排污許可管理制度有效實施的問題研究

黃文菁

西北政法大學經濟法學院，陜西 西安 710061

隨著改革開放政策的持續深入，我國經濟發展速度顯著加快，經濟實力穩步增強，但社會經濟發展對環境造成了嚴重傷害，也給人民群眾的生產生活帶來了一定負面效應。作為固定污染源環境管理制度體系的重要組成部分，《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）是排污單位在生產過程中規范排污的重要法律依據，對控制環境污染、改善民眾生存環境具有重要意義［1］。但是現行《條例》存在著監管機制不完善、落地困難等問題，制約了其實施成效的提升，對保護環境戰略的有效落地不利。本文將從有效實施的層面探討排污許可管理體制存在的問題，立足于實踐提出針對性改進建議。

一、關于排污許可管理制度的概述

排污許可管理制度是指國家或者地方政府部門對企事業單位或機構的排污行為進行許可、監督和管理的一種制度。以保護環境為既定目標，以管控污染物總量為基礎，依據排污許可管理制度的要求，排污單位需要向有關部門提出申請，政府部門依法核定排污單位排放污染物的數量、種類和形式等，并按規定向排污單位核發排污許可證［2］，排污單位在獲取排污許可證以后，方能進行合法的排污行為。

我國排污許可管理制度的立法原則是，應當在確保維護公共利益與安全的發展中進行適度適時的動態調整，進而明晰其在環境保護法律規范體系中的全新導向；其法律規則是指導實體性規范和程序性規范施行的基礎理論［3］。

排污許可管理制度的實施，是國家以扎實推動生態文明建設的整體布局為出發點，推進生態環境領域全方位改革的一項關鍵性部署，是全面實現環境治理體系和治理能力現代化、科技化的重要內容［4］；也是以改善環境質量為導向，使排污許可制度的各項內容服務于改善環境質量的核心目標［5］，認真落實排污者的主體責任，有效控制污染物的排放，切實改善生態環境質量的戰略性舉措。

二、排污許可管理機制存在的問題

（一）《條例》的構建不完善

2023 年6 月，我國生態環境部印發了《排污許可證質量核查技術規范》（HJ1299-2023），其中規定了排污許可證質量核查的原則、內容、形式與要求以及核查所需準備工作，但是并沒有提出具體的管理辦法，導致我國排污許可管理工作依舊面臨著法律依據不完善的困境。此前，2021年3 月1 日起施行的《條例》分為總則、申請與審批、排污管理、監督檢查、法律責任、附則6 章，共有51 條，雖然構建了系統的排污許可證申請申報、核發備案以及事中事后的監管體系，為成功實施固定污染源的“一證式”管理提供了法規的理論指導。但同時，在立法構建上也存在一些不足，比如《條例》第十五條第二項，生產經營場所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發生變化的，排污單位應當重新申請取得許可證。此規定過于籠統，未對變化的內容、變化評判標準以及重新申請的時限等進行明確，導致在執行上與監管上的工作難以有效開展。

（二）《條例》的覆蓋范圍狹窄

我國排污許可制度的適用范圍比較狹窄，還未實現對全國各區域、各領域、各產業進行全面覆蓋，考慮到技術和成本的局限，目前多側重于經濟發展水平比較高的地區或流域，還有很多非重點的污染源和污染單位未受到關注，甚至未被確立為排污許可管理對象，產生監管空白地帶，制約了排污許可制度實施成效的提升。

梳理國內現行法律法規，可以看到排污許可制度的管制對象以大氣污染物、水污染物為主，其他污染源由于缺乏重視以及相應明確的法律文件而未得到有效管控。如今，有些地區注重營造舒適、安全、和諧的生產生活環境，越來越重視噪聲污染的處理與管控，為此制定了各種各樣的規章制度，但實施效應較弱且適用范圍小，無法實現對噪聲污染的全面化、持續化管控。所以，應根據人民生活需求的改善與提升，動態調整方向，切實有效地擴大排污許可制度的嚴控范圍，使其最大化發揮作用。

