非羈押性強制措施適用法律監督實務研究和探索

孫寒梅 張 勇 周碩鑫

廣東省人民檢察院，廣東 廣州 510623

一直以來，刑事案件羈押率畸高現象長期存在。近年，隨著最高檢落實寬嚴相濟的刑事司法政策，要求堅持人身強制措施的訴訟保障功能定位，盡可能把非羈押訴訟做出刑事訴訟的常態，杜絕以逮捕綁架起訴和審判［1］，部署了一系列工作舉措來推動刑事案件羈押率下降，非羈押強制措施的適用也成為刑事強制措施的常態，隨之帶來的是對非羈押強制措施法律監督的問題。實踐中，檢察機關辦理逮捕和羈押必要性審查案件主要對羈押的逮捕必要性進行關注，但是受多方面的制約，對作出不批捕決定后適用非羈押強制措施執行監督開展不到位的問題一直存在，例如羈押必要性審查應當評估和判斷當初支撐逮捕必要性的事由是否發生變化，除逮捕必要性，還需對羈押的合法化進行審查，以解決超期羈押等問題［2］。特別是在當前寬嚴相濟的刑事司法政策得到貫徹，訴前羈押率大幅下降，采取非羈押強制措施人員大幅增長的情況下，如何精準有效地監督，填補一些地區非羈押強制措施執行監督空白，保障訴訟的順利進行，是當前刑事檢察工作高質量發展需要重點研究的課題。

一、非羈押強制措施執行監督面臨的主要難題

（一）強制措施制度設計不完善

由于強制措施制度設計不夠完善，取保候審、監視居住適用標準模糊等因素，缺乏具體、量化的評估標準和方法，偵查卷宗中的社會危險性證據往往是缺乏實質內容的模版化、表格式的材料，會導致實踐中非羈押強制措施的適用出現兩個極端。2020 年前，檢察人員大多秉持“以偵查為中心的”“重配合輕監督”等辦案理念，使逮捕強制措施從單一的保障訴訟順利進行異化為懲戒性手段和刑罰預支工具，這也是長期以來刑事案件羈押率居高不下的主因。近年來，隨著“少捕慎訴慎押”“寬嚴相濟”刑事司法政策的相繼貫徹，以及訴前羈押率、捕后不訴率等考核指標壓力，非羈押強制措施適用率得到大幅提升，但這也導致少數地區的訴前羈押率甚至出現悖于司法規律的個位數，片面追求過低的訴前羈押率，對非羈押強制措施適用過于放寬，也使得辦案人員從逮捕到審查起訴環節極力追求對犯罪嫌疑人適用非羈押強制措施，進而難免導致一些原本具有一定社會危險性的犯罪嫌疑人被采取非羈押強制措施，造成人員脫逃及不到庭或再犯罪，客觀上影響了非羈押強制措施的適用效果，增加了非羈押強制措施執行和監督的難度。

（二）司法資源的限制造成監督力量薄弱

在公安機關內部，非羈押強制措施的執行往往由派出所負責，但目前很多地區派出所承擔了大部分案件的辦理以及眾多行政執法和社會管理職責，在非羈押強制措施執行適用逐漸成為常態的情況下，一些地區少量的司法資源面對大幅增長的取保候審人員難以實現全面監管。檢察機關對社會危險性實質化以及羈押必要性審查全流程關注的要求，在人員沒有增加的情況下，客觀上增加了檢察官的辦案壓力。實踐中，大多數檢察官在作出非羈押決定后，對非羈押強制措施的執行監督不予關注，同時也沒有適當有效的渠道去進行監督，但在大量的非羈押強制措施適用中，其中只要有少數人員不到案即會影響非羈押強制措施的適用效果，造成訴訟無法順利進行。

（三）檢察機關對非羈押人員法律監督職責分工不明確

從檢察機關職能定位來說，非羈押強制執行監督職責當屬檢察機關，但檢察機關內部欠缺明確的職能定位，使得對非羈押強制措施執行的監督難以得到有效保障。檢察機關內部與非羈押強制措施監督相關的職能部門主要為刑事檢察部門和刑事執行檢察部門，刑事檢察部門對于適用非羈押強制措施人員的執行監督具體負責部門也沒有明確的規定，刑事檢察部門側重于決定是否批捕、羈押必要性審查，對是否適用非羈押措施進行審查決定，刑事執行檢察部門主要精力放在對已生效判決進入監獄和看守所人員的監督，職能劃分不清，難以對執行情況進行有效的跟進，發生非羈押人員不到案或再犯罪的情況，也只能靠事后補救。

