新形勢(shì)下加強(qiáng)高校在建工程竣工財(cái)務(wù)決算管理研究*

邱瑞玲 張 靜 張 科

中山大學(xué) 廣東 廣州

一、引言

隨著高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大與事業(yè)發(fā)展需要，高校培養(yǎng)人才的物質(zhì)條件也在不斷提高，各類切實(shí)解決師生需求的新建、改建和擴(kuò)建工程項(xiàng)目日益增多，且工程項(xiàng)目建設(shè)周期一般較長(zhǎng)，資金耗費(fèi)也較多。高?；üこ痰目焖僭鲩L(zhǎng)一方面有效改善了過去教學(xué)用房緊張的情況，為高校事業(yè)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，另一方面也為高校在固定資產(chǎn)投資及管理方面帶來了新的問題。

目前，高校在工程竣工財(cái)務(wù)決算方面普遍存在緩慢、滯后現(xiàn)象，并導(dǎo)致已完工資產(chǎn)不能及時(shí)交付使用，或已交付使用但對(duì)資產(chǎn)的核算管理不能及時(shí)到位，固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值失真等問題。如何更加科學(xué)合理地管理工程建設(shè)資產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的全流程管控，促進(jìn)高校工程建設(shè)依規(guī)按時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算，提高國(guó)有資產(chǎn)管理的效率和效益，是處于快速發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的高校普遍需要解決的問題。

二、相關(guān)政策要求及管理現(xiàn)狀

2021年頒發(fā)的《條例》對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算提出了明確要求，即各單位“在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)辦理資產(chǎn)交付手續(xù)，并在規(guī)定期限內(nèi)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，期限最長(zhǎng)不得超過1年”。《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》（財(cái)建〔2016〕503號(hào)）規(guī)定“基本建設(shè)項(xiàng)目完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，特殊情況確需延長(zhǎng)的，中小型項(xiàng)目不得超過2個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過6個(gè)月”。

《政府會(huì)計(jì)制度》和《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》等制度規(guī)定，在建工程在達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)后應(yīng)按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)，同時(shí)計(jì)提折舊攤銷?！稐l例》明確提出，“對(duì)已交付但未辦理竣工財(cái)務(wù)決算的建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度確認(rèn)資產(chǎn)價(jià)值”。

目前，高校能夠按照相關(guān)制度按時(shí)辦理竣工決算的工程寥寥無幾，導(dǎo)致部分已投入使用的在建工程長(zhǎng)期掛賬，未能及時(shí)轉(zhuǎn)成固定資產(chǎn)。在建工程竣工決算滯后，不僅影響了資產(chǎn)的交付使用、后續(xù)管理，與資產(chǎn)的配置和使用效率，同時(shí)還影響了資產(chǎn)確認(rèn)計(jì)量的及時(shí)性與真實(shí)性，以及會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的準(zhǔn)確性。為進(jìn)一步解決在建工程比例較大、計(jì)入固定資產(chǎn)比例較低等問題，財(cái)政部、教育部多次下發(fā)文件，要求高校緊抓落實(shí)，在規(guī)定期限內(nèi)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，或根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)已交付使用但未辦理竣工財(cái)務(wù)決算的在建工程按照暫估價(jià)值入賬，加快推進(jìn)在建工程轉(zhuǎn)固。

三、高校在建工程竣工財(cái)務(wù)決算滯緩的原因分析

1.“重建設(shè)、輕決算”的理念

由于高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的非營(yíng)利性屬性，致使高校普遍存在“重建設(shè)、輕決算”“重實(shí)質(zhì)、輕形式”的現(xiàn)象。高?；ü芾聿块T的重點(diǎn)放在了工程的前期立項(xiàng)、報(bào)批和設(shè)計(jì)，中期的工程施工管理，與后期的質(zhì)量管控和驗(yàn)收交付上，認(rèn)為只要工程按期保質(zhì)交付就是完成任務(wù)，對(duì)于工程交付后的竣工決算、資產(chǎn)入賬等環(huán)節(jié)不夠重視。觀念上的不重視，加上業(yè)務(wù)人員普遍缺乏財(cái)務(wù)、內(nèi)控和資產(chǎn)管理意識(shí)，以及工程完工后的信息、資料傳遞不及時(shí)等，均導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算和資產(chǎn)入賬等環(huán)節(jié)滯后甚至停滯。

