優化未成年人保護體系研究
——以社會組織支持未成年人保護工作為視角

陸永博

河北司法警官職業學院，河北 石家莊 050000

一、社會組織的界定與理論基礎

（一）社會組織的界定

中國傳統社會中一直存在著擁有共同目標而形成的民間組織，他們主要是為了共同的行為、利益締結而成。到了急劇變化的近代社會，政府和市場雙重失靈，民間自下而上自發形成了各種愛國聯盟、社會救助組織［1］。直至新中國成立后的社會團體大量涌現，改革開放后社會組織的新發展，都在不同程度上拓展了人們的社會活動空間，推動了社會功能的發展。

結合有關社會組織的研究和我國的社會實踐來看，社會組織應當具有以下特性：第一，非營利性是首要元素，決定了社會組織的基本性質以及社會組織展開活動的目的，區別于營利性組織的生產、分利、財產私有等行為；第二，非政府性即自發性，是由民間群體出于公共目的自下而上形成的組織；第三，公益性，社會組織服務于社會不特定多數人，其運作機制、動員資源等方面的優勢一定程度上可以調和社會矛盾，實現公平正義；第四，志愿性，強調這些組織的參與者和支持者通常不存在外在的強制關系，而更多基于自愿、自主的奉獻精神和利他、博愛精神，志愿者們是社會組織最重要的人力資源。［1］

（二）社會理論基礎

1.社會分化理論

社會分化是指社會系統中原來承擔多種功能的角色、集合體逐步分化成為承擔某種專門的、單一功能的多個角色或不同的部門。社會組織就是在社會不斷分化、分工的過程中應運而生，在形式上獲得了相對獨立自主的地位，但同時也與政府、家庭越發相互依賴。我國的兒童福利政策從補缺型到適度普惠型的轉變，困境兒童、留守兒童、未成年人犯罪的現實存在，以及由于科層制的弊端，政府部門工作冗雜，都為社會組織參與未成年人保護工作提供了一定的現實空間基礎。

2.社會角色與社會共治理論

社會組織可以扮演社會科學理念的倡導者、社會問題的發現者、政府決策的實施者這三大角色，也符合國家、政府、家庭對社會組織在未成年人保護工作上的定位。一方面，僅僅依靠政府這一幫扶主體，既當裁判又當運動員，未成年人福利政策的落實程度、落實效果無法客觀衡量和評估；另一方面，現代化政府治理理念雖然已向服務型轉變，但有一些實際工作仍然體現出一定的“強制性”與滯后性，社會組織可以協助政府“柔性治理與服務”，為未成年人提供多樣化保障，增強人們對政府、社會組織工作的認同感。

3.社會結構理論與社會沖突理論

社會結構理論認為，家庭除了有經濟功能、保障功能以外，還有教化功能、情感功能。然而農村留守兒童、困境兒童、涉罪未成年人這些群體，正是因為缺乏來自家庭的情感關懷、正面教育而陷入困境，需要政府、社會組織的介入。社會沖突理論認為，家庭是一個權力極度不平等的場域，父母占據主導地位，心理和身體發展都處于劣勢的未成年人容易遭遇家庭暴力的傷害。而親子矛盾、監護不當會導致部分未成年人找不到情緒出口，易受游戲、暴力、亞文化、網絡不良因素誘導，實施校園欺凌、犯罪等與社會秩序相悖的行為。

二、社會組織參與未成年人保護工作的現狀

（一）社會組織生存的大環境正在改善

黨的長遠發展目光和決策為社會組織的發展規劃和社會組織參與未成年人保護工作指明了方向，已覆蓋科教文衛、社會保障、社區服務、公益慈善等諸多領域。黨的十九大報告中指出“社會組織以其獨特的民間性、非營利性、志愿性和自治性，彌補了市場與政府在提供公共物品和處理社會事務方面的不足，其實際效能的發揮更是社會治理體系不可或缺的重要依托”。黨的二十大報告指出要“引導、支持有意愿有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業”。此外，《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國慈善法》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》等法律法規確立了社會工作者參與未成年人保護的合法性，界定了參與的領域和內容，明確了開展社會工作服務的法制保障。

