陸海統籌背景下海洋空間規劃40年演進

摘要：隨著海洋強國戰略的實施，對我國高質量發展與利用海洋空間資源提出更高要求。由于海洋資源的流動性特征，海洋空間規劃是一個不斷演變發展調適的過程，海洋空間規劃經歷過陸海分治、陸海交錯和陸海統籌3個發展階段，文章通過歸納海洋空間規劃4 0年以來的產生與演進歷程，指出海洋空間規劃面臨的難點，并基于陸海統籌背景，展望海洋空間規劃演化趨勢。

關鍵詞：海洋空間規劃；陸海統籌；發展演進

中圖分類號：P 7 文獻標志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 4） 1 1-0 0 4 5-0 6

基金項目：國家重點研發計劃資助“動態協同的網格化社區智慧服務一體化技術體系”（ 2 0 2 3 Y F C 3 8 0 6 0 0 0； 2 0 2 3 Y F C 3 8 0 6 0 0 0 4）.

T h e4 0 - Y e a rE v o l u t i o no fM a r i n eS p a t i a lP l a n n i n gU n d e r t h eB a c k g r o u n do fL a n da n dS e aC o o r d i n a t i o n

X I ON GG u o p i n g，WUY u q i

（ S c h o o l o fA r c h i t e c t u r e，S o u t h e a s tU n i v e r s i t y， N a n j i n g2 1 0 0 9 6， C h i n a）

A b s t r a c t：W i t ht h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es t r a t e g yo fm a r i t i m ep o w e r，h i g h e rr e q u i r e m e n t sa r e p u t f o r w a r df o r t h eh i g h - q u a l i t yd e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no fm a r i n es p a c er e s o u r c e s i nC h i n a . D u e t ot h el i q u i d i t yc h a r a c t e r i s t i c so fm a r i n er e s o u r c e s，m a r i n es p a t i a lp l a n n i n gi sap r o c e s so f c o n t i n u o u se v o l u t i o n，d e v e l o p m e n t a n da d j u s t m e n t . M a r i n e s p a t i a l p l a n n i n gh a s e x p e r i e n c e d t h r e e s t a g e so fd e v e l o p m e n t：l a n d - s e as e p a r a t i o n，l a n d - s e ac r i s s c r o s sa n dl a n d - s e ac o o r d i n a t i o n . T h i s p a p e rs u mm a r i z e s t h eg e n e r a t i o na n de v o l u t i o no fm a r i n es p a t i a lp l a n n i n gi nt h ep a s t4 0y e a r s . T h ed i f f i c u l t i e s f a c e db ym a r i n e s p a t i a l p l a n n i n ga r ep o i n t e do u t . B a s e do n t h eb a c k g r o u n do f l a n d a n ds e ac o o r d i n a t i o n，t h ee v o l u t i o nt r e n do fm a r i n es p a t i a l p l a n n i n g i sp r o s p e c t e d .

K e y w o r d s：M a r i n es p a t i a l p l a n n i n g，L a n da n ds e ac o - o r d i n a t i o n，D e v e l o p m e n t e v o l u t i o n

0 引言

黨的十八大提出了建設海洋強國的重大部署。黨的十九大提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，在新時期發展背景下，陸海統籌戰略對海洋空間規劃有了新要求。在2 0 1 9年發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》中提出建立國土空間規劃體系，將主體功能區劃、土地利用規劃、城鄉規劃以及海洋功能區劃等空間規劃融合到“一張圖”，實現“多規合一”。在國土空間規劃的框架中納入了海洋空間規劃，體現了發展和完善海洋空間規劃的重要性。

海洋空間規劃是海洋資源開發利用和經濟社會發展的重要依據，面臨涉海產業綠色轉型、海洋空間復合利用等新需求，陸海統籌協調用地用海多元矛盾等新要求，需要回顧和總結海洋空間規劃4 0年以來的產生與演進歷程，探索構建陸海統籌戰略下的海洋空間規劃。

