營商環境優化背景下的信用法治化研究

摘 要：信用法治化是高水平的社會主義市場經濟體制、國家法治化建設的必然要求，是優化營商環境的基礎和重要組成部分。當前，各地都面臨營商環境和社會信用體系建設的機遇和重大挑戰。在市場和政府的雙重推動下，我國應實現頂層設計從政策化向法治化的過渡，強化政務誠信、商務誠信，防范信用泛化，加強信用主體權益保護，完善以信用為核心的新型監管機制，強化信用服務機構的培育機制，加強信用環境塑造。完善社會信用法治體系，優化營商環境，實現經濟社會的高質量發展。

關鍵詞：營商環境優化；高水平市場經濟；信用法治化；信用服務；權益保護

本文索引：邢玲.<變量 2>[J].中國商論，2024（04）：-132.

中圖分類號：F123.15 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）02（b）--04

社會信用法治化，是指通過對信用信息的合法規制和應用以實現社會信用治理的模式。目前，國家層面正在積極制定《社會信用法》，各地也已經頒布實施了一系列信用立法，我國的信用體系建設已經初步進入法治化進程。

當前，我國的營商環境不斷優化，但與世界一流的營商環境水平仍然存在一定差距，困擾市場主體的商業欺詐、不誠信等現象仍未得到根本遏制，亟須通過法治化手段予以解決。因此，全面推進信用的法治化建設，繼續優化營商環境，才能促進經濟社會高質量發展目標的實現。

1 信用法治化與促進營商環境優化的邏輯分析

1.1 構建高水平的社會主義市場經濟體制亟須信用法治化

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出，要持續優化市場化、法治化、國際化營商環境。市場化、法治化、國際化是評價營商環境的三個重要角度。從法治化的角度觀測，營商環境表現為產權保護、涉企收費、行政執法、公正司法、信用法治[1]。信用法治化是營商環境法治化的重要組成部分，主要包括信用法治在營商環境下具體體現及特定內容，即信用立法、信用執法、信用司法以及信用守法。信用法治化在市場經濟中扮演著重要角色，有助于維護市場秩序和促進經濟的高質量發展。作為信用法治化重要組成部分的信用評價體系，為市場提供了重要的信用信息，提升了交易主體信用信息的透明度，降低了交易成本，有利于締造誠實守信的市場環境。同時，信用法治化通過信用懲戒的方式，保護市場公平競爭，防范經濟領域的不當行為。最后，健全信用法治化體系，強化政務誠信和商務誠信，有利于營商環境的優化。一流的營商環境呼喚信用體系法治化作為其重要支撐。

1.2 國家法治化建設必然要求信用法治化

法治化建設是現代社會治理的基礎和必然要求，而信用法治化是國家法治化建設的重要組成部分。2014年以來國家提出加強信用體系建設，打造新型信用監管機制，堅持“放管服”改革，優化營商環境。創造和深化了信用體系建設在營商環境優化中的重要作用和應用，我國的信用體系建設進入了快速發展階段。2022年《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》中指出，進一步發揮信用對提高資源配置效率、降低制度性交易成本的重要作用。信用法治化就是通過法治途徑為信用建設提供制度保障，確保信用體系建設有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究[2]。社會信用體系法治化建設是國家治理能力、治理水平的重要體現，是依法治國的重要組成部分，是推進國家治理體系的必然要求。

1.3 信用法治化是營造法治化、國際化營商環境的基礎

信用法治化是優質營商環境的應有之義，是營商環境進一步優化的基礎和重要組成部分。營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件（《優化營商環境條例》第二條）。構建法治化營商環境是全面依法治國新理念、新思想、新戰略在市場領域改革和法治政府構建方面的重大舉措。市場經濟是法治的經濟，也是信用的經濟，與信用相關的法則滲透了我國整個調整市場經濟活動法律規范[3]。營造法治化的營商環境，發揮好法治對營商環境的保障作用。誠信是一種重要的社會資本，有助于提高資源配置效率和降低社會風險，可以降低交易成本，最終有助于促進創新，以此改善營商環境。此外，信用體系還有助于降低信息不對稱的問題，弱化委托—代理關系中所“道德困境”和 “逆向選擇”的問題，進而不斷弱化融資約束，最終推動良好營商環境的形成[4]。社會信用體系法治化是社會主義市場經濟的重要制度保障之一，加快社會信用體系法治化建設，堅持立法、執法、司法、守法的全面法治化，為市場主體打造公平、透明、可預期的市場環境，是優化營商環境、促進經濟社會高質量發展的重大戰略工程。