（二）全國各地區發展水平參差不齊

目前各地區社會組織數量分布非常不均衡，社會組織參與未成年人保護工作的水平也參差不齊，這也是地區之間經濟發展不平衡的直接體現。從“恩玖中心”公眾號2022 年5 月底經統計所公布的中國基金會概況來看，全國基金會共計8700 多家，廣東省基金會共計1394 家，數量占全國基金會總數的16%，位居全國第一。上海市基金會共計580 家，數量占全國基金會總數的6.6%。2020 年上海市基金會開展的項目超過全國總數的12%，共有5170 個項目。同時期河北省內共計基金會只有533家，在規模程度和開展的項目種類、數量方面與經濟發達地區都有較大差距，并且此種差距將長期存在。

（三）參與主體廣泛性以及實現公益網絡化

1.公益營銷模式取得較大發展

社會組織的公益營銷不僅可以傳播公益理念、價值觀以及使命感，而且可以通過自己的策略、執行去改變目標群體的想法、行為，以達到公益組織預期的目標。例如：在2013 年，罕見病發展中心開展“罕見世界”的家庭紀實攝影展，壹基金官網宣傳的公益項目“壹基金海洋天堂計劃”，都是通過公益營銷的手段，使公益價值觀深入人心，帶來了更廣泛的品牌效益。

2.社會組織公益網絡化

社會公益組織在“和諧社會”“共同富?！焙汀暗谌畏峙洹敝邪缪莸慕巧桨l重要。公益機構如何準確把握時代脈搏，如何融入和推動社會公益大協同，成為公眾矚目的焦點。［2］社會組織與網絡聯結，一方面可以加快公益項目的傳播速度，募集更多的善款；另一方面可以推動公益行動的可持續化發展，啟發社會公眾建立公益的思維方式和生活方式，改變我國公益事業的格局。

（四）專門性未成年人服務組織（團隊）蓬勃發展

專門性的未成年人服務類社會組織（團隊）服務群體一般僅限于“青少年”“未成年人”“兒童”。它們與企業、政府機關、高校、公益組織、律所、司法機關等聯系比較緊密，服務的內容涉及社區治理、家庭教育、網絡保護、心理健康、專業人才培養、社區矯正、社會調查等多方面，其在鏈接社會資源、舉辦專項公益活動、承接政府支持社會組織服務項目方面都具有一定的優勢。

（五）政府購買服務實行“動態調整”化

2013 年9 月，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》后，各地區展開了政府購買未成年人保障服務的嘗試。我國未成年人保護工作需求顯現出多層次、多樣性的特點，靜態化的社會服務難以滿足其多元化、個性化、發展性的需求，要在實踐中逐步明確適宜由社會組織承接的具體服務項目，鼓勵和支持社會組織參與承接。還應在購買服務時有向群眾問需的過程，邀請社會組織參與社區及社會公益服務洽談會等形式，及時收集、匯總公共服務需求信息，并向相關行業主管部門反饋。

三、社會組織參與未成年人保護工作的困境及成因

（一）相關法律法規不完善

我國目前沒有統一的“社會組織法”，有關未成年人保護的社會組織的管理涉及民政、教育、衛生醫療、房管、消防等多個管理部門，都用各自系統內部的規章制度來要求某一社會組織，就會導致政出多門，推諉扯皮的現象，不利于社會組織的落戶和發展。究其原因，主要有以下幾點：第一，未認清本區域未成年人保護工作的現狀及重點；第二，政府應當順應社會公益發展趨勢，而不是高筑壁壘，因循守舊。

（二）政府扶持社會組織發展的力度不足

邯鄲市社會組織參與未成年人工作主要體現為：一方面處于“自謀生路”狀態。對于未成年人保護工作的態度是上級指示、重視則抓緊落實，沒有“常態化重視”未成年人保護工作。另一方面，社會組織孵化基地對未成年人保護類組織的重視、投入不足。究其原因，有以下幾點：第一，邯鄲市社會組織管理處、社會組織促進會對未成年人保護類組織不夠重視，沒有資源傾斜政策。第二，“樞紐型社會組織”發展欠佳。團委和婦聯統一歸口管理模式停留在行政管理層面，對于業務指導、鏈接社會資源、公益宣傳等工作力度仍然不夠，沒有常態化的工作機制。第三，邯鄲市相關部門并未搭建社會資源鏈接平臺，教育部門、司法機關、團委、婦聯、企業、基金會、公益組織之間并未實現資源的有效共享，存在著信息壁壘。

