在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設中謹防政府債務大規(guī)模增長的研究與思考
——基于浙江省53個縣（市）的分析

文/方康恒 伍洲

一、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設進一步擴大地方政府債務規(guī)模

（一）政府債務規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平顯著正相關

研究顯示，我國地方政府債務規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平之間存在顯著正相關性[1]，且隨著新型城鎮(zhèn)化水平逐步提高，各地債務規(guī)模也逐漸增大，具體關系為城鎮(zhèn)化率每提高1%，地方政府債務規(guī)模約增加3.59%。2016-2022年數(shù)據(jù)顯示，浙江省城鎮(zhèn)化率平均每年約提高1%，單位增量債務規(guī)模從2016年的1451億元躍升至2022年的3249億元（圖1），即單位城鎮(zhèn)化建設成本已漲至2016年的2.24倍。因此，從實踐來看，城鎮(zhèn)化水平的提高，不論是相對值還是絕對值均必然推升政府債務規(guī)模。

圖1 2016-2022年浙江省城鎮(zhèn)化率與債務余額情況圖

（二）中央對城鎮(zhèn)化建設的擴大內(nèi)需、拉動投資定位

黨的十八大以來，中央文件中多次提到新型城鎮(zhèn)化建設，并將城鎮(zhèn)化作為擴大內(nèi)需的最大潛力所在。2020年5月，國務院政府工作報告提出，重點支持“兩新一重”，其中“兩新”中有“一新”即新型城鎮(zhèn)化建設。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，其核心要義即將推進縣城城鎮(zhèn)化作為擴大縣城內(nèi)需、拉動投資的重要舉措。由此可見，推進縣城城鎮(zhèn)化建設離不開投資。而城鎮(zhèn)化建設中涉及的市政公用設施、環(huán)境基礎設施與公共服務設施等建設均為公益或準公益屬性，需由政府主導完成，因此，推進縣城城鎮(zhèn)化建設必然擴大政府債務規(guī)模。

（三）未來五年浙江省已謀劃超萬億城鎮(zhèn)化建設項目

為推進“縣城承載能力提升與深化‘千村整治、萬村示范’工程”，前期浙江省發(fā)展改革委就產(chǎn)業(yè)平臺、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境四個領域謀劃梳理了868個項目，合計總投資逾1.3萬億元。其中基礎設施、公共服務與生態(tài)環(huán)境等項目公益屬性較強，主要由政府主導，項目總投資合計逾1萬億元。新一輪以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設將推動超萬億投資，若不妥善處理，創(chuàng)新投融資模式，易導致政府債務大規(guī)模增長。

二、浙江省縣（市）面臨不同程度的“三高”問題

得益于活躍的塊狀經(jīng)濟與較早起步的城鎮(zhèn)化建設，浙江省縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好且基礎設施相對完善，集聚了全省超25%的人口，但快速的城鎮(zhèn)化也讓省內(nèi)縣（市）面臨不同程度的債務余額高、債務率高與償債率高的“三高”問題。

（一）債務余額高，存量債務已超萬億

據(jù)統(tǒng)計（本文政府債務、城投債務數(shù)據(jù)來源于同花順I(yè)FIND金融數(shù)據(jù)庫，政府一般公共預算收入、政府性基金收入來源于全省各地統(tǒng)計公報、各地預算執(zhí)行情況報告），截至2023年2月，浙江省53個縣（市）政府債務余額與城投債務余額合計1.29萬億元，占全省比重的35.44%，其中16個縣（市）超300億元，長興縣債務合計高達804.46億元（見圖2）。同期53個縣（市）綜合財力（綜合財力=一般公共預算收入+政府性基金收入，此處未計算上級轉(zhuǎn)移支付收入）合計僅7003億元，高額的地方債務已嚴重影響縣（市）的長期健康發(fā)展。

