從律師視角簡析農村社區法律顧問工作困局
——以NJ 市L 區為例

劉 偉

江蘇銳昂律師事務所，江蘇 南京 211500

2013 年11 月至2015 年5 月，中央層面陸續印發了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于實施鄉村振興戰略的實施意見》《〈關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見〉的通知》三個文件，這三個文件是我國村居法律顧問制度設置及具體實施的政策依據［1］。

2018 年6 月，司法部印發《關于進一步加強和規范村（居）法律顧問工作的意見》，指導各地積極推行鄉村法律顧問制度，組織動員律師、基層法律服務工作者等擔任鄉村法律顧問，加強農村法律服務供給，推動鄉村治理體系和治理能力現代化。2020 年10 月，司法部會同財政部印發《關于建立健全政府購買法律服務機制的意見》，江蘇省發布《江蘇省司法廳、江蘇省民政廳關于在全省開展一村（社區）一法律顧問工作的意見》，均明確將村（居）法律顧問服務納入政府購買服務指導性目錄，為加強鄉村法律顧問工作經費保障提供了重要依據，深入推進鄉村法律顧問工作，是貫徹落實全面依法治國戰略部署，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對于推動鄉村依法治理、服務和保障民生、維護社會和諧穩定具有重要意義。

一、村居法律顧問面臨的問題

村居法律顧問是指通過政府購買服務、政府發放補貼等方式，受法律服務機構或工作單位指派，為村（居）民委員會、農村集體經濟組織和村（居）民提供公益法律服務的專業律師、法律工作者等法律工作人員。

（一）農村社區法律顧問面臨工作人員不懂法的問題

農村社區法律顧問參與村干部處理糾紛及日常事務時面臨的最大問題就是村干部不懂法，覺得法律條文空洞、不符合農村實際情況。

目前農村社區干部隊伍中除了一把手正職（書記、主任由一人擔任）有大專學歷以上要求外，其他社區干部一般不進行學歷強制要求，通過選舉、聘用、任命等方式納入社區工作人員隊伍中，特別是撤鄉并鎮后，一個行政村是由過去好幾個自然村合并而來，轄區人口數量、土地面積、廠礦企業等都大幅增加，而社區工作人員崗位是核定的，面臨著人少事多的窘境，更依賴過去生產隊隊長協助處理村民事務的傳統模式。

農村社區工作人員隊伍整體來說文化程度不高、法律知識匱乏，處理矛盾糾紛問題時一般以情理道德為指導、以息事寧人為目的、以感情勸說為主要方式，解決群眾之間的矛盾糾紛。這種傳統方式已無法應付處理當前農村矛盾，在群眾維權意識很強的情況下，農村社區工作人員普遍感覺現在矛盾糾紛調解工作難做，甚至有的群眾用法律知識將社區調解人員駁斥得啞口無言，從而造成社區干部隊伍威信度小、信任度低。

除了居民一般生活類矛盾糾紛外，社區日常工作中特別是對土地流轉、集體資產承包、環境整治、公共服務、基礎設施建設等涉及簽合同、訂協議時，農村社區工作人員一般不了解如何訂立約束雙方的條款，尤其是對質量驗收、證據保存、違約索賠、訴訟管轄等法律知識知之甚少，一旦發生糾紛會造成維權成本及難度過大，特別是涉及村民集體財產類糾紛時容易造成群體性事件，對地方穩定和聲譽造成沖擊和影響。

（二）農村社區法律顧問面臨村民群眾不信法的問題

農村社區法律顧問參與鄉村法治宣傳及法律咨詢釋明解惑活動中，面臨的最大問題就是村民們不相信法律能幫助解決問題，甚至有些村民覺得“法律條文是為有權有錢人服務的”，不能及時有效解決村民的難題。

改革開放四十多年來，我國社會發展日新月異，過去農村居民生活、工作活動范圍小，一般有了矛盾通過左鄰右舍勸說、家族長輩裁斷、干部隊長調解等方式，絕大多數都能化解。現如今，大多數農民在日常生活中受傳統習俗的影響，在遇到法律問題時，比起尋求政府、法律幫助，他們更傾向于親戚、朋友的幫助［2］。