1 海洋空間規劃的概念

海洋空間規劃是推進海洋空間有效治理、協調各方利益訴求以及實現海洋資源可持續利用的關鍵工具，其核心目標在于構建科學合理的海洋空間利用機制。通過優化資源配置，平衡海洋空間開發利用與環境保護需求，確保海洋資源的可持續利用[ 1]。海洋空間規劃體系是一個由多種海洋空間規劃相互關聯、整合而成的有機整體，這些規劃之間邏輯清晰、相互支撐，共同構成了指導海洋空間開發、管理及保護活動的制度框架[ 2]。沿海地區也應積極制定并實施海洋空間規劃，協調海洋生態環境保護與開發利用，推動海洋空間的可持續發展[ 3]。

2 海洋空間規劃的演進

2.1 海洋空間規劃的緣起：陸海分治階段（ 1 9 7 8—2 0 0 5年）

中國海域廣闊，但海域管理規劃起步較晚，自1 9 7 8年以來，我國通過借鑒西方先進的海洋空間規劃體系逐步進行海洋空間規劃。其研究和實踐主要是對海洋空間，并未結合陸地空間進行研究[ 4]。在此期間，重點關注海洋資源利用、海洋環境保護和海洋綜合管理。1 9 9 6年《中國海洋2 1世紀議程》首次提出一體化海陸開發的戰略指導，為陸海統籌理念提出奠定基礎。2 0 0 3年，國務院印發《全國海洋經濟發展規劃綱要》，為我國海洋經濟發展做出宏觀指導，明確了我國海洋事業發展的總體思路、主要目標和戰略任務。隨著中國2 1世紀海洋事業發展的要求和解決海岸帶資源利用與生態環境問題的需要，促使廈門等沿海區域加強海岸帶區域綜合管理。

2.2 海洋空間規劃的初步發展：陸海交錯階段（ 2 0 0 6—2 0 1 8年）

在海洋空間規劃的初步發展階段，海洋空間規劃相關部門逐漸趨向協同規劃，但主要視角還只是海洋管理，海洋空間規劃也只是被視為海洋資源保護與海岸帶綜合管理策略中的一種手段[ 5]。在長期陸海分治的規劃理念下，陸海空間規劃管理的邊界不明晰，對于陸域和海域的空間的保護與開發利用存在較大差異性，也導致了在陸海交匯地帶的空間功能出現矛盾。并且近岸的海域被過度開發，導致陸海交界地帶污染嚴重，海洋生態環境被破壞，海洋的生態資源與空間資源沒有被有效利用開發。2 0 0 6—2 0 1 8年，是海洋空間規劃發展的時期。2 0 0 6年1 1月，聯合國教科文組織主辦了首屆海洋空間規劃國際研討會，為海洋空間規劃領域的進步奠定了基本理念與戰略藍圖[ 6]。在2 0 1 1年，聯合國教科文組織（ UN E S C O）海洋學委員會發布《海洋空間規劃———循序漸進走向生態系統管理》指南詳細闡述了海洋空間規劃的實施步驟，并定義海洋空間規劃為“分析和調整海區人類活動時空位置的公共過程，從而實現一般要通過行政程序才能達到的生態、經濟及社會目標”。