圖2 截至2023年2月浙江省53個縣（市）債務情況統(tǒng)計圖

（二）債務率高，僅6個縣債務率低于120%

地方政府債務率=（地方政府債務余額+地方政府隱性債務）/綜合財力，浙江省11個縣債務率已超300%（見圖3），其中有3個縣超過400%，分別是安吉（473%）、長興（444%）、桐廬（401%）。根據(jù)財政部地方政府債務風險等級評定標準，債務風險等級分為紅（債務率≥300%）、橙（200%≤債務率＜300%）、黃（120%≤債務率＜200%）、綠（債務率＜120%）四個分線預警等級，此被視為防范、控制地方債務風險的一大重要舉措。浙江省有11個縣債務風險等級為紅色，有13個縣風險等級為橙色，22個縣風險等級為黃色，僅6個縣債務率低于120%，風險等級為綠色（見圖4）。浙江省各縣（市）債務情況已普遍較為嚴重，必須予以重視并加以解決。

圖3 2022年浙江省12個縣地方政府債務率統(tǒng)計圖

圖4 2022年浙江省53個縣（市）債務風險等級圖

（三）償債率高，超半數(shù)的縣償債率逾20%

償債率是償還債務本息額與當年綜合財力的比值，國際公認警戒線是20%，危險線是30%。經(jīng)測算，2022年浙江省30個縣（市）償債率超20%，9個縣超30%（圖5），其中嵊州市高達48.47%。表明當前浙江省縣（市）償債壓力極大，通過傳統(tǒng)的借債進行新一輪城鎮(zhèn)化建設的可行性不高且風險極大。

圖5 2022年浙江省縣（市）償債率超30%情況統(tǒng)計圖

三、對策建議

縣城承載能力提升工程的推進最需解決的是資金問題，最需防范的是縣（市）政府債務大規(guī)模增長。為此，建議浙江省在積極爭取地方政府專項債與新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券的同時，指導各地逐步由債權融資向股權融資轉(zhuǎn)變，并做好推動縣級融資渠道多元化、增加縣級政府償債能力、推動債務監(jiān)管體系重構(gòu)、強化培訓指導四方面工作。

（一）推動縣級融資渠道多元化：多用股權類融資，不增加政府債務

一是運用基礎設施REITs工具。從浙江省已發(fā)行的兩只基礎設施REITs來看，不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）的優(yōu)勢在于可讓城投公司等原始權益人快速回籠資金，盤活存量資產(chǎn)，劣勢在于對基礎資產(chǎn)要求很高（如收益率不低于4%），縣域內(nèi)具備條件的基礎資產(chǎn)較少。建議首先是鼓勵浙江省53個縣（市）加快梳理既有優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，以設區(qū)市為單位進行整合并試發(fā)行REITs,募集資金按各縣（市）資產(chǎn)估值占比返回各原始權益人，并用于縣城城鎮(zhèn)化建設。其次是對于縣（市）城投公司將優(yōu)質(zhì)基礎設施項目通過REITs形式在境內(nèi)外交易所上市的，由所在設區(qū)市給予項目所屬權益人最高不超過300萬元的一次性獎勵。

二是加快啟動不動產(chǎn)私募基金試點。截至2022年末，全國存續(xù)私募股權基礎設施基金1424只，規(guī)模1.21萬億元，主要投向商業(yè)地產(chǎn)、市政設施、倉儲物流等領域。近期，國家證監(jiān)會啟動不動產(chǎn)私募投資基金試點，支持不動產(chǎn)（存量商品住宅、保障性住房、基礎設施項目等）市場盤活存量、轉(zhuǎn)型發(fā)展，建議浙江省抓住機遇，加快推動符合條件的私募股權基金管理人率先開展試點示范工作，投資浙江省縣（市）商品住宅、保障性住房和基礎設施項目等，促進浙江省縣（市）盤活存量不動產(chǎn)，走出城鎮(zhèn)化建設新的發(fā)展模式。

三是推動保險資金入局。保險資金具有規(guī)模大、期限長、穩(wěn)定性強、融資成本相對低的特點，契合城鎮(zhèn)化建設長期項目的資金需求。建議下一步大力推動保險資金進入縣城承載能力提升領域，對“險資”發(fā)放永續(xù)債權產(chǎn)品、股權投資產(chǎn)品等投融資產(chǎn)品給予適當支持，持續(xù)優(yōu)化浙江省縣(市)融資結(jié)構(gòu)。同時，建議浙江省財政對用于重大基礎設施和民生工程項目的保險資金，按照其融資額的0.5%給予融資方一次性補助。