現在社會人們外出工作、學習途徑很多，隨著智能手機普及，幾乎人人隨身一臺，各種知識隨時隨地可以上網查詢、更新，現在村民們遇上矛盾糾紛時首先會向政府部門或12345 投訴反映，政府部門遵循“法無授權不可為”的原則，已從管理型轉變為服務型，只能提供協商、調解平臺，如矛盾各方無法達成一致，基層政府部門都會建議通過法律途徑解決。

然而，這樣的解決方式在村民們看來是政府部門的不作為、踢皮球，把矛盾糾紛全部推到人民法院解決，由于法律程序繁瑣、審理周期長，還要墊付訴訟費用，一個普通案件從立案到審結少則3 個月，多則6 個月，普通村民根本拖不起，所以在面臨矛盾糾紛時會從網絡上尋找法律條文來解決各種糾紛，但由于每一起案件基本情況不一樣，存在同類罪名不同事實，同類性質不同情節，法律條文和案件實務操作有時并不一致，有些案件的結果造成部分普通群眾心理失衡，特別是一些突出事件反響，比如明星的偷稅漏稅事件、學生校園失蹤事件、中小學教科書插圖事件、吉林村民私搭浮橋被判刑事件等熱點新聞均引發網絡、社會大量爭議，導致村民們對法律、對相關部門的信任度降低。

2023 年上半年來，全國出現多起兇殺、滅門案件，非常令人震驚和痛心，從公開新聞報道中顯示案件涉及感情糾紛、鄰里土地、債務追討、報復村干部等緣由，事后看來兇手其內心思想上根本沒有相信法律有用，偏激地用極端手段報復傷害他人，甚至牽連無辜之人，上述糾紛中兇手的罪行無論用什么理由辯解均應該受到徹底的譴責和懲治，但其行為對建設法治社會造成的負面影響和間接損失無疑是巨大且不可彌補的。

（三）農村社區法律顧問面臨基層政府不依法的問題

首先，法律顧問與農村社區溝通中面臨的最大問題就是相關部門不能依法行政，存在依據上級部門文件或領導的指示處理工作事務，還存在著法律歸法律、政策歸政策的人治思維。自古以來相傳的“官大一級壓死人”的思維代表著權力觀念、權大于法的理念依舊還影響著當下人們。在基層政府里誰的職位高，誰就“說了算”，一些領導干部潛意識中把法律當做“特權”工具使用：符合自身利益的就堅決執行，有損自身利益的就搞變通執行、折扣執行或者不執行。在實際工作中，以“經濟優先、法律靠邊”為宗旨，對法律顧問是“顧得上就問，顧不上就不問”態度，認為法律條條框框約束太多，不利于自我展示、自我成功。

其次，依法行政，關鍵在人。農村社區領導干部主要來自當地農村村組干部的提拔，其他的來源有轉業軍人、招考的應屆大學生等，在主要領導干部中只有少數是全日制大學畢業生，其他干部大多數都是高中以下全日制學歷，雖然后續從各種學歷渠道取得了第二學歷，但是學法律專業的人還是極少數，對法律知識的了解僅僅來自業務工作、組織培訓、自我興趣學習等方面，而法治思維是需要系統性、專業性的學習、體會，需要用大量的實務案例來鍛煉、提升思維，才能吸收、消化法律知識并運用到日常行政具體事務中。例如：招商引資中涉及土地指標、環境測評、污染防范、廠房建設許可等，均需要在法律規定范圍內方能簽訂招商合同，而基層政府為了完成招商任務，只要企業能落戶，承諾事后再補辦各種手續，很容易造成招商來的企業違規被處罰、查封，從而引發“請來的客人”告“主人”的尷尬局面。

比如在征地拆遷中，農村社區有時依據的僅僅是上級一份會議紀要或紅頭文件就開展拆遷行動，對于涉及村民們的征地意愿、補償標準、安置區域、過渡期限均無法律法規明文規定解釋，甚至連信訪和政府信息公開制度都搞混淆：政府信息公開制度的主要功能在于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，當事人對政府信息答復不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。而信訪對當事人行政法上的權利義務不產生實質影響，對信訪事項有權處理的行政機關根據《信訪工作條例》作出的相關信訪處理行為，依法不屬于行政訴訟受案范圍［3］，從而造成既不能嚴格依法辦事，也不講究工作方法，且有時還存在野蠻拆遷行為，惡化了與村民們的關系，引發強拆、抗拆、上訪等治安或刑事案件，容易引起村民與政府對立情緒，對各級政府均造成不良影響。