對于國內海洋空間規劃初步發展階段，在2 1世紀初期，陸玉麒[ 7]倡導了一種針對沿海地區的開發模式，即“區域雙核結構”。在此期間，多數沿海地區采用了以沿海產業帶及交通基礎設施為依托的“點-線”開發模式，旨在實現海陸空間的耦合發展。進入2 0 0 6年，國家“十一五”規劃強調了構建主體功能區的重要性，并要求進行海洋國土空間規劃。因此，這一時期的功能區域劃分實質上是對海洋空間規劃在國內的具體實施。2 0 1 5年，自然資源部的成立整合了海洋管理職責，促進了海洋管理的進一步發展，相比于以往海洋空間多部門管理而導致的矛盾和隱患，如今海域和陸域逐步向綜合統籌發展。國務院于2 0 1 5年發布《全國海洋主體功能區規劃》，建立了海洋空間開發格局，主要用以保護與有效利用海洋資源、維護與改善海洋生態環境、帶動海洋經濟發展、促進海洋文化傳承、規范用海秩序、改善民生等[ 8]。在國土空間規劃視角下對構建海洋空間規劃體系進行了初步研究，逐步開展區域一體化的保護與發展。2 0 1 7年發布的《全國國土規劃綱要（ 2 0 1 6—2 0 3 0年）》著重從空間布局優化、海洋生態系統恢復以及海洋經濟促進等多個維度，推進了陸海一體化理念的實踐應用，但在此階段中陸海統籌戰略的實施主要還停留在理論規劃層面。實際操作中，陸海統籌的推進主要體現在圍繞沿海地區經濟擴張的政策制定，在空間布局上，陸地與海洋區域仍呈現一定的二元分離狀態。并且在技術進步以及世界能源結構變化的背景下，海洋空間的經濟價值和資源稟賦受到重視，海洋空間規劃進一步發展，海洋空間規劃導向也已從原先單一的生態保護目標擴展至經濟、社會及生態目標，實現海洋空間可持續發展。在此階段，海洋空間規劃是基于海洋生態環境視角進行海洋綜合管理的手段。

2. 3 海洋空間規劃的進一步發展：陸海統籌（ 2 0 1 9年至今）

2 0 1 9年，國務院與自然資源部正式提出構建統一的國土空間規劃體系，明確今后工作中，主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等統稱為“國土空間規劃”，形成國土空間規劃框架，加強國土空間規劃的引領與約束效能，確保各項規劃間的協調統一。2 0 2 4年1月1日起施行新修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》增加了“陸海統籌”作為海洋環境保護原則。為了構建全面的海洋環境保護體系，國家需明確融合陸海一體化與區域協同特性的海洋環境監管系統，并增強規劃制定、標準確立及監測管理等環節的銜接和協同。在這個過程中，應強化海洋環境保護和治理力度。而國土空間規劃堅持全域統籌、全空間管制，實現生態、農業、城鎮空間和地上地下、陸海統籌的全地域覆蓋，讓多個規劃可以在“一張圖”上統籌協調各類空間開發保護需求，也為實現陸海統籌的海洋空間規劃提供了契機。

“陸海統籌”源于2 0 0 5年，其內涵在海洋空間規劃研究與實踐中不斷豐富完善。黨的十九大提出“堅持陸海統籌”重要戰略，標志著我國進入海洋發展戰略的新階段，體現了對海洋與陸地發展關系的全面把握。陸海統籌戰略旨在通過優化國土空間布局，促進海陸資源、環境、經濟與社會發展的深度融合與協調共進，為海洋強國建設奠定了堅實的理論支撐和實踐基礎。在國土空間規劃體系框架下，海岸帶地區是陸海統籌戰略實施的核心區域。海岸帶空間是陸海矛盾最為突出的地區，承擔海洋高質量發展的任務，重點包括國土空間布局、生態環境保護等內容。具體集中在3類領域：①海岸帶生態保護的陸海統籌。海岸帶規劃擺脫了“陸海分治”的局面，通過陸源污染物防治、陸海統籌的自然保護地體系構建等方式，實施海岸帶生態保護的陸海統籌。②海岸帶資源利用的陸海統籌。在規劃編制實施過程中通過識別海陸一體化區、劃定海岸建筑退縮線等方式來實現。③海岸帶空間品質的陸海統籌。通過沿海一體化防災減災、濱海旅游發展、公眾親海空間提升等方式，引導協調陸海空間布局及設施建設。通過加強對海岸帶規劃在生態資源保護與利用、陸海空間格局、陸海產業聯動等方面的探索，有利于實現陸海之間的戰略平衡[ 3]。

