生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徦寂c規(guī)范建構(gòu)
——兼評《民法典》第一千二百三十五條

高旭男 李 騫

哈爾濱商業(yè)大學法學院，黑龍江 哈爾濱 150028

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，但生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境事故頻發(fā)、損害樣態(tài)繁多，因此如何保護生態(tài)權(quán)益始終屬于生態(tài)環(huán)境立法與司法改革的重點工作。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）侵權(quán)責任編第一千二百三十五條、《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等政策性文件，為環(huán)境公共利益救濟提供了實體法與程序法依據(jù)，但目前仍有諸多爭議。鑒于此，本文以如何構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害的救濟體系為邏輯起點，采取比較分析法和實證分析法，圍繞以下方面展開探索：一是如何正確理解“生態(tài)環(huán)境損害”及其與傳統(tǒng)民法上的“損害”之關(guān)系；二是怎樣確保索賠主體資格具體化、損害賠償范圍標準化、賠償方式多樣化。

一、理論基石：融入綠色原則的價值意蘊

（一）定義：“要素的不利改變”及“系統(tǒng)功能退化”

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于綠色原則在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的自然延伸，兼顧公益與私益的雙重保護功能、減少環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為所帶來的負外部性。學界對何謂生態(tài)環(huán)境損害尚有諸多界定，但可基本達成一致的定義如下：生態(tài)環(huán)境損害系指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。由此可見，從概念體系的視角，生態(tài)環(huán)境損害屬于“環(huán)境損害”的下位概念，［1］其專指生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身的損害、系屬一種新型的公共利益損害，這為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了前提性要件。

（二）損害認定：囊括“質(zhì)”和“量”的雙重標準

損害是侵權(quán)責任能否成立的重要構(gòu)成要件，生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵迥異于環(huán)境侵權(quán)“損害”。具體至損害的認定問題，“損害”對象包含了生態(tài)環(huán)境的整體，同時兼顧單一環(huán)境要素減損對生態(tài)功能全局的影響，可以參照《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）等一系列相關(guān)國家標準，從“質(zhì)”和“量”兩個方面進行全面考量。前者指從物理、化學、生物特性角度考察損害的程度是否對生態(tài)系統(tǒng)服務功能造成實質(zhì)性的降低或喪失，后者則指損害應可評估，即按照“量”的統(tǒng)計標準，參考歷史數(shù)據(jù)、對照數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量標準或環(huán)境基準等方法測量觀察損害的“基線”，再對比評估區(qū)生態(tài)環(huán)境及其服務功能現(xiàn)狀與基線，以確定生態(tài)環(huán)境損害的事實和具體類型、量化損害結(jié)果。

（三）責任性質(zhì)：定位為特殊的環(huán)境民事侵權(quán)責任

生態(tài)環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性、公益性特點，其損害一般呈現(xiàn)出持續(xù)性、潛伏性、不確定性。生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于特殊的環(huán)境侵權(quán)責任，理由如下：一是歸責原則不同。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)強調(diào)過錯，有別于普通環(huán)境民事侵權(quán)所適用的無過錯責任。二是賠償范圍不同。它更加注重“服務功能喪失”和“永久性損害”所造成的損失，與傳統(tǒng)民法意義上因受到環(huán)境侵權(quán)行為造成“人身損害”“財產(chǎn)損害”所引起的賠償有本質(zhì)區(qū)別，無法適用《民法典》第七編第二章“損害賠償”的相關(guān)規(guī)定。例如，甲砍伐一片森林，從生態(tài)環(huán)境損害的角度來看，這不僅是對森林樹木本身的財產(chǎn)損害，更破壞了該局部生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能性，附帶的相關(guān)野生動物生存環(huán)境和對應的水土保持狀況均受損害，所以在新型公共利益損害的視角下，需要重新衡量如何彌補生態(tài)環(huán)境修復所需的必要成本。

二、實踐檢視：審思生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)默F(xiàn)實困境

（一）訴訟主體類型不合理

盡管《民法典》第一千二百三十五條規(guī)定了在生態(tài)環(huán)境損害實際發(fā)生后可以主張索賠的主體類型，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》等也細化了有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境訴訟的主體包含了地級市政府及其指定的具有相應職能的政府部門，但在實踐中仍存在一定的主體問題。比如上述規(guī)范性文件內(nèi)容并未對縣區(qū)級及以下政府及其指定的相關(guān)部門或機構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等訴訟主體資格認定問題予以回應。［2］因此，從文義解釋的角度來看《民法典》第一千二百三十五條關(guān)于訴訟主體的限定，未列入國家相關(guān)文件規(guī)定的主體是否具有訴訟主體資格顯然是存疑的，而且在實踐中亦出現(xiàn)地方規(guī)定的訴訟主體與上級規(guī)定不一致的矛盾，亟需出臺相應的司法解釋和規(guī)范性文件加以明確。