2.未建立良好的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，影響工作效率

高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到交付使用，一般要經(jīng)過基建、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)等部門。校內(nèi)各部門容易站在自身角度考慮問題，缺乏全局觀念，基建管理部門往往只關(guān)注項(xiàng)目的工程進(jìn)度和質(zhì)量控制，對(duì)于完工后的資產(chǎn)交付和資產(chǎn)確認(rèn)缺乏重視，未及時(shí)遞交相關(guān)工程資料；財(cái)務(wù)部門關(guān)注的重點(diǎn)則在于工程資金支付、工程核算和決算報(bào)表編制等環(huán)節(jié)，審計(jì)部門著重于關(guān)注工程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程序和報(bào)審資料的完備性、合法性、合規(guī)性，對(duì)于工程的進(jìn)度和管理情況缺乏了解，導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算工作處于被動(dòng)狀態(tài)，若基建管理部門未及時(shí)傳遞竣工的信息，將導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算工作無法開展，資產(chǎn)管理部門無法進(jìn)行后續(xù)的資產(chǎn)管理。各部門之間聯(lián)動(dòng)互通的工作機(jī)制未有效建立，竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)交付到財(cái)務(wù)決算環(huán)節(jié)的銜接不到位等，容易導(dǎo)致工作脫節(jié)或互相推諉的現(xiàn)象，影響了工程竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)度。

3.工程資料不完善，影響竣工決算進(jìn)程

高?；窘ㄔO(shè)工程涉及的環(huán)節(jié)有前期規(guī)劃、可研、概算、報(bào)建、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、結(jié)算、移交、資產(chǎn)登記等十幾個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及眾多資料。有些項(xiàng)目因?yàn)楣て陂L(zhǎng)、經(jīng)辦人員更換、資料移交不及時(shí)等原因，導(dǎo)致部分工程資料缺失，而無法及時(shí)辦理工程移交和竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù)。此外，高校的基建部門和財(cái)務(wù)部門未梳理完整的工程轉(zhuǎn)固資料清單，傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案資料存放方式等原因，也影響了建設(shè)工程轉(zhuǎn)固的進(jìn)程。

4.實(shí)物移交和賬務(wù)處理不同步

實(shí)務(wù)工作中，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)物移交和賬務(wù)處理相脫節(jié)的情況非常普遍。工程建設(shè)項(xiàng)目往往已經(jīng)完工，順利完成了竣工驗(yàn)收和工程主體移交工作，但由于工程合同結(jié)算、工程資料移交不及時(shí)等原因，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門無法編制竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告并及時(shí)報(bào)送主管部門審批，造成實(shí)物資產(chǎn)和財(cái)務(wù)賬務(wù)處理不同步，在建工程長(zhǎng)期掛賬的現(xiàn)象，對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理造成了不良影響。由于實(shí)物移交和財(cái)務(wù)賬務(wù)脫節(jié)，部分項(xiàng)目實(shí)際已投入使用，但賬務(wù)上還反映為在建工程，工程相關(guān)的各類資產(chǎn)未經(jīng)過資產(chǎn)管理部門登記，未落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任，特別是一些專用設(shè)備，由于管理不善、職責(zé)不分，給資產(chǎn)的后續(xù)管理和處置管理帶來了很多問題，造成了資產(chǎn)的浪費(fèi)。

5.歷史遺留問題導(dǎo)致工程長(zhǎng)期掛賬

一些項(xiàng)目由于歷史原因，與項(xiàng)目施工單位聯(lián)系不上或存在爭(zhēng)議未解決，導(dǎo)致部分合同遲遲未能結(jié)算，進(jìn)而使得工程項(xiàng)目未能進(jìn)行竣工財(cái)務(wù)決算，在建工程長(zhǎng)期掛賬。

四、加強(qiáng)高校在建工程竣工財(cái)務(wù)決算管理的建議

1.健全基建建設(shè)項(xiàng)目管理制度和流程體系

規(guī)范管理，制度先行。高校應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，建立健全基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理制度體系，圍繞《條例》《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求，建立貫穿基本建設(shè)項(xiàng)目全鏈條工作環(huán)節(jié)的內(nèi)部制度體系，從制度上明確和壓實(shí)基建、財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)管理等部門的主體責(zé)任，建立能夠有效銜接的制度體系，形成管理合力，不斷提高項(xiàng)目管理水平。

在完善制度的基礎(chǔ)上，通過“制度流程化，流程表單化”來推動(dòng)制度落地。建立和完善基建項(xiàng)目管理內(nèi)部控制制度和工作機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目規(guī)劃、可研、立項(xiàng)、概算、預(yù)算、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、付款、驗(yàn)收、移交、結(jié)算、竣工決算、資產(chǎn)登記、歸檔等環(huán)節(jié)相銜接的工作流程，通過設(shè)計(jì)規(guī)范的表單流轉(zhuǎn)落實(shí)制度要求，規(guī)范高?；?xiàng)目全鏈條管理工作，為加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期管理保駕護(hù)航。