3 海洋空間規劃現狀與問題

3.1 規劃現狀

當前，我國海洋空間規劃體系縱向上由國家級、省級、市級、縣級多個層次構成，形成相對完整的規劃層級體系。橫向上，體系涵蓋海洋主體功能規劃、海洋功能區劃、各類海洋專項規劃等。但在海洋空間規劃體系的實施過程中，部分規劃存在重疊現象，導致不同部門在規劃執行過程中產生矛盾，影響了規劃的整體性和協調性。陸海分界線尚未統一其劃分標準，不同部門在相關調查與工程項目中采用的基準線不一致，造成了陸海區域間的大面積重疊。對于沿海地區，其國土空間規劃的底圖不夠完整，缺乏涵蓋海域范圍的全面規劃，這也制約了海洋空間規劃的有效實施。因此，需要明確海洋空間規劃的法定地位，建立健全相關法律法規，為規劃的實施提供法律保障。統一陸海分界線的標準，明確各部門在規劃執行中的職責和權限，避免規劃內容的重疊和矛盾。構建陸海統籌新格局，加強海洋空間資源的整合與開發，推動海洋空間健康可持續發展。

3.2 存在問題

3.2.1 陸海空間規劃協調性不足

我國海洋空間規劃起步相對較晚，且在長期陸海分治的規劃體系背景下，我國陸域與海域空間規劃間存在規劃邏輯、管理體系差異，海洋空間規劃與陸域空間規劃存在不兼容、銜接不當等問題。并且由于陸海空間發展時序不同，陸海空間功能建設銜接出現沖突，造成陸海空間的配套設施不對等、未來開發空間被現狀臨港產業用地提前占用等。目前海洋空間規劃未能與陸域功能和發展需求相協調，對實現陸海統籌規劃、發揮海洋空間資源效益最大化形成一定阻礙。

3.2.2 海洋空間規劃體系銜接性不足

海洋功能區劃是海洋空間規劃核心部分和主要內容，海上所有的開發活動審批的依據是海洋功能區劃。海洋功能區劃主要分為四級體系，國家級、省級、市級和縣級，但體系中上級對下級規劃層級缺少具體管控要求和手段，而下級區劃未能通過對實際規劃的評估向上級規劃反應并做出規劃策略的及時調整。

3.2.3 海洋空間技術標準體系不完善

海洋空間規劃領域涉及多個管理部門，這些部門的職責界定模糊，導致部分權責重疊。在法律政策方面，各海洋空間規劃依據不統一，進而造成了編制標準的不統一。資料與技術的共享面臨障礙，且各規劃的時效性也存在差異。在海洋空間規劃體系中，不同層級所對應的海洋空間規劃編制技術導則與指引亦存在差異[ 9]。

3.2.4 陸海交界地區的界定與管控不明晰

在海洋空間資源開發與利用中，一類是對海洋空間的自然資源進行開發利用，另一類是對海洋的空間資源進行規劃，例如填海造地，二者存在陸海空間邊界的模糊，甚至經過海水沖蝕，導致海岸帶陸地空間退后，陸海空間又進一步變化。陸海屬性界定不清，海域空間的分區劃定難以明確，導致陸海交界地區的海域使用權和陸域使用權出現空間上的重疊，不僅給制定陸海空間規劃技術標準帶來難題，還會導致規劃審批和實施管理的主體不清晰，進而影響陸海規劃的實施效果[ 8]。

3.2.5 海洋功能區劃靈活性和管控不足

海洋功能區劃規定了各海洋功能分區的適用開發類型，未明確具體的管控限制內容和具體海域的功能區類型，只是進行定性分析，沒有對海洋空間進行定量分析，導致對地區差異化海域缺少針對性管控方式，對于改變或輕微改變海域自然屬性的開發用海活動控制方法單一，對于內容修改需要向原批準部門提交審批，缺少對地區差異性的考慮，規劃編制內容靈活性不足。海洋功能區劃在實踐落實方面的重視度不足，盡管其書面內容相對完備，但在具體功能區落實上，僅涵蓋了功能定位和管理要求。但是，對于功能區，缺乏明確且具體的管理要求，也未建立一套完整的標準。另外，海洋功能區劃并沒有充分考慮到海洋之間的不同，在針對差異化的海洋空間進行決策時，可能會導致海洋功能區劃內容不能完全覆蓋規劃海域的特殊性[ 9]。而缺少對于實際規劃效果的關注也導致了對規劃實施的評估缺失，難以對規劃策略和方法進行及時調整。