（二）賠償范圍表述不一致

依托北大法寶平臺檢索關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的法律條文及司法解釋，發(fā)現(xiàn)其主要集中于《民法典》第一千二百三十五條、《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第五條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條至二十四條等規(guī)定，上述相關(guān)規(guī)定的共通之處是：第一，區(qū)分了“損失”與“費用”；第二，均認可了損害發(fā)生后的修復生態(tài)環(huán)境費用、修復期間或者永久性服務功能喪失所導致的損失。但區(qū)別體現(xiàn)在：第一，評估生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定費用屬于單獨賠償名目，還是納入修復生態(tài)環(huán)境費用。第二，關(guān)于如何理解“合理費用”，在司法實踐中出現(xiàn)了尺度不一的情況。例如方案編制以及處置實施等應急性費用是否有必要單獨列出。此外，不同鑒定機構(gòu)對于生態(tài)環(huán)境服務功能損失費用的計算方法不同、賠償數(shù)額差異較大，難以判定賠償范圍的具體數(shù)額、造成內(nèi)在的邏輯混亂，增加了生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實踐的復雜性。

（三）單一救濟方式具有局限性

在核定生態(tài)環(huán)境損害賠償費用后，重點在于如何高效救濟受損生態(tài)，此時首需解決且爭議較多的是生態(tài)環(huán)境損害條款的法律屬性，但《民法典》侵權(quán)責任編卻未作出有效回應，這直接涉及采取單一化抑或公私法聯(lián)動的救濟途徑。有觀點認為生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于公法責任，亦有觀點認為其處于民法體系且保障私益。［3］此種爭端未真正認識到公私法之間的協(xié)同關(guān)系、未關(guān)注公私法混合救濟模式背后的考量因素、忽略了兩者之間的相互融合，［4］使得現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償程序呈現(xiàn)出方式單一化、執(zhí)行力不足等局限性。

三、規(guī)范建構(gòu)：公私法協(xié)同助推生態(tài)利益保護

（一）細化規(guī)范性文件，探索多元化訴訟主體

從《民法典》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害案件的訴訟主體的規(guī)定來看，其具體的范圍與資格限定依賴于現(xiàn)有的法律法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)范性文件，而有權(quán)制定的機關(guān)僅限于中央一級黨政部門。所以根本解決路徑在于重新梳理現(xiàn)有的各類規(guī)范性文件，特別是需要對未列入文件的訴訟主體類型進行細化明確。學界對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的多元化訴訟主體制度進行了有益的探索，比較可行的模式有以縣級以下人民政府及其授權(quán)的有關(guān)部門作為訴訟主體，并且發(fā)揮村集體的重要作用、釋放村集體活力，逐漸形成環(huán)保行政部門、社會環(huán)保組織、檢察機關(guān)、村集體并存的訴訟主體模式。［5］

究其原因，在于相關(guān)司法解釋規(guī)定無法滿足各地頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，既讓對應級別的政府部門疲于應對訴訟，又忽略了更有起訴便利條件的縣級政府及有關(guān)部門，無法最大化發(fā)揮主體的功能。縱觀裁判文書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件訴訟主體的案例較少，這凸顯了村集體參與訴訟的積極性不高和相關(guān)法律依據(jù)匱乏。而對于人民檢察院來說，提起和完成民事或行政公益訴訟是法律賦予其的權(quán)力和職責，但上述公益訴訟啟動的條件僅限于行政機關(guān)或者其他相關(guān)組織不起訴或者難以起訴。因此，細化規(guī)范性文件的原則體現(xiàn)在以局部或基層的組織作為主要的訴訟主體，建立起多元化的訴訟主體制度。

（二）借鑒實踐經(jīng)驗，構(gòu)建生態(tài)損害賠償體系

為了從生態(tài)環(huán)境司法實踐中汲取更多經(jīng)驗以助力損害賠償體系構(gòu)建，首要之舉就是以《民法典》第一千二百三十五條為依托，明確賠償項目的性質(zhì)、細化賠償計算方法，形成統(tǒng)一化、合理化的賠償標準和賠償體系。