2 加強信用法治化建設的原因分析

當前，我國經濟進入高質量發展階段，對信用體系的建設和營商環境的發展也提出了更高要求，良好的信用體系和優良的營商環境是經濟平穩運行的重要基礎。隨著公共信用平臺的建設，信用監管模式已成為提升治理能力和治理體系的重要支撐，信息技術的發展也為信用體系建設提供了技術支持，同時經濟全球化對治理模式和治理機制與國際的接軌提出了更高要求。但是在各地的信用法治化建設中，仍存在推進和優化的必要。

2.1 社會信用體系法治化程度欠成熟

作為社會信用體系的基礎和重要組成部分——信用立法體系，在社會信用體系的運行中起到了重要的基礎和保障作用，“有法可依”確保了社會信用系統的合法性和統一性。各地在信用體系化建設中，制定實施了大量的法規和規范性文件，解決了信用立法的地方性實踐問題，但是國家層面的信用立法一直未能出臺，加之以規范性文件存在的信用規定，缺乏法律約束力，在權利義務設定方面和責任承擔及追究方面都欠缺法律約束力。在信用信息的界定標準、信用主體權益保護、信用獎懲措施、信用修復制度上，各地立法也不盡相同。信用體系建設與當前的經濟發展缺乏同步性、相當性，信用體系的建設水平難以滿足經濟高質量發展的要求。同時，由于信用立法上位法的缺乏，阻礙了信用信息在全國范圍的共享和應用，數據碎片化現象嚴重。

2.2 社會信用主體權益保護有所欠缺

社會信用主體權益保護，就公法、私法兩個維度來看，均存在實體和程序兩方面的要求。就公法層面而言，掌握信用信息的公權部門應當承擔保密義務，在查詢和信息的運用上應當符合關聯原則和比例原則。就私法層面而言，實體上就信用信息歸集、采集的內容，不得侵犯信息主體的實體權利；在程序上信用信息歸集、采集和運用的程序應當嚴格依法進行。信息主體的記錄消除權、異議權、修復權、行政復議及訴訟權得到合法保障[5]。在當前立法中，由于法律、行政法規、地方性法規，甚至政府規章都可以確定信息歸集的范圍、失信行為類型，從而容易導致信用設置的泛化。另外，設置失信懲戒的規范性文件中，由于缺乏統一的標準，部分“黑名單”設置也存在范圍擴大化等問題。在重點行業和領域以及針對重點目標，實行的動態信用信息歸集，形成的全面動態信息記錄也對信用主體的權益保護提出了更高要求。

2.3 政務誠信建設亟待加強

政務誠信體現的是政府的信用和責任，是整個社會誠信建設的關鍵和重要基礎。英國學者培根曾經說過，“一次政務失信比多次社會失信后果嚴重得多，因為這些社會失信不過弄臟了水流，而政務失信則把水源污染了。”政務誠信代表著政府的公信力，在信用體系建設中起到表率和帶頭作用。一個社會營商環境的好壞，政務誠信起到關鍵性作用。政務誠信建設于提升市場交易水平、在激發企業投資熱情和信心、推動親、清統一的政商關系，優化營商環境等方面具有重要意義。反之，如果政務誠信缺失，就會導致政府失信于民，產生政府信用危機，嚴重影響社會發展和良好營商環境的形成。當前在政務誠信建設中，政策缺乏穩定性朝令夕改、某些官員權力尋租、數據弄虛作假、政企合同違反承諾不履行、有法不依等問題時有發生。盡管各地出臺了政務誠信的相關文件，但總體看來，政府失信信息的獲取途徑略顯狹窄；政府失信的懲戒機制也缺乏系統性規定；重點領域、重點行業的政務失信監督和治理機制仍需強化。

2.4 商務信用體系建設仍有較大提升空間

隨著市場經濟發展的深入，商務信用體系建設和營商環境優化面臨更大挑戰。盡管越來越多的企業更加重視誠信經營，但市場上仍然存在失信收益高成本低、失信收益高于失信成本；守信成本高收益低、守信成本高于守信收益；維權成本高收益低、維權成本高于維權收益的問題[6]。商業欺詐行為、商業賄賂行為等行為時有發生。企業的失信往往連帶著誘發政務失信行為，導致公務員貪腐等行為高發，進一步惡化了政商關系，對營商環境帶來極大不良影響[7]。

2.5 信用獎懲的適用有待優化

大數據時代信用獎懲制度成為社會治理的一項重要措施，信用獎懲也必須在法治化的范圍內運行和實施。各地立法中在信用激勵和信用懲戒制度設置上，大多依據行政命令設置懲戒制度，存在違背法律授權范圍、與上位法相抵觸、過罰不當、懲戒范圍隨意化擴大化以及執法不統一等問題。同時，存在“重懲戒、輕激勵”的特點，信用激勵措施落實不到位，信用懲戒措施又過于泛化。一方面要打擊失信行為，營造不敢失信、不能失信的局面和氛圍。另一方面，信用懲戒也不是越多越好，知信守信，守信踐諾是我國信用建設的目標，失信懲戒只是信用建設的手段。