2.業(yè)財(cái)融合，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理

第一，要建立基建項(xiàng)目全生命周期的業(yè)財(cái)融合機(jī)制。將基建工程項(xiàng)目管理的規(guī)劃、可研、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施、竣工、交付等工程管理環(huán)節(jié)，與財(cái)務(wù)管理的概算、預(yù)算、造價(jià)、招標(biāo)控制價(jià)、成本核算、進(jìn)度款支付、工程結(jié)算、暫估轉(zhuǎn)固、竣工決算、資產(chǎn)入賬等環(huán)節(jié)有機(jī)融合（見圖1）。財(cái)務(wù)部門要有意識(shí)地盡早“介入”，多參與工程項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，將財(cái)務(wù)管理理念向項(xiàng)目管理和施工管理的全流程滲透，做到前期參與規(guī)劃，中期控制成本，后期高效決算。

圖1 基建項(xiàng)目全生命周期業(yè)財(cái)融合示意圖

第二，要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)溝通，建立多部門協(xié)同的工作機(jī)制。通過召開部門協(xié)調(diào)會(huì)、捋順建設(shè)項(xiàng)目工作流程、梳理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)所需資料清單、落實(shí)部門間專員跟進(jìn)和對(duì)接的工作方式等手段，打通部門之間在各環(huán)節(jié)銜接工作中存在的“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”，進(jìn)一步提高竣工財(cái)務(wù)決算的效率。

3.落實(shí)在建工程暫估入賬政策

針對(duì)《條例》中關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)轉(zhuǎn)固的工作要求，高校要落實(shí)相關(guān)財(cái)務(wù)制度要求，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)轉(zhuǎn)固。第一，應(yīng)定期開展在建工程轉(zhuǎn)固專項(xiàng)清理，例如每年的6月和12月開展工程專項(xiàng)清理，全面厘清單位在建工程在庫(kù)情況，按照“在建”“已交付使用”“已決算待轉(zhuǎn)固”“未決算待轉(zhuǎn)固”等標(biāo)準(zhǔn)分類，備注項(xiàng)目未決算、未轉(zhuǎn)固的原因，形成一套完整、清晰的在建工程臺(tái)賬。同時(shí)，針對(duì)未決算、未轉(zhuǎn)固工程存在的問題制定解決方案，敦促相關(guān)責(zé)任部門和人員督辦落實(shí)。第二，要及時(shí)辦理在建工程暫估轉(zhuǎn)固，對(duì)于已經(jīng)交付使用但因歷史原因長(zhǎng)期掛賬的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)按照會(huì)計(jì)制度要求以暫估值轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，學(xué)校年底應(yīng)對(duì)所有在建工程項(xiàng)目進(jìn)行盤點(diǎn)，確認(rèn)是否達(dá)到轉(zhuǎn)固條件。對(duì)于已交付使用但尚未完成竣工財(cái)務(wù)決算的在建工程，按照相關(guān)規(guī)定及流程辦理暫估轉(zhuǎn)固手續(xù)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”；對(duì)于不符合轉(zhuǎn)固條件的項(xiàng)目，積極督促各施工、設(shè)計(jì)單位盡快提交合同結(jié)算審核資料。同時(shí)，加快校內(nèi)結(jié)算審核工作進(jìn)度，對(duì)于完成合同結(jié)算和項(xiàng)目收尾工程的基建項(xiàng)目，及時(shí)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算和辦理固定資產(chǎn)交付使用的手續(xù)。

4.及時(shí)區(qū)分和確認(rèn)各類固定資產(chǎn)

開展項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)，需要區(qū)分房屋類資產(chǎn)和設(shè)備類資產(chǎn)，并在工程交付使用時(shí)對(duì)各類固定資產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn)、交接。如果不能及時(shí)準(zhǔn)確地提供資產(chǎn)清單，則會(huì)影響工程轉(zhuǎn)固和竣工決算進(jìn)程，同時(shí)也會(huì)為后續(xù)的資產(chǎn)管理帶來障礙。固定資產(chǎn)交付清單的編制一般由在建工程項(xiàng)目管理部門完成，但工程項(xiàng)目管理部門對(duì)于固定資產(chǎn)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)資產(chǎn)管理的要求不夠?qū)I(yè)，容易導(dǎo)致資產(chǎn)交付清單編制不準(zhǔn)確。另外，目前高校的資產(chǎn)清單一般在開展竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)才開始編制，但工程竣工交付使用往往是在竣工財(cái)務(wù)決算之前，這也會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)交付時(shí)沒有完整的資產(chǎn)清單進(jìn)行盤點(diǎn)，在工程交付使用到竣工財(cái)務(wù)決算這段時(shí)期內(nèi)將無法對(duì)工程涉及的各類資產(chǎn)進(jìn)行精細(xì)化的分類管理，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