（二）支出收入兩端發(fā)力：增加縣級政府償債能力

一是降低既有債務利息：持續(xù)推動縣級政府有序進行債務置換、重組。目前浙江省城投債的加權債務成本約為4.18%，相較于廣東省的3.52%有較大的壓降空間（見圖6），按照浙江省53個縣（市）共計1.29萬億元的債務余額計，若通過債務置換、重組進一步將債務成本壓低至3.52%，每年利息支出可減少825.6億元。為此，建議全省各縣（市）在不新增債務的硬約束下通過債務置換、債務重組等方式壓降債務成本、平滑短期債務風險，逐步推動債務期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化，降低利率負擔。

圖6 截至2022年末的浙江、江蘇、山東、廣東四省債務成本統(tǒng)計圖

二是增加縣級可支配財政收入：鞏固現(xiàn)有財源，積極培育壯大主導產(chǎn)業(yè)。盡管壓降債務利息支出是增強償債能力的方法之一，但根本解決辦法仍是需要增加縣一級財政的可支配收入，為此，建議支持有條件的縣（市）創(chuàng)建國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、省級高能級戰(zhàn)略平臺，培育壯大主導產(chǎn)業(yè)，鞏固現(xiàn)有財源，不斷做大經(jīng)濟發(fā)展“大蛋糕”，確保主體財源穩(wěn)步增長。

（三）推動監(jiān)管體系重構(gòu)：防止隱性債務增加

一是建立聯(lián)合監(jiān)管機制。從過去兩年看，縣級政府債券規(guī)模迅速攀升，但有些地方的違規(guī)舉債、平臺信用風險等問題還時有發(fā)生。為此，在新一輪縣城城鎮(zhèn)化建設推進之際，建議建立人大、財政、發(fā)改、審計、金融等部門緊密協(xié)同的聯(lián)合監(jiān)管機制，統(tǒng)一監(jiān)管口徑和制度要求，破除穿透式監(jiān)管的法律障礙，消弭監(jiān)管套利空間，構(gòu)建地方政府債務風險全鏈條覆蓋的監(jiān)管體系。

二是推動“城投債務”一體監(jiān)管。規(guī)范管理縣級城投公司是防范政府債務風險的重要內(nèi)容。在對城投公司分類管理、分賬核算、推進轉(zhuǎn)型的基礎上，建議將地方城投公司標的資產(chǎn)為產(chǎn)業(yè)平臺配套設施、公共服務設施、環(huán)境基礎設施、市政公用設施建設的四類債務納入地方政府債務一體監(jiān)管，謹防在推進縣城承載能力提升過程中新增隱性債務，并確保國有資產(chǎn)不會流失。

（四）強化培訓指導：促進債務規(guī)模合理增長

一是強化專題培訓。結(jié)構(gòu)性金融工具相對復雜且對專業(yè)要求高，對于非金融領域從業(yè)者來說較難理解，縣級中層領導干部往往存在因“不知道、不會用、搞不懂”等原因而對結(jié)構(gòu)性金融工具的使用望而卻步的問題。為此，建議對縣（市）領導干部開展金融領域知識專題培訓，詳細介紹ABS、基礎設施REITs、不動產(chǎn)私募投資基金等新型結(jié)構(gòu)性金融工具運用實例，提升縣級領導干部的專業(yè)水平。

二是強化紅線意識。中央一再強調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，不能過分注重經(jīng)濟增長，對債務不加以節(jié)制，竭澤而漁。為此，建議強化縣級政府在投融資領域的紅線意識、規(guī)范意識，具體來說，要建立以縣域內(nèi)既有存量資產(chǎn)、每年可自由支配財政收入（可承擔利息總額）為錨的舉債機制，合理舉債，確保新一輪縣城綜合承載能力提升工程的推進既盡力而為，也量力而行。