（四）部門間的信息壁壘和溝通機制不健全，造成非羈押強制措施執行監督難

要實現對非羈押強制措施執行的有效監督，檢察機關掌握非羈押強制措施人員執行狀況的基礎數據是關鍵。但非羈押性強制措施的執行在公安機關，檢察機關難以找到監督的入口。辦案實踐中，對犯罪嫌疑人的取保候審、監視居住等非羈押強制措施多由公安機關自己決定、自己執行，由于部門間的信息壁壘，全國范圍內公安機關與檢察機關尚未構建起對非羈押強制措施有效的數據共享和銜接通報機制，對未報請批準逮捕公安機關直訴的案件，檢察機關更是無法掌握執行活動中是否存在違法情形，導致執行監督乏力，訴訟順利進行難以得到有效保障。

（五）非羈押強制措施監督配套機制不完善

一是對公安機關自行決定采用非羈押強制措施的案件，由于法律并沒有明確規定檢察機關的監督職責，且缺乏有效的監督機制支持，大部分案件公安機關從作出決定到執行，檢察機關難以監督；二是對犯罪嫌疑人或被告人違反非羈押強制措施的行為，《中華人民共和國刑事訴訟法》缺少有效的處罰措施。司法實踐中，由于非羈押強制措施時間長，一些外來人口流入較多地區人員違反強制措施規定屢見不鮮，且非羈押人員即使不到案往往也不會被加重處罰，懲罰措施嚴厲性的薄弱客觀上也造成對非羈押強制措施監督剛性不夠；三是監管技術層面，目前，最高檢雖然在全國部署了社會危險性量化評估、非羈押人員智能化監管、社會幫教基地等多個試點，但目前仍局限于少數地區，一些試點如非羈押人員智能化監管因資金、技術投入、公安機關理念等原因目前難以在全國范圍內全面推廣，社會幫扶基地也存在對檢察機關對外交流，以及多部門協作、社會支持和理解等均有較高要求，適用范圍還比較小。

二、非羈押訴訟法律監督的實踐探索

（一）A 院針對社會危險性標準過于主觀的問題展開的探索

為指導辦案人員準確把握社會危險性，A 院在上級院的指導下開展社會危險性量化評估試點。在試點過程中，該院將加大無社會危險性不批準逮捕的適用作為重點，對照現行法律規定，結合目前捕訴一體工作模式，從量刑、社會危險性兩個方面著手。對于明顯可能判處拘役、適用緩刑的犯罪嫌疑人不應作出批準逮捕決定；對于雖然構成犯罪，但涉及輕罪、無社會危險性的犯罪嫌疑人，同樣不能作出逮捕決定。此外，該院聯合軟件公司、高校專家共同對現行法律及司法解釋規定的社會危險性因素進行了全面分析梳理，對照上級文件要求及該院司法實踐，針對犯罪嫌疑人社會危險性因素擬定了48 個核心評價項，對照此前辦理案件、結合司法解釋制定各社會危險性要素的具體分值，針對犯罪嫌疑人社會危險性評估形成了“定性”與“定量”相結合的分析模型，從而建立了全省首個“逮捕必要性分析智能輔助系統”。該系統可以適用于涉嫌任一罪名犯罪嫌疑人的社會危險性量化評估，其采取社會危險性關鍵指標勾選的方式操作，向承辦人提供社會危險性分析意見，協助檢察官準確判斷適用何種強制措施，有效解決了社會危險性標準主觀化的問題，同時分析系統的運用，使得辦案人員能快速作出判斷，顯著提高了辦案效率。

（二）D 院針對司法資源限制監管難的問題展開的探索

D 院于2021 年被選取作為非羈押人員智能化監管的試點單位，探索利用科技手段加強對非羈押人員監管。到2023 年上半年，共對1611 多名非羈押人員適用智能化監管方式。該院結合工作實際，針對非羈押人員社會危險性程度，研究建成“電子手環定位、微信小程序打卡和傳統監管方式”相結合的分層次監管系統。針對罪行相對較重或者承辦人預判有不到案風險的犯罪嫌疑人、被告人采取電子手環監管方式，手環內置定位芯片，后臺能實時追蹤非羈押人員軌跡，并形成監控閉環，監管力度較大。針對罪行較輕，承辦人經預判可能存在一定不到案風險的犯罪嫌疑人、被告人，采取非羈押碼監管方式，辦案人員使用微信小程序對被監管人員進行實時監管。對于社會危險性較小，不到案風險較低的非羈押人員，采取傳統監管方式，并督促公安機關做好相關監管措施。試點運行以來，對采取智能化監管的非羈押人員，僅有2 人脫逃，且均因逃脫行為觸發警報，被及時發現并抓獲歸案。該系統的運用，有效解決了司法資源限制，實現了對全區非羈押人員的全覆蓋監管。