再比如在創建文明城市活動中，農村社區有關部門要求臨街店鋪統一門頭、統一顏色、統一擺放均是強行要求，既無法律明文規定，也沒協商自愿，如此霸道行為嚴重違背“法無禁止即可為”這一基本法治理念，有些地方還下達罰款指標，把罰款作為行政執法的主要目的，引起村民們對領導干部水平能力的質疑和嘲諷，對政府形象造成負面影響。

最后，黨政不分、責權不分現象還很普遍。比如行政事務一般由基層鄉鎮政府或街道辦事處法定代表人負責，但個別鄉鎮政府或街道辦事處處理大的事情或項目很容易出現“一言堂”情況，不知法、不守法，甚至以身試法的官員依然還存在，等出了問題后錯誤的行政責任均由鄉鎮政府或街道辦事處承擔，這樣的錯位制度給基層依法行政帶來很多問題，導致違法行政、自我行政亂象屢見不鮮。

針對上述現象，雖然國家建立了一套比較完善的行政監督制度，農村社區有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然嚴重，分工不明、權限不清、流于形式、推諉扯皮、人情干擾等均是影響監督質量的因素，但最主要的原因還是農村社區領導干部自身的法治思維和法律意識薄弱，唯上級論、唯領導論、唯官帽論，就是不唯法律論，使得依法行政在有些方面成為一句口號，沒有得到有效監督，村民們對此意見很大。

二、針對以上問題和困局，探討解決和改善措施如下：

（一）重視對農村社區干部隊伍的法律知識教育和培訓，大力提高農村社區干部隊伍的法治思維能力

在黨更加重視協商民主，領導中國特色社會主義協商民主一如既往向前發展的時代背景下，作為社會主義協商民主七大實現渠道之一的基層協商之發展也進入了新的歷史階段，廣大基層干部參與或組織與指導的相關基層協商民主實踐也面臨著新的發展機遇和挑戰。［4］對新進入農村社區干部隊伍的工作人員要進一步強化法律知識的學習和培訓，讓農村社區整體干部隊伍學會用法治思維去處理問題、解決問題、減少問題，而不是制造問題。

（二）加大普法宣傳力度，提高村民法律意識

隨著社會經濟的快速發展，年輕村民們的整體素質包括法律意識也相應提高了很多，但與依法治國的目標要求相比還有較大差距，這就需要政府職能部門和法律工作者要想方設法來提高農村社區整體村民，特別是留守婦女、老人、單親家庭成員，殘疾人等的法律意識，比如因地制宜采用墻報、廣告牌、宣傳欄、橫幅、宣傳冊等形式多方位宣傳常用法律知識；成立法治宣傳團走進農村社區開展法治講座、法治廣場表演、法治小品、法治有獎競答等群眾喜聞樂見的方式宣傳常規法律知識，讓村民們知法、懂法、守法，增強法律意識，為依法行政創造一個良好的互動環境。

（三）依法行政，說到底是要人去執行法律

要使市場真正發揮出決定作用，堅決防止“權力尋租”現象，割斷權力與金錢勾結的“臍帶”，徹底清除“沒有原則的政治”與“沒有道德的商業”。［5］因此，提高農村社區工作人員的整體素質，直接關系到依法行政的目標實現，要有針對性、系統性、多層次地對農村社區工作人員進行法律知識培訓，特別是行政執法人員要不定期進行法律知識考核，提高綜合執法素質和執法能力。

加大農村社區行政領導出庭應訴考核機制建設，讓主要領導在出庭應訴過程中學習法律、體驗法律、懂得法律，從而敬畏法律、遵守法律、執行法律。要做到法大于權，法律支配權力，使農村社區部門的行政活動做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，提高政府公信力和行政能力。

三、結論

雖然當前建設法治社區還面臨著許多困難和問題，要解決這些困難、問題也不是短時間的事，將會是一個長期的過程，但我們要正確面對問題、分析問題、解決問題。建議在經濟條件較好的地區，通過政府引導建立民非組織。利用“互聯網+”模式，引導律師、法律工作者、民非組織共同服務村居、提高村民法律意識，依法依規處理村民事務，減少矛盾糾紛［6］，從而有效、全面地推動法治社區的進程。

農村社區作為建設法治社會第一線，直接面對廣大人民群眾，其成效如何在很大程度上對建設法治政府、法治社會、法治國家的目標實現具有十分重要的意義。