高速公路建設項目投融資模式探究

傅文澤

（中交公路規劃設計院有限公司，北京 100010）

新時代背景下，高速公路發揮的作用越來越突出，社會大眾對高速公路的需求也不斷攀升，為適應社會經濟發展轉變、滿足人們與日俱增的需求，近年來我國不斷提高了對高速公路項目建設的重視度。而在高速公路項目建設實踐中，鑒于高速公路建設項目的特殊性，投資總量大、資金回收周期漫長，該種投資回報收益很難在短期內變現的情況，使得高速公路資金來源主要為向國家申請專項資金、向國內外金融機構借貸或者地方人民群眾自籌。高速公路建設所需求的龐大資金與單一資金來源的鮮明對比，一定程度上阻礙了近年來高速公路的有序發展。高速公路發展水平重要影響著一個國家發達與否，在此形勢下，相關人員應積極探究高速公路建設項目投融資模式，拓寬投融資渠道，立足于我國實際，為高速公路探尋一條新的發展路徑。

1 高速公路建設項目傳統和新興投融資模式概述

1.1 傳統投融資模式

長期以來，我國高速公路建設項目較為常見的投融資模式，主要包括有以下幾種。

第一，政府收費還貸模式。作為我國早期高速公路建設項目投融資的主要模式，政府收費還貸模式主要指的是縣級以上地方人民政府交通主管部門，可作為投融資主體，向金融機構貸款，或者向企業、個人籌集資金建設公路，等到公路轉至運營階段，再利用通行費及其他使用者付費收入，償還公路建設階段的借款。結合近年來我國相關職能部門頒布的《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》而言，原本項目資金以外部分依托銀行貸款籌措的資金，應當由地方借助發行收費公路專項債券的形式籌措，以此切實強化了政府對這一模式實際應用的控制力度。通過《2022年全國收費公路統計公報》可了解到，截至2022年年末，我國高速公路里程17.73×104km，國家高速公路里程11.99×104km，政府收費還貸模式下的高速公路建設項目呈逐漸減少趨勢。

第二，政府特許經營模式。政府特許經營模式，即為BOT模式，是由政府以良性競爭的方式，比如公開招標，合法合理授權社會資本方，并經由簽訂特許經營協議的方式，約定在相應期限及條件內容，社會資本方享有高速公路項目創造的所有收益，在期限到期后，高速公路移交給政府繼續運營。這一模式下，政府既無需擔負投融資責任、債務，也長期無法獲得項目收益。這一模式下企業投融人可依靠使用者付費獲得收益，但高速公路投資體量龐大、運營周期漫長，且面臨一系列不確定因素，倘若項目通行費收入難以達到預期，或受不可抗力因素影響使得項目難以正常運營，加之企業投資人建設、經濟實力偏弱，高速公路建設項目難以正常運營。所以，這一模式對高速公路交通量、通道功能等提出了較為嚴格的要求。

第三，政府與社會資本合作模式。政府與社會資本合作模式，即為PPP模式，這一模式核心在于政府與社會資本方共享、共擔利益風險，與政府特許經營模式相似，這一模式同樣有政府授予社會資本方以特許經營權，允許在高速公路領域具備較強專業能力、財力以及豐富運營管理經驗的社會資本方，參與到公共產品及公共服務中來，保障項目可穩定持續發揮作用。這一模式下，政府與社會資本方共同出資組建項目公司，由項目公司負責項目的實際運營，合作期滿后由項目公司將項目移交給政府繼續運營。

1.2 新興投融資模式

在新時期發展中，為實現更理想的發展效果，適應新時代發展要求，高速公路建設項目投融資模式不斷追求創新發展，如今新興投融資模式主要包括有延長收費期模式、公募REITs模式、交通+資源模式等模式。

第一，延長收費期模式。對于延長收費期模式而言，主要指的是針對一些表現出大投資、高造價、低收益等特征的高速公路項目，將其特許經營期延長至超過30年。比如，安徽省G3京臺高速公路復線，宿州至固鎮段工程項目，社會投資人特許經營期最高標價為38年，實際中標單位報價為36年，這里特許經營期均在30年以上。延長收益期模式下，可促進提升使用者收費收入及項目投資收益情況。