（三）社會組織認同度不高，缺乏宣傳意識

筆者發現，目前邯鄲市各類公益組織官網建設度普遍不高，數據更新較為滯后，其活動的一部分內容由教育、社區機構、民政、司法機關等曾經合作過的部門或者相關媒體在其平臺上發布。因此，一般民眾對于社會組織的認識猶如“盲人摸象”，對社會組織的理解都是碎片式的、間接性的，社會組織的認同感也僅存在于曾經被服務過的對象。究其原因，主要有以下幾點：第一，宣傳服務意識不足；第二，社會公益普及化程度不高；第三，公眾對慈善組織的信任危機。

（四）未成年人保護類專業化機構、人才隊伍建設不足

首先，公益項目缺乏專業設計人才。一個完善的公益項目需要對策劃、需求調研分析、戰略規劃、執行方案、項目評估與迭代等方面都應當有針對性地設計措施，尤其是司法機關與社會組織合作項目，按照《未成年人司法社會工作服務規范》，風險評估、參與訊問詢問、參與庭審、社會觀護、不良行為干預、矯治等環節都需要有專業背景的工作者參與設計、實施，否則會很難達到預期目標。其次，缺乏“未成年人保護工作專家庫、社會資源庫、法務資源庫、專業社工庫”平臺，不利于形成實時追蹤、多元化聯動的工作機制。

究其原因主要有以下幾點：第一，缺乏協調、統籌的大局觀。專業人才缺失也反映了頂層設計中人才引流政策、激勵機制不到位的問題。第二，社會工作壓力大、難度大、收益不高，福利保障不夠，個人發展空間有限是專業人才缺失的最重要原因。第三，培訓途徑狹窄、培訓知識過時，是專業人才缺失的重要原因。

四、社會組織參與未成年人保護工作的優化策略

（一）強化對社會組織參與未成年人保護的法治保障

1.整合現有關于社會組織的相關規定，制定統一的規范性文件

當前邯鄲市有關社會組織的規定比較多元，在性質上既有地方政府規范性文件，也有一般的工作文件，但在內容上以行政管理為主，部分內容存在交叉重疊。建議進一步整合該批文件，形成統一的“邯鄲市社會組織管理規定”，為社會組織參與未成年人保護工作提供統一的指導。

2.通過立法明確社會組織法律屬性

一方面，要明確主體的法律屬性，即通過立法明確包括未成年人保護組織在內的所有的社會組織本身的法律屬性；另一方面，要明確行為的法律屬性，即在立法上明確社會組織從事未成年人保護行為的法律屬性。只有對主體、行為兩個方面的屬性進行明確，才能強化社會組織的合法性，穩定各方參與主體的預期。

（二）加大對社會組織參與未成年人保護的政策扶持力度

當前，邯鄲市政府對社會組織的幫扶更多是體現在“孵化”方面，尚無專門的政策扶持。建議市政府出臺專門針對“社會組織參與未成年人保護工作”的扶持辦法。在具體扶持內容上，可分為三個模塊。一是對落戶的扶持，符合一定標準的機構落戶邯鄲，即可享受一定場地租金減免優惠。并制定發展規模獎勵，對年度業務達到一定量級的機構予以資金獎勵。二是對引進的達到一定專業技術水準的工作人員，進行個人獎勵。三是對開展未成年人保護相關項目的，進行適當的補助。通過該扶持辦法，增強本地社會組織參與未成年人保護的積極性，紓解其發展困難，進一步招大引強，助力未成年人保護事業的發展。

（三）加強對未成年人保護社會組織發展的引導

1.引導未成年人保護社會組織以發展為導向，走品牌化發展路線

社會組織所開展的工作，本質上屬于服務業，服務業的發展尤其需要樹立品牌效應。因此，從整體上看，邯鄲市政府可以建設專門的未成年人保護社會組織集聚區，重視規模效益，讓各主體在參與未成年人保護工作中發生化學反應。