1.關(guān)于《民法典》第一千二百三十五條的性質(zhì)和適用情況

第一千二百三十五條中第一、二項為傳統(tǒng)民法意義上的金錢賠償，當“不可恢復”“難以恢復”時以支付貨幣方式進行對價彌補；第三項為輔助性費用；第四項定位于廣義恢復原狀，針對的是生態(tài)環(huán)境“可恢復”情形；第五項則不論是否可恢復，均有適用空間。［6］

2.生態(tài)環(huán)境損害計算應綜合考量生態(tài)資源的經(jīng)濟損失、生態(tài)價值和服務價值損失

第一，由于生態(tài)環(huán)境服務功能具有動態(tài)性與復雜性特性，往往無法直接計算，應選擇科學方法確定生態(tài)環(huán)境功能“永久性”損害所造成的損失數(shù)額。從比較法來看，《俄羅斯自然環(huán)境保護法》規(guī)定了專門核算自然客體受損的“TAKCA”計算單位及相應計算方法，德國以發(fā)展的視角看待生態(tài)環(huán)境的非使用功能，［7］故我國可以引進生態(tài)學領(lǐng)域的“InVEST”（生態(tài)系統(tǒng)服務和權(quán)衡的綜合評估模型）、“ARIES”（生態(tài)系統(tǒng)服務功能評估模型），運用替代等值分析、直接市場價值等評估方法量化服務功能損失，特殊情況下可參考專家采用條件價值法作出的評估意見。第二，生態(tài)環(huán)境修復費用包括基本、補償性和補充性費用，結(jié)合原有生態(tài)環(huán)境、受損環(huán)境要素類型、污染物種類及濃度、環(huán)保投入等綜合考量，如最高人民法院公布的第204 號指導性案例中，認可由環(huán)保技術(shù)改造達到減污降碳效果且該費用可適當?shù)挚圪r償金。第三，準確把握“合理費用”的內(nèi)涵和外延，靈活將“必要”“合理”“適度”規(guī)則運用其中，同時結(jié)合不同個案的具體情況進行綜合判定，如最高人民法院公布的第二百零五號指導性案例認為，由于客觀原因無法退運走私的固體廢物而進行無害化處置的支出屬于合理費用。

（三）融貫公私法救濟模式，實行多樣化履行方式

在選擇公法與私法協(xié)動解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的進路之前，應厘清該問題既非純粹的公法問題，也非純粹的私法問題，［8］故應消除兩者之間的界限、實現(xiàn)多樣化履行路徑。第一，“公法”色彩主要體現(xiàn)于訴前磋商機制，系指在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之后、針對民事責任的承擔與侵權(quán)行為部分，環(huán)境行政治理主體與賠償義務人在損害事實、賠償內(nèi)容、履行期限等方面進行充分協(xié)商、達成賠償共識的新型救濟模式，從而形成科學可行的賠償協(xié)議、高效率地達到“私法”救濟效果。［9］第二，立足區(qū)域生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)的功能定位，遵循修復為主、貨幣賠償為輔原則，以本位責任與替代責任的雙重方式保護生態(tài)利益，同時探索包括分期賠付、先予執(zhí)行、認購碳匯、以提供生態(tài)環(huán)境公益勞動方式抵扣賠償金、特殊功能區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞無法原地修復時異地修復等在內(nèi)的多樣化履行方式。例如，補植樹苗具有時節(jié)性，須考慮節(jié)氣及種植氣候等多種因素，先予執(zhí)行才能抓住植樹造林的有利時機、提高新植樹木的成活率。由此可見，多措并舉有助于最大程度實現(xiàn)公法、私法法律價值的統(tǒng)一和保護生態(tài)環(huán)境的目標。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某踔允潜Ｗo生態(tài)領(lǐng)域的公共利益、營造良好的生態(tài)環(huán)境、堅持綠色發(fā)展的道路。基于生態(tài)環(huán)境損害的不可逆轉(zhuǎn)性，公私法協(xié)同是高效化索賠的必然趨勢，通過從司法實踐中檢視現(xiàn)實問題、反思應對之策，并提供探索多元主體、多種履行、損害賠償體系之學理基礎(chǔ)，從而促使《民法典》第一千二百三十五條所規(guī)定制度的日臻完善、倒逼生態(tài)文明制度體系構(gòu)建。