（三）G 院針對外地人員非羈押強制措施監管難的問題展開的探索

G 地由于人員流動頻繁，近三年非本地戶籍的犯罪嫌疑人提請逮捕占比將近84%是外地戶籍涉罪人員，非本地戶籍嫌疑人在當地無固定居所、無穩定收入、無常住親友，雖大部分犯罪情節輕微，但因無人提供擔保適用非羈押強制措施較為困難，不得不“一捕了之”，導致辦案的法律效果和社會效果不佳，多數涉輕罪人員因無勞動技能、無工作機會或好逸惡勞等原因，無法順利回歸社會而再次犯罪，這類情形也成為當前越發凸顯的社會問題。G 院經多方面考察、篩選幫教企業，實地走訪了當地多家企業，查看工作環境是否存在安全隱患，與企業家座談協商，要求企業除提供工作、住所和技能培訓以外，還要為幫教對象購買社保或意外保險，保證同工同酬，平等對待，保障幫教對象的合法權益，最終篩選了管理規范、法治環境良好、具有社會責任感的2家企業作為幫扶教育基地。在G 地區的訴前羈押率由幫教平臺建立前的65%下降至當下的35%左右，同時進一步解決了企業用工難，幫助幫教對象提升勞動技能、融入社會，維護社會和諧，并且幫扶對象取得的收入用來賠償被害人，化解社會矛盾，實現了一舉多得，幫扶教育成效顯著。

三、完善非羈押強制措施執行監督工作機制的對策和建議

當前，非羈押強制措施的廣泛適用已成為司法實踐的常態，破解非羈押強制措施執行法律監督難題，需要從建立社會危險性量化評估體系、深化實施數字檢察戰略、打通部門壁壘，實現信息共享、引入社會力量，共建分類幫教的人權保障體系等幾個方面去入手。

（一）因地制宜，建立社會危險性量化評估體系

科學合理細化社會危險性審查標準，打造社會危險性審查的精細“篩選器”，防止非羈押強制措施的錯誤適用。注重對社會危險性的實質審查，細化評估指標，綜合多方面考量其是否真誠認罪、悔罪和是否影響訴訟進程，針對不同罪名制定可量化社會危險性審查標準，各地可依據本地司法實踐在體系上作出符合本地實際的調整，最大化保障社會危險性標準把握的尺度平衡。

（二）打通數據壁壘，深化實施數字檢察戰略

數字檢察戰略是打開法律監督新天地的“金鑰匙”。要加大對非羈押人員智能化監管的資金、技術、人力等方面的支持力度，擴大非羈押人員智能化監管適用范圍，拓展非羈押人員智能化監管的深度，深化數字化、信息化建設。一是要爭取支持，打通與公安機關、司法行政機關等部門的數據壁壘，爭取實現共贏多贏；二是通過構建非羈押人員數字監管模型，融合社會危險性量化評估體系，充分運用大數據算法建立科學的社會危險性分析輔助工具，解決長期存在的人少案多的矛盾；三是借助數據和軟件“外腦”，豐富完善羈押替代性措施，實現對眾多非羈押人員的精準有效監管，借鑒域外及杭州、深圳等地試點經驗，分層次分類別適用智能化監管措施，降低適用成本，利用數據后端分析預警機制解決司法資源限制導致的監管難的問題。

（三）明確檢察職能分工

要厘清檢察機關職能部門職責，非羈押強制措施的執行監督關乎訴訟的順利進行，與捕訴部門檢察官職責密切相關。同時，執行監督也屬于刑事執行監督的范圍，檢察機關刑事檢察部門和刑事執行檢察部門要在各自職能分工負責的基礎上加強協作配合。要明確各自職責，刑事檢察部門負責對公安機關辦案部門決定、變更、解除非羈押強制措施的法律監督，刑事執行檢察部門負責對轄區派出所執行非羈押強制措施情況的法律監督，兩部門通力合作，互相配合，依法履行好對非羈押強制措施執行監督職責。

（四）完善協作機制，充分發揮偵查監督協作辦公室的功能

檢察機關要與公安機關分工負責、互相配合、互相制約的基礎上增強工作合力。檢察機關要依托偵查監督協作辦公室建立案情通報機制，對于取保候審、監視居住等非羈押強制措施工作信息及時進行信息共享。督促公安機關建立并及時更新非羈押強制措施人員信息臺賬，雙方形成會商機制，公安機關定期向檢察機關通報非羈押強制措施決定、執行中存在的問題、強制措施接觸等情況，檢察機關將法律監督過程中發現的重大問題、類案問題向公安機關通報。同時，要聯合公安機關、司法行政機關建立違法刑事強制措施通報制度，對違反管理規定的人員依法給予治安處罰、收監等處罰措施，防止出現監管漏洞。