為解決以上問題，可以將資產(chǎn)交付清單的編制環(huán)節(jié)前移，在工程建設(shè)過程中可以及時(shí)區(qū)分和確認(rèn)各類資產(chǎn)。例如，在工程支付進(jìn)度款時(shí)，根據(jù)施工方提供的工程結(jié)算清單，及時(shí)區(qū)分建造成本和設(shè)備成本，在“在建工程”下面設(shè)置明細(xì)科目“建筑安裝工程”“設(shè)備投資”分別進(jìn)行核算；同時(shí)，可以建立單位內(nèi)部各部門協(xié)同的工作機(jī)制，資產(chǎn)管理部門、設(shè)備管理部門提前考慮項(xiàng)目完工后的資產(chǎn)管理需求，介入工程建設(shè)過程，在支付進(jìn)度款時(shí)按照資產(chǎn)管理要求對(duì)建筑工程和設(shè)備工程進(jìn)行拆分，對(duì)需要單獨(dú)進(jìn)行管理的設(shè)備提前進(jìn)行梳理、列出清單，以保持工程管理、財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理的協(xié)同性。這樣既可以保證項(xiàng)目完工時(shí)能夠及時(shí)完整地編制資產(chǎn)交付清單，以及資產(chǎn)盤點(diǎn)和移交的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，又能在工程完工后、竣工財(cái)務(wù)決算前的時(shí)期內(nèi)為各類資產(chǎn)的分類管理提供依據(jù)。同時(shí)，由于資產(chǎn)拆分、審核工作的前置，極大地減少了竣工財(cái)務(wù)決算的復(fù)雜度，能夠快速推進(jìn)竣工財(cái)務(wù)決算工作，實(shí)現(xiàn)《條例》中“一年內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算”的要求。

5.規(guī)范工程管理，建立全過程跟蹤審計(jì)模式

為加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程的監(jiān)督和管理，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高建設(shè)資金的使用效益，高校有必要引入全過程跟蹤審計(jì)模式。全過程跟蹤審計(jì)包括投資立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、施工過程、竣工結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算等階段的審計(jì)。實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)，便于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行全程監(jiān)督，將審計(jì)監(jiān)督從事后向事前和事中前移，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和糾偏，從而進(jìn)一步控制工程造價(jià)，規(guī)范工程管理，為工程結(jié)算和竣工決算掃清障礙。

6.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高基建業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力

設(shè)置專人專崗，明確崗位職責(zé)，各部門將竣工財(cái)務(wù)決算工作落實(shí)到個(gè)人，形成定崗定責(zé)制，在各時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成相應(yīng)工作，并及時(shí)向其他部門反饋，建立有效的溝通機(jī)制，加快竣工財(cái)務(wù)決算的工作進(jìn)度。重視對(duì)基建業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期開展內(nèi)部控制制度、資產(chǎn)管理、基建會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理、竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告編制、概預(yù)算等交流活動(dòng)，使經(jīng)辦人員能夠更快地理解掌握新政策。加強(qiáng)部門間的業(yè)務(wù)交流和溝通，重視業(yè)財(cái)融合，開展“交叉培訓(xùn)”，例如對(duì)基建人員開展財(cái)務(wù)知識(shí)、資產(chǎn)管理知識(shí)的培訓(xùn)，使其在工程管理過程中也能有一些“財(cái)務(wù)視角”;鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員參與基建項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的論證，深入工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地勘察，使其對(duì)基建項(xiàng)目的全流程有更深入的了解，培養(yǎng)既懂財(cái)務(wù)知識(shí)又懂基建知識(shí)的綜合性人才，降低溝通成本，保證基建財(cái)務(wù)的高效管理，以及竣工財(cái)務(wù)決算的工作質(zhì)量。

在《條例》頒布的背景下，為順利落實(shí)“在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后1年內(nèi)辦理竣工財(cái)務(wù)決算”的管理要求，高校應(yīng)分析基建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算滯緩的成因，找準(zhǔn)問題，疏通“堵點(diǎn)”，從完善制度建設(shè)、加強(qiáng)全生命周期管理、落實(shí)暫估入賬政策、及時(shí)區(qū)分和確認(rèn)各類固定資產(chǎn)、建立全過程跟蹤審計(jì)模式及加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等方面，推進(jìn)竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)度，促進(jìn)高校建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)轉(zhuǎn)增固定資產(chǎn)，落實(shí)《條例》的要求。