杭州市土地儲備項目預算編制方法研究

□杭州市土地儲備交易中心 姜哲彬

□杭州市規劃和自然資源局 徐 劍

□杭州市土地儲備交易中心 于 晨

本文將通過對照杭州市土地儲備資金運作的實際情況和土地儲備項目預算編制的要求，分析土地儲備項目預算編制的難點，從基層預算單位的角度提出土地儲備項目預算編制合理化建議。

一、土地儲備項目預算編制要求

為進一步規范杭州市土地儲備資金管理，防范政府隱性債務風險，根據財政部印發的《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》等要求，在經過多年的探索和試點后，杭州市規劃和自然資源局、杭州市財政局于近日出臺了《杭州市本級土地儲備項目預算管理實施方案（試行）》。

實施方案明確了土地儲備項目資金應實現雙平衡。一方面是全生命周期內預期土地開發補償費收入（土地出讓收入的一定比例）應覆蓋土地儲備項目支出，即項目實現總體收支平衡。另一方面是項目年度資金來源應覆蓋年度支出，即項目實現年度收支平衡。

實施方案規定了土地儲備項目預算資金來源、使用范圍以及預算編制、執行、調整、決算的全部程序和職責分工。土地儲備項目預算資金必須來源于按土地出讓收入一定比例計提的土地開發補償費收入、按土地出讓收入3%計提的國有土地收益基金、發行的專項債券資金以及利息收入等其他經財政部門確認可用于土地收儲的資金。

實施方案提出了土地儲備項目預算應與土地儲備三年滾動計劃、年度土地儲備計劃同步編制，三年滾動計劃與中期財政規劃、年度土地儲備計劃與年度土地儲備項目預算相銜接。

二、杭州市土地儲備運作模式

杭州市土地儲備工作鮮明的特征是政府主導，可以形象地描述為“多個渠道供水、一個口子進水、一個水池蓄水、一個龍頭放水”，具體體現在以“四統三分”為抓手的“一個平臺、兩級做地、三滾計劃、四類資金”收儲工作機制。

（一）一個收儲平臺

杭州市土地儲備交易中心是杭州市主城區唯一一家列入自然資源部土地儲備名錄管理的工作機構。通過經營性用地三年滾動計劃，該土地儲備交易中心對全市范圍內的經營性用地按照“統一立項、統一政策、統一評估、統一出讓”原則以一個“口子”向市場供應，確保政府對土地市場調控能力。

（二）兩種做地模式

杭州市目前有兩種做地模式。一是自主做地模式。即杭州市土地儲備交易中心自行開發整理收儲。二是合作做地模式。杭州市委、市政府在主城區范圍內確定了10 家做地主體，與市儲備交易中心開展合作做地，對具體項目進行開發整理。

主城區做地主體包括四個區級政府和六家市級國有企業。區級政府主要負責市委、市政府確定的本行政區域范圍內的土地開發整理工作并授權下屬全資國有企業具體實施。市級國有企業主要負責市委、市政府指定區域或項目，如新城、大型居住區、地鐵沿線、運河沿線以及企業、高校搬遷的土地開發整理工作。

（三）三年滾動計劃

“三滾計劃”是指經營性用地三年滾動計劃。杭州市土地儲備交易中心在9 月開始編制下一周期的三年滾動計劃，包括儲備計劃和做地計劃。該計劃是土地儲備項目預算編制的基礎。

（四）四類資金來源

杭州市土地儲備資金主要來源于按土地出讓收入一定比例安排的土地開發補償費和國有土地收益基金，發行債券資金以及利息收入等其他資金。

三、土地儲備項目預算編制的難點分析

雖然預算實施方案已經出臺，對原則性的問題也作出了具體的要求，但在執行過程中還有一些難點問題亟需解決。

（一）預算編制與會計核算要求不一致

目前新的土地儲備會計核算辦法或政府會計準則尚未出臺，現行的《土地儲備資金會計核算辦法》則明確土地儲備資金是一個獨立的會計主體，同時要求土地儲備資金與部門預算分賬核算，《土地儲備資金財務管理辦法》也有相應的要求。因此土地儲備資金預算必須和部門預算分別編制。但目前財政一體化預算管理系統中一個單位只能編制一套預算，土地儲備項目預算無法和部門預算分開編制，會計核算也不能分開。這與會計核算的要求不一致。