2.引導未成年人保護社會組織以問題為導向，做精做細項目服務

項目服務應當緊緊圍繞未成年人保護的六大空間，聚焦未成年人保護的現實難題，精細化開發服務項目。如，當前社會關注的未成年人被害后的心理康復、未成年人網絡偏差行為矯正、困境兒童保護等問題，均可以成為社會組織介入未成年人保護的“小切口”，具備開發服務項目的現實需求。

3.引導未成年人保護社會組織以市場為導向，增強抗風險能力

由于部分社會組織過分依賴政府，自身缺乏市場開拓能力。政府應當進一步引導社會組織參與市場化競爭，開發具有市場競爭力的服務產品，推動未成年人保護“公益性+市場化”的雙重特色，進一步增強自身獨立發展的能力。

4.未成年人保護社會工作組織應著力提升自身鏈接資源的能力

社工站應該充分挖掘政府、社區、企業、學校等各方資源，社會組織首先要進一步提升政策理論水平，吃透政府政策，主動設計、優化方案，才能進一步加強與政府的有效溝通，做到快速鏈接、精準鏈接。

（四）提升社會組織在未成年人保護工作中的服務質量

1.加強培訓

培訓應當主要分為三個模塊。一是加強“未成年人最大利益原則”“未成年人保護共同原則”的理念培訓，做到理念先行；二是加強未成年人保護法律法規培訓，做到在法律框架內最大程度維護未成年人合法權益；三是加強對未成年人社會保護基本服務規范的培訓。應當從邯鄲市范圍內，統籌制定未成年人保護社會組織年度培訓計劃，并根據培訓內容由主管部門予以考核。

2.制定行業標準

邯鄲市應當在遵守國家統一標準的前提下，制定略高于平均標準的“邯鄲標準”，倒逼質量提升。從邯鄲市部分較為成熟的領域作為試點，分類制定行業標準，成熟一個、制定一個，最終推動全行業的標準提升。

3.搭建交流合作平臺

邯鄲市應當與周邊城市，乃至長三角、珠三角等社會工作發展相對成熟的地區進行積極對接，探索交流合作的可能性，提升邯鄲市未成年人保護社會組織的服務質量。第一，可探索與先進地市建立信息共享機制，互通有無；第二，可探索與先進地市開展理論和政策研究合作，共同謀劃；第三，可以探索與知名大學進行專業人才聯合培養，提高專業人才質量。

（五）完善社會組織參與未成年人保護的監督機制

1.建立社會組織參與未成年人保護工作的指標評估體系

第一是組織架構評估，其相應指標可以包括內部章程和規范制定情況、理事會運作情況、監事會運作情況等；第二是業務績效評價，其相應指標可以包括服務未成年人人數情況、新開發服務項目數情況、公益項目數情況、市場化項目開展及相應收益情況等；第三是社會評價，其相應指標可以包括主管部門評價情況、服務對象評價情況、第三方評價情況等。

2.科學應用指標評估結果

對被評估對象的評估得分情況進行排名，并向社會進行公開，倒逼各類社會組織規范發展、提高競爭力。對服務較優的社會組織，予以肯定并加大扶持力度；對服務較差的組織，予以談話，督促整改，甚至是進行通報批評、責令停業。

（六）加大對未成年人保護領域的社會組織推介和表彰力度

1.發布藍皮書

梳理、匯編邯鄲市近年來的社會組織參與未成年人保護的典型案例，匯編成冊，向社會發布。例如，條件成熟的時候，可以在每一年度的兒童節發布“邯鄲市社會組織參與未成年人保護藍皮書”。

2.健全激勵體系，提升社會組織在未成年人保護工作中的獲得感

2021 年4 月，中共中央、國務院發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中提出要“完善社會力量參與基層治理激勵政策”?；鶎游闯赡耆吮Ｗo工作的社會組織成員可作為社會創新人才、基層治理先進典型納入省市級的表彰，以此激勵社會組織成員成長為未成年人保護領域的“專業人士”，增強青年社會組織的身份自豪感和自我認同感。［3］建議省市兩級分別設立“省級優秀社會工作者”“市級優秀社會工作者”，由所在社會工作組織推薦申報、行政主管部門考評，評選出年度先進工作者，并向社會廣泛宣傳。通過榜樣形象，以點帶面，宣傳社會組織在未成年人保護工作方面的先進事跡。