第二，公募REITs模式。REITs，即為不動產投資信托基金，主要指的是將不動產權益或者資產設計成能夠于交易所上市交易的金融產品，不僅具備流動性突出、收益穩定等特征，相較于股票、債權，運行風險也相對偏低。公募REITs模式下，對高速公路建設項目開展再融資，不僅可依托引入公眾資金，使項目資產得到盤活，幫助投資人回收大量資金；還可縮減項目杠桿率，防范潛在的債務風險，助力企業實現債務出表。據相關統計數據顯示，截至2023年3月，我國公募基礎設施REITs總計25只，總發行規模達到801.18億元，其中，高速公路REITs 產品7只，發行規模達到437.30億元，在總發行規模中占比54.58%。由此表明，高度公路建設項目體量龐大，與公募產品募資規模大的特征相匹配。

第三，交通+資源模式。交通+資源模式等模式，主要指的是針對一些大投資、收益有限以及有賴于政府財政支持的地區，可通過對高速公路建設項目沿線礦產、風電、土地等資源的開發利用，以此實現交通建設與資源開發相結合的投融資模式，為項目建設提供有力補償。比如，在我國西部地區高速建設項目建設中，即可引入交通+資源模式，通過對沿線礦產資源、人文資源等的開發利用，為公路建設提供一定補償。

2 當前高速公路建設項目投融資模式面臨的主要困境

2.1 工程造價提升，收費標準下調，致使收支失衡

新形勢下，我國高速公路建設區域重心逐漸由中西部欠發達區域取代了東部發達地區。在地勢復雜、橋隧占比高，實際建設中對應需求的建筑材料、人工機械成本等不斷上漲一系列因素的影響下，使得西部地區高速公路建設項目工程造價成本逐步提升。與此同時，為幫助國人減輕生活負擔，降低出行成本，近年來我國針對高速公路通行費，不斷加大了降費力度，更在一些節假日直接實行通行費減免政策，在此背景下，使得大多數高速公路建設項目預期投資收益都相對偏低，項目建設、運營成本支出與通行費收入無法做到收支平衡。

2.2 過度依賴地方政府財政投入

現階段，除去中央汽車銷售稅補貼之外，普通公路普遍實行省市縣共同融資的融資模式。在此情形下，地方政府擔負著極大的高速公路建設責任及資金壓力。因為城鄉財政資源大多十分有限，尤其是近年來我國社會經濟邁入進全新發展階段，各地區稅收與支出的矛盾逐漸凸顯。除去一些經濟發達省市地區，大多數市縣交通項目建設可供支配的資金規模普遍偏小，由此很大程度上阻礙了高速公路建設的有序進行。

2.3 項目近期收益率偏低

高速公路建設周期漫長，并且在項目建成后，車流量還要花費較長時間培育，由此使得高速公路建設項目投資人不論在項目建設期，還是在運營期近期都面臨收益率偏低甚至虧損的局面。因此，基于理論視角，諸如保險資金、政策性引導基金以及公募REITs等長期限、低收益要求的資金，與高速公路項目特征相契合。但需要明確的是，保險資金、政策性引導資金盡管對收益要求偏低，但長期處在虧損狀態，其也很難接受。而公募REITs則要求項目應進入運營期，同時有穩定現金流，所以，對于新增或者剛進入運營期的高速公路建設項目，公募REITs資金不易于介入。

3 高速公路建設項目投融資創新路徑

3.1 優化商業模式，建立更為科學合理的收費標準

新時代背景下，傳統投融資模式已不足以適應當前新時期發展要求，在地方政府財政壓力大、投融資環境不斷發展轉變等因素影響下，規模龐大的工程項目必然會面臨各種資金缺口，對此，必須要推進傳統商業模式的創新發展，積極順應高速公路市場發展規律、趨勢。在發展實踐中，相關人員應當對高速公路建設項目建設成本、特許經營年限、收費標準、區域市場環境等因素進行綜合分析，推進高速公路收費標準的市場化改革，嘗試實行基于路段、時段、車型等不同標準的個性化、動態化收費模式，建立更為科學合理的收費標準，扭轉新建項目投資收益不足的不良局面，協調高速公路建設項目的成本投入與運營收益。

