術(shù)要素加以解決。