（三）排污許可的監管機制落地難

在我國排污許可監管體系中，地方政府占據著絕對的主導地位，而包括企事業單位在內的排污主體則處于被動執行的狀態。隨著經濟和環境關系的改變，該監管體制所存在的問題日益凸顯。

1.環境監督管理工作與經濟發展需求有時存在矛盾

在我國大力發展經濟的時期，會相對側重于發揮經濟管理職能，環境監管職能則相對履行較少，這樣雖然能夠推動經濟發展，但是放松排污行為，會嚴重破壞生態環境。但若現在單純注重履行環保職能，要求排污單位加強污染物產生和排放控制，采用更清潔的生產技術、原材料或減少資源消耗，這勢必會增加企事業單位的投資和運營成本。再有，環境監管有時可能需要限制某些產業或活動，這就可能會對一些企業和機構的發展以及群眾就業造成消極影響。

2.監督管理要求與實際操作存在不匹配

根據我國遵循的監管原則，享有審批許可權的行政主體與享有行政管理權的行政主體對應由其審批或是主管的事項進行事中事后監管時，可能出現核發部門與監管部門不統一的情況，呈現出多部門交叉監管，或者無人監管的情形。

（四）排污許可監管隊伍的建設不到位

排污許可監管工作需要大量專業技術人員和專門監察執法人員，但目前我國很多地方環保部門存在著人員數量短缺、隊伍規模不足的情況，加之在大力發展經濟的現階段，中小企業越來越多，涉污情況更是普遍，因此監管人員難以覆蓋所有需要監管的區域和企事業單位，從而導致監管盲區和漏洞的出現。再有，排污許可監管需要工作人員在環境法律法規、污染物排放標準等方面擁有扎實的專業知識，并且具備環境監測（涉及不同專業范疇）、數據分析以及風險評估等技能。因部分執行工作人員缺乏相關專業知識和技能，也影響了監管工作的有效開展。

三、排污許可有效實施的管理建議

（一）進一步完善《條例》

1.以維護國家利益為初衷改進《條例》

需要著眼于更全面的污染物，細化許可排放污染物的種類、數量或者濃度等具體內容，建立嚴格的執法機制和監督體系，加大對排污單位的監管力度；同時對相關部門在排污許可管理方面需要承擔的職能進行明確，要求政府部門之間加強協調配合，形成聯防聯控的工作機制，共同推進排污許可管理的實施，確保國家利益和環境保護的統一。

2.以維護排污單位合法權益為初衷改進《條例》

需要注重維護排污單位的正當權益，激發其奮進精神和環保意識，促其在法律規定的范圍內排放污染物的同時助力國家經濟發展。《條例》中有些規定的出發點是積極的，但在實踐中的可行性不足，如第七條規定了排污許可證申請表應當包括的事項，含企業基本信息、環評相關材料以及種類繁多的污染物排放技術信息。實踐中，因排污單位工作人員對非主營業務即污染排放相關的內容專業度不足，而申請表的提報內容很專業，這就給企業帶來了一定壓力，使得其在排污許可證申請環節就將耗費大量的精力和成本。因此，可結合企業實際情況，適當地簡化申請流程或者審核流程，盡可能地便利企業、便利監管，從而達到《條例》行之規范、用之便捷的效果。

（二）拓寬排污許可制度的覆蓋范圍

對于排污許可制度而言，其覆蓋范圍狹窄意味著存在監管空白地帶，有些污染物由于被遺漏而未被納入監管范疇，造成制度實施效果不顯著，環境改善水平不明顯。在我國大力倡導推進生態環境建設、構建環保型社會的今天，凡是排污主體排放的對環境造成破壞的污染物，都應納入排污許可制度管理范圍，以此起到有效的震懾作用和約束效用。