2.6 欠缺成熟的信用服務機構

在社會信用體系建設中，信用服務機構扮演著重要角色。信用服務機構不但作為營利性的商事主體，而且是社會信用體系的重要參與者和建設者。信用服務機構在為市場提供信用商品、協助政府對企業的監管等方面發揮著重要作用。當前，我國的信用服務機構數量較少，某些信用服務機構自身的信用也不過硬。由于市場需求不足，信用服務機構為爭搶業務往往更傾向于按照客戶的需求提供信用報告，嚴重偏離專業、中立、客觀的基本業務操守，導致目前國內部分信用服務機構信用不高，也阻礙了其規模化的發展。在地方的立法規制上，如2020年《山東省社會信用條例》、2022年《濟南市社會信用管理辦法》中都涉及“信用服務行業規范和發展”的規定，但規定略顯簡略，對信用服務機構的法律責任，如出具信用評級產品導致的違約和侵權責任問題，未予以明確規定。信用市場的培育在目前的立法體系中過于單薄，無法滿足信用法治化建設中對政府、市場、社會多元化參與的制度需求。

2.7 企業對社會信用制度的認同有所欠缺

目前盡管信用建設如火如荼，但是不誠信的經營行為尚未得到有效遏制，誠信環境尚未有效形成，國內的社會信用治理和我國的國際信用形象仍舊存在較大進步空間。通過調研，筆者發現目前社會層面上對“社會信用”的認知度仍存在以下問題：（1）不清楚社會信用的基本內涵和外延范圍，理解認知上未能達成有效共識；（2）對黑名單的界定有模糊認識，有泛化傾向；（3）對信用修復機制不了解或者了解程度較低。整體來看，社會信用建設缺乏社會層面的認知、關注和配合。以政府為主導的信用建設模式，缺乏自生建構模式的內驅力，信用體系建設的社會共識尚未真正達成。部分企業守法意識淡薄，違反經營及失信行為大量存在，嚴重影響了社會信用體系建設。從整體而言，信用體系建設的社會共識尚未真正達成，信用建設宣傳工作的深度和廣度亟須進一步拓展。

3 完善信用法治化建設的建議

3.1 頂層設計實現從信用政策化向信用法治化的過渡

我國應優化信用體系建設的頂層設計，加快國家層面的信用立法，實現信用建設由政策化向法治化的轉變，通過對地方立法的整合優化，確定國家層面的社會信用立法，同時也為各地的信用法治化建設提供上位法依據。除了專門的信用立法外，信用法律制度也涉及民商事領域及行政法等多個法律部門。相關的法律應強化信用制度設計，與專門的信用立法實現呼應，從而實現完整的信用立法體系。地方的信用體系立法應該在國家層面的立法下，在地方立法的權限范圍內，進行立、改、廢的及時調整，確保與上位法一致。在貫徹《優化營商環境條例》的指導下，堅持目標導向、問題導向、市場主體導向，形成特色鮮明的地方特色立法。

3.2 強化政務誠信，營造高效的政務生態系統

營商環境法治化的關鍵是全面建設法治政府，信用政府是信用體系建設的根本。政府要依法行政，強化其誠信履約機制，為全社會的誠信做表率。少數政府的失信行為，對營商環境的破壞力是極大的，不但會降低政府的公信力，敗壞政府形象，還會影響企業家在本地經營投資的熱情和信心，嚴重影響營商環境。營商環境越好的地方，政務誠信通常也會更高。加強政務誠信建設，有利于弱化因信息不對稱所帶來的公眾對政府的不信任感，有利于提升政府的決策水平，也有利于國家治理水平的提升。

加強政務誠信建設，應該從以下幾點進行優化：第一，加強政務誠信建設立法工作。按照《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》的要求，加強頂層設計，提高立法層次。加快推進政務誠信建設立法工作，盡快研究出臺政務誠信和公務員誠信管理相關法律、法規及規范性文件，將政務誠信工作納入法制化軌道。第二， 強化政務信息的公開。政務信息因其公共財產的屬性，通常情況下均應公開，有重大事由不予公開的除外。建立健全政務信息的公開機制，加強政務信息公開的規范化和標準化，暢通渠道，推進政務信息公開的廣度和深度。第三，規范政府失信信息的歸集和認定制度。除了正常的司法文書、行政處罰文書之外，還應暢通和拓展政府失信的投訴機制，例如通過網絡舉報或者其他方式。通過合法流程進行認定相關信息是否屬于失信信息，如果屬于則將此信息進行歸集和公示，并由失信主體進行整改，上級主管機關跟蹤整改情況，履行信用修復手續。第四，政府要依法行政，強化其誠信履約機制，尤其是在重大領域、重點行業更應遵守法律法規，堅持依法行政，為全社會的誠信做表率。第五，構建政務誠信監督體系。完善政務誠信承諾制度，政府各部門要建立政務誠信承諾制度，嚴格落實政務信用承諾。建立政務誠信常態化、動態化監督治理體系。政務誠信的監督機制包括約束、考核、評價和信用獎懲機制。對存在失信行為的政府機關進行法律法規范圍內的懲戒和治理，有利于形成多方的約束機制，對失信高發領域尤其要特別關注。完善政務誠信考核的指標體系，建設政務失信黑名單制度，深化政務誠信考核結果的創新應用，健全政府失信懲戒及責任追究制度。