4 海洋空間規劃展望

4.1 搭建陸海統一信息庫

空間規劃兼具技術性與政策性特征，其有效實施依賴于管理、技術及制度的三重支撐。構建一體化的空間規劃體系，旨在協調不同層級的規劃及其適用范圍，從而增強規劃管理的效率，促進可持續發展目標的實現[ 9]。目前陸海空間界限劃分不明確，不同地區間陸域海域認定標準不統一。因此，需要搭建統一的陸海信息庫，在自然資源調查監測數據的基礎上建立陸海統一信息平臺，其中包括陸海基礎信息、海岸帶規劃數據和對陸海統籌度的評價與監測等，并實現動態更新，整合陸海空間管理數據，保證海洋空間規劃的時效性。通過統一信息庫對陸海統籌的檢測與評估，將海洋空間規劃的實施結果及時反饋到上一層級，增加海洋空間規劃的靈活性，根據實踐規劃效果修正海洋空間規劃應對策略。注重跨學科的創新規劃技術工具研發與利用，豐富海洋空間相關理論，實現在規劃中標準統一、區域間空間信息共享。同時，也要注重加大高新技術設備的投入和技術引進，有利于陸海統籌規劃中數據獲取和使用。

4.2 推進陸海聯動規劃

在海洋空間規劃納入全面統籌發展的國土空間規劃后，打破海陸兩元分治傳統思想，強化海洋國土意識，將海洋空間和陸地空間作為同等重要、不可分割的統一整體，形成海域和陸域優勢互補、協同發展的良好局面。應加強陸域海域空間規劃建設的整體性，實現陸海統籌規劃，明確海洋空間規劃的組織機構和權責。在區域層面，完善陸海交界處的區域間協調機制，完善行政區交界處的陸海用途管制機制和項目建設[ 1 0]。

推動構建陸海融合的產業體系，隨著陸地空間資源緊缺，海洋資源的發展與探索日益重要，而海洋的開發需要陸域基礎設施支撐，海洋資源的利用也需要以陸域空間為落腳點，因此需要優化陸域海域的資源和設施配置，合理規劃陸海連通的公共服務基礎設施，促進海陸銜接。

4.3 加強海岸帶空間規劃

重點關注陸海交界地帶，即海岸帶空間規劃研究。一是要構建海岸帶陸海空間統籌新格局，在陸海交界地帶協調發展生態、產業、交通、布局等方面，突破部門、行業之間的交叉開發問題。二是研發陸海資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術。精細化識別陸海交錯地帶保護和利用空間，協調陸海開發建設矛盾，構建統一的評價指標體系。三是要研發陸海生態保護與修復工程體系。針對陸海生態空間碎片化，連通度不高等問題，梳理陸地海洋生態系統，構建陸海互聯的生態空間系統，統籌陸海生態空間的完整性和系統性。并且識別生態系統脆弱區域，明確具體生態保護方式，統籌劃定陸海生態保護紅線。

4.4 完善海洋空間規劃體系傳導

由于不同沿海地區的海洋空間規劃運行環境存在較大差異性，海洋空間規劃發展形成了多層次治理體系。因此，海洋空間規劃各層級間要增強上級層次對下級的約束管理，而下級規劃層級也要加強對本層級規劃實施的評估和監測，積極探索陸海統籌優化路徑。在豎向層面，需制定海洋空間的詳細規劃及其配套規范標準，有利于指導海洋空間的開發管理。而在橫向層面，則需增強規劃間的銜接性，主動探索多規協同的整合機制，推動城市總體規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃之間的有效銜接與融合[ 1 1]。

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