▲錢江新城二期已收儲地塊

（二）預算編制主體不能全覆蓋

土地儲備項目預算編制是一個逐級匯總的過程。就杭州市而言，做地主體（含做地實施單位）既有杭州市土地儲備交易中心和杭州市錢江新城管委會這樣的事業單位，也有市區兩級政府下屬的國有企業。做地實施單位是土地儲備項目預算編制工作的最基層組織，提供最基礎的數據，但國有企業卻尚未納入財政預算一體化系統編制土地儲備項目預算。如直接由杭州市土地儲備交易中心編制土地儲備項目預算，不僅缺乏基礎數據的支撐，也無法夯實各做地主體土地儲備項目預算編制主體責任。

（三）預算科學合理性無法把控

土地儲備項目預算編制和下一年度的土地儲備實際工作匹配度受到多重因素影響。一是土地供應的不確定會影響土地儲備項目預算收入。雖然年初有供應計劃，但該計劃可能因為征地拆遷、招商引資、規劃調整、市場需求等多種因素影響而發生變化。二是開發商交款時間不確定也會影響預算收入。開發商出于加快滾動開發，提高資金使用效率，盡快取得預售資格，加速資金回收等目的，會提前繳納，這就使得土地出讓收入無法精準測算，而根據土地出讓收一定比例計算的的土地開發補償費和國有土地收益基金（土地儲備項目預算收入的主要來源）也無法準確測算預算收入，同時也會影響到預算的執行和決算。三是土地儲備工作具有項目收儲周期長、業務涉及部門多、工作環節程序復雜，以及征地拆遷、環境評估、污染治理、考古勘探等工作的不確定性。因此需要配套資金的使用保持一定的靈活性，但這與預算管理的剛性要求相矛盾。

（四）資金支付依據不夠充分

根據《杭州市本級土地儲備項目預算管理實施方案（試行）》，區級政府合作做地項目資金實行轉移支付。但市土地儲備交易中心是杭州市主城區唯一土地儲備機構，因此市財政局直接將土地儲備資金預算收入轉移支付給沒有土地儲備機構的區級財政是否有充足的法律文件依據，值得商榷。

同時，自主做地和市級做地主體，甚至市級做地主體之間因為單位性質不同而導致同樣性質的資金支付方式和支付對象不一致。如作為事業單位的，需按照國庫集中支付要求將資金直接支付至提供勞務服務的企業，而國有企業則可以由區財政局、市土地儲備交易中心通過國庫集中支付撥付至企業賬戶而無需支付至提供勞務服務單位，這些情況未遵循會計的一致性原則。

四、土地儲備項目預算編制建議

針對上述難點和問題，提出如下建議和意見，以優化土地儲備項目預算編制工作。

1.完善制度的頂層設計。在國家層面對土地儲備項目的預算管理、會計核算和資金管理作出原則性的規范，修訂完善土地儲備資金會計核算辦法或制定政府會計制度準則、預算管理細則，明確預算編制的具體要求和資金運行管理模式。

2.建立合理的編制架構。探索建立區級做地主體編報—區財政匯總—市土儲中心審核上報—市財政納入預算以及市級做地主體編報—市土儲中心審核上報—市財政納入預算的二元預算編制層次結構，規范土地儲備預算編制。

3.市土地儲備交易中心可以通過土地儲備全生命信息系統匯總、審核區政府和市級做地主體上報的年度土地儲備項目預算，進一步匯總后再上報市財政局納入預算。在新制度尚未出臺前，參照當前國內其他城市土地儲備項目預算的普遍做法和杭州市重大基建項目預算編制做法，由財政部門在政府性基金的土地出讓收入支出預算中編制土地儲備項目預算。一方面可以避免土地儲備項目預算與部門預算混編，實現分賬核算的要求。另一方面可以實現市財政和土地儲備機構對土地儲備資金的統一管理。

4.建立良好的調整機制。針對土地收儲、出讓工作的不確定導致的土地儲備項目預算的不匹配，應建立及時規范的預算調整機制，結合土地儲備三年滾動計劃調整和儲備土地控規調整，及時調整土地儲備項目預算收入和支出計劃。

5.建設適用的信息系統。大數據管理是未來預算管理的方向。針對土地儲備項目預算編制要求，完善一體化預算管理系統功能，開設專門的土地儲備資金賬套，滿足土地儲備項目獨立編制預算的要求。財政預算一體化管理系統也應滿足土地儲備資金會計核算對會計科目和報表編制的需求。

同時，預算編制系統應和目前的土地出讓征管系統、土地儲備全生命等業務系統實現整合對接，與土地儲備三年滾動計劃中具體項目相對應，確保預算編制、調整的及時性和靈活性。