3.3 強化商務信用體系建設

優化營商環境，實現經濟高質量發展的目標，要求必須營造公平競爭的市場環境，打造高水平的營商環境和商務信用體系，對構建完善高效的市場體系，締造公平競爭的市場環境，促進經濟的良性運行具有重要意義。第一，強化高標準的商務信用建設。在當前國家企業信息信用公示平臺的基礎上，完善商務信用信息的認定、歸集的標準化和規范化，建立商務領域全覆蓋的信用記錄；完善信用評價機制，統一評價標準；重視第三方信用服務機構的培育，形成政府與商業評級機構協同發展的局面。第二，積極發展信用經濟。創新“信用+”的經濟模式，鼓勵企業擴展信用應用場景；在高標準的信用建設基礎下，減少信息不對稱，鼓勵信用融資，解決中小企業融資難、融資貴的困境。強化重點領域、重點行業的商務信用體系法治化建設，降低交易成本，優化資源配置，為廣大中小企業的融資難問題提供解決的新思路，繼而為經濟創新發展提供新的動力抓手。第三，完善企業內部信用管理制度。企業應該建立及完善內部信用管理機制，制定信用管理規章，建立信用管理組織機構，識別和評估交易風險，控制處理風險，確保應收賬款的收回，提高企業的信用意識和信用管理水平[8]。在當前的商務誠信體系建設中，企業內部信用管理是一個亟待加強的薄弱環節。第四，完善高效的商務信用管理機制。加大信用信息的共享力度，借助信息化、智能化實現信用信息歸集、監管對經濟活動各環節的滲透化，提高市場運行的質量和商務誠信的水平，實現經濟的高質量發展。同時推定行業協會的自律規范和行業公約的建設工作，實施行會自主管理和政府監管相結合的新型治理模式。另外，在世界銀行《營商環境評估體系》（BEE）“獲取金融服務之獲得金融”指標中，在監管質量方面新增了“獲得貸款的便利性、信用信息共享的及時性”等評價維度。以上四方面的完善建議對該項指標的實現具有積極的意義。

3.4 防范信用泛化，加強信用主體權益保護

信用法治化建設應明確信用的邊界，基于信用的基本內涵加以法定化，防止信用泛化導致的信用主體合法權益受損等問題。首先，就失信懲戒立法而言，其適用范圍、適用情形的規定，應符合合法、關聯、比例原則，做到過罰相當。“一處失信，處處受限”的提法盡管強調了失信懲戒的嚴厲性，但是也易導致信用懲戒的泛化抬頭。其次，增強信用獎懲的透明度。一定程度上可以約束政府信用監管依法進行，強化信用激勵，并且防范信用責任的擴大化。最后，完善信用修復立法。增強信用修復的可訴性，明確信用修復的訴訟救濟途徑，對符合修復條件又不予以修復的信用修復機構的責任承擔進行明確規定。

3.5 加強信用環境塑造

社會信用體系法治化離不開誠實守信的社會風氣，信用環境的塑造是信用法治化的基礎要素。信用法治化建設也可以促進民眾和企業的誠信價值觀和道德意識的建設，營造良好的信用氛圍。應大力加強誠信教育，培養民眾和企業的誠信意識，提升其對信用制度的認知度和認同感。同時通過政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信體系的建設，成熟的信用機構的培育，公布典型信用獎懲案例，加大信用制度宣傳、教育和示范效應，提升全社會對信用法治的信仰。創新信用應用場景，提高經營者對信用體系建設的參與程度，促進法治化社會信用氛圍的形成。

4 結語

當前國內、國際形勢錯綜復雜，優化營商環境，促進經濟社會的高質量發展已經成為當務之急。社會信用法治化體系建設是一項長期性、系統性工程，信用制度是市場經濟體系的重要基礎。只有明確信用法治化對營商環境進一步優化的重要意義，繼續完善社會信用法治體系，推動信用體系建設進入法治化、規范化和高水平的運行新階段，降低經濟社會的運行成本，繼續優化營商環境，方能實現經濟社會的高質量發展。

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