3.2 加大對社會資本的引進力度

我國發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中明確指出，高速公路建設項目的融資應當對社會資本進行全面整合，開發政府特許經營模式等一系列融資模式。與此同時，這一通知的發布為項目投融資指明了新的發展方向。公告還指出，企業的可用資本涵蓋國有企業、民營企業、混合企業以及外資企業等，但特別提出不包括國有控股的關聯企業及相對應的對等信貸機構。基于此，在高速公路建設項目投融資創新發展中，應加大對社會資本的引進力度。首先，提高社會組織在投融資中的參與度。可依托委托、重組、轉讓等手段，對高速公路建設項目的部分股權進行協調處理，構建起社會組織與項目建設之間的緊密聯系。與此同時，可結合建設項目實際情況，將其與其他相關建設項目進行全面綜合，進而形成聚合效應，構建起彼此間的相互促進、向相互推動關系。其次，建立配套完善的相關運行管理機制，切實維護社會組織的合法權益，調動社會組織參與投融資的主觀能動性。再次，相關政府職能部門應當發揮好自身引導職能，為社會資源參與投融資頒布相關利好政策，進一步提高社會組織在投融資中的參與度。

3.3 開展好項目投融資準備工作

高速公路建設項目離不開資金的有力支持，而建設項目投融資并不可一蹴而就，第一步必須要做好準備工作，特別是要防范出現資本供應鏈斷裂情況，對投融資工作造成不利影響。鑒于高速公路建設項目的特殊性，往往需要投入大量資金，且很難在短期內收獲足夠的收益以對之前的投資進行平衡，因而必須要做好項目可行性論證工作，保障項目投資、建設預期效益科學性。將項目投資作為投資評價標準，對不易于實現投資回報的項目進行合理選擇，并盡量從不同層面、不同視角展現項目的可行性，包括項目經濟收益、投資動態回收期等。對于一些會產生較大社會影響的高速公路建設項目，應當切實加大政府投資力度，積極引入政府資本投資及金融投資，最大限度獲取財政支持，減輕稅收負擔，提升項目盈利能力。除此之外，在項目運營早期階段，應當為其提供穩定、持續的資金支持。

3.4 多渠道籌措資金，盤活項目資產

針對當前高速公路建設項目融資方式單一的問題，應注重拓寬投融資渠道，實現多渠道籌措資金，保持項目資產活力。首先，推進債務融資結構革新發展。長期以來，高速公路資金籌措主要通過向金融機構申請貸款獲得，鑒于債務融資結構趨向于單一化，使得項目面臨著不小的風險，對項目建設造成不利影響。對此，有必要提升其他融資方式在項目融資整體中的比重，進而切實降低因債務融資結構單一化所帶來的金融風險。其次，積極獲取來自各級部門的財政資金支持，拓寬政府投融資渠道。積極探索各種新興投融資模式，提升項目資產活力，為項目建設提供更可靠資金支持。再次，推進對資源資產的全面整合，展現融資活力，進一步提升高速公路建設項目投融資能力。比如，引入交通+資源模式，發揮沿線資源優勢，依托地方政府頒布的相關優惠政策，對各類資源進行合理開發利用，基于多樣化資源補償措施，幫助建設項目創收，緩解投融資壓力。又如，還可引入“PPP+資產證券化”模式，對項目預期收益進行提現變現處理，對之前的投資進行平衡，多渠道籌措高速公路建設、運營資金，為新建高速公路建設項目探尋新型投融資模式。

4 結束語

總之，推進高速公路項目建設，不僅是助力我國經濟社會發展的必由之路，還是實現我國交通運輸現代化的一大前提，與公眾生產生活有著密不可分的聯系。新時期，在內外環境各種因素影響下，使得高速公路建設項目投融資受到極大制約，項目建設資金短缺。對此，相關人員必須要積極圍繞如何更有效推進高速公路建設項目投融資模式創新進行探索研究，優化商業模式，協調高速公路建設項目收支，加大對社會資本的引進力度，多渠道籌措資金，提升高速公路建設項目投融資能力，助力高速公路行業健康可持續發展。