1.延展適用行業與領域

根據《條例》第二條，排污許可證的適用范圍是：屬于汽車制造、電池、鍋爐（通用工序）行業的；屬于畜禽養殖、乳制品制造、家具制造、人造板制造等行業的；屬于食品制造（除乳制品外）、酒飲料、制鞋、無機化學、聚氯乙烯、電子、廢棄資源加工、環境治理業、電鍍（通用工序）等行業的；其他。但在近兩年，中國社會經濟處于轉型的關鍵時期，不僅很多產業積極謀求升級，也出現了很多新興產業，比如新能源、特色農產品深加工產業等，這些產業都未被納入排污許可管理范疇，所以，應結合經濟形勢、產業特點，進一步拓寬排污許可制度的覆蓋領域。

2.增加并細化適用的對象

隨著技術和經濟的發展，出現了很多新產業，也出現了新的污染源，如電子廢物、塑料微粒等，應該將排污許可制度范圍擴展到這些新興污染源，確保其合規排放。此外，考慮將非點源污染納入管理范圍，即將分散在廣泛區域的污染源作為排污許可制度管理對象，實現對非點源污染的有效監管。

當然，擴大排污許可制度的覆蓋范圍不僅需要考慮行業屬性、企業數量，還應充分考慮相關技術水平、行業標準、監管能力等因素，確保制度有效實施及監管的可行。

（三）優化排污許可的監管體制

合理的排污許可監管體制是約束企事業單位排污行為、改善環境質量、實現社會可持續發展的重要手段，同時也在維護生態平衡、提高資源利用效率等方面表現出重大意義。所以，有必要與時俱進地完善排污許可的監管體制，對各相關部門需要履行的職能、承擔的責任進行界定與劃分，加大對排污許可的事后監督力度，鼓勵民眾增強主動監督意識，積極行使監督權，形成全面參與環保事業的良好局面。

同時，要多維度多層面監管排污行為。即超越以往單一的監管模式，對排污單位整個排污過程和全部污染物進行監管，采用目前主流的大數據、信息化管理模式，通過在線自動監控平臺實時收集、分析、預警排污單位的排污信息，確保監管的及時有效。

（四）增加政策紅利促企業增強減污信心

《條例》中明確規定了違法排污單位的法律責任以及處罰方式。對污染環境的違法排污行為加大了處罰力度，涵蓋有無證排污、超標排污等違法操作行為，提高了罰款的數額，進而增加了排污單位的違法成本［6］。盡管如此，還有很多單位存在僥幸心理，偷排、超排行為雖有所減少，但仍然屢見不鮮。其中一個重要原因是，近年來因為社會大環境的影響，人民生產生活習慣的變化，不少企業的經營困難重重，面臨瓶頸，且資金周轉困難，很多企業特別是中小企業陷入了維持生存與保護環境的矛盾之中，疲于應付。面對這樣的生產生存困境，企業很難有精力和財力來配合控制污染物產生，以及安裝匹配符合標準的治污設施。因此，相關部門應該將超標嚴懲和資金扶持并進，從政策紅利上面向企業動態出臺一系列資金支持措施，增加企業生存發展的信心，鼓勵企業更加主動、全面地配合減污治理，配合監管。

（五）打造專業高效的排污控制管理組織

排污許可監管力量的強弱直接關系到排污許可和控制等監管工作的進展及成效，只有保證監管力量充足并且強大，才能夠確保監管工作穩步有序地開展。第一，應擴大監管隊伍并提高監管人員的待遇，參與監督管理的組織可以面向高校或社會進行招聘引進，通過筆試與面試相結合的方式選拔并錄用高能力、高素質的專業人才；第二，參與監督管理的組織可以加強培訓工作，根據所處的環節不同，分別與設備生產廠家、高校以及行業研究院合作，對新技術、新設備、新工藝等進行學習，全面提升整個組織的專業素質和專業能力。

綜上所述，在大力倡導構建綠色環保社會的今天，立法部門、政府單位、企事業單位及廣大民眾等的環保意識與環保行為都在增強，應充分調動每個環節的能動性，確保各種環保措施的有效執行，發揮多方力量抑制污染、改善環境，共同打造舒適安全的家園。