行政失信懲戒制度的發展與完善

劉怡寧

河北大學法學院，河北 保定 071002

近年來，關于失信懲戒制度的討論熱度日益攀升，如何有效對失信行為進行法律層面的懲戒引起廣泛關注，規范、健全的行政失信懲戒制度在信用體系構建中不可或缺。在中央和地方的不斷推動下，社會信用體系建設向著完備的方向前進，然而失信懲戒制度卻反映出許多不容忽視的新問題。2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對行政處罰的種類進行了擴充，增加了通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業五種方式，更有助于實踐中行政違法問題的處理。但法律中尚缺乏關于行政處罰界定標準的規定，導致實踐中的某些行政管理措施是否應當認定為行政處罰存在爭議，行政處罰界定標準的空缺，以致越來越多的行政管理措施難以定性，現有的法律法規無法提供應有的保障，其中行政失信懲戒備受關注。因此，明確行政失信懲戒的法律概念，推動其融入現行法律體系，鞏固正當性基礎，進一步促進行政失信懲戒制度的良性發展，具有重要意義。

一、行政失信懲戒的概念與特征

行政失信懲戒制度又被稱為“黑名單”制度，通過在征信數據庫中記錄相關信用信息并公開，借助多種手段，警示被列入失信名單的行為人，限制其部分權益，在信用體系的發展中起到關鍵作用，具有設定主體多、措施靈活有效、震懾力較強、更貼近實際的特征，并涉及各類行政主體，在實踐中的應用日益頻繁。區別于日常生活中對信用缺失的道德譴責和約束，行政失信懲戒具有行政法的屬性，而相較金融意義上的失信懲戒機制，其又具有涉及范圍更加廣泛、種類措施更為多樣、規范依據更靈活、威懾力更強、懲戒力度更嚴厲等特點。

對行政失信懲戒進行法律認定，本質上，行政機關將特定當事人列入“嚴重失信主體名單”的行為，是行使行政權對相對人聲譽或人格進行的負面評價。［1］具體而言，第一，失信懲戒是一種針對失信行為而作出的負面措施，該失信行為往往是已經發生的，并且具有重大、違法的特性；第二，失信懲戒能夠起到威懾、警醒相對人的效果，是相關行政機關進行價值判斷與衡量后的結果；第三，失信懲戒所帶來的客觀法律效果，也展現了其與普通監管措施的不同，在名譽上對相對人造成不利影響，在結果上作出具有制裁性的行政懲戒。

二、行政處罰與行政失信懲戒的法律關系

關于行政處罰與失信懲戒的法律關系、是否應當在《行政處罰法》中規定失信懲戒問題，以及由于行政機關對公民進行失信懲戒的情況非常復雜，實踐中具體應當如何定性等問題，一直以來存在廣泛的爭議。本文認為，失信懲戒作為一種行政管理措施，其與行政處罰雖具有差異，但是二者之間無論是法律屬性，還是本質特征，都存在諸多相似之處，行政機關因公民的失信違法行為而作出的對公民合法權益帶來不利影響的懲戒措施，限制或剝奪公民的名譽、人身、財產等權益，就是一種行政處罰，應當在《行政處罰法》中對失信懲戒予以明確的法律規定。本文將從行政處罰的特征入手，探討將失信懲戒納入行政處罰的理由和依據。

行政處罰具有以下三個基本特征：一是主體的特定性，即以行政機關為主體。行政處罰是以行政機關以及經依法授權、委托的具有管理公共事務職能的組織為實施主體的行為。二是對象的特定性，即以違反行政義務的行為為對象。行政處罰針對公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序但尚未構成犯罪的行為。三是內容的懲罰性、制裁性，即行政處罰懲戒那些違反行政法律規范的行為。行政處罰主要是針對違法主體的精神、財產、行為、資格、人身等所作出的不利性、減損性措施，其中所體現的懲罰性和制裁性是其根本要義。［2］雖然行政處罰還具有其他特征，但是根據上述三項基本特征，可以對行政處罰進行法律界定。

將行政處罰的基本特征與行政失信懲戒對應，可以發現二者之間具有多項共性：第一，二者適用主體相同，都是行政機關或者法律法規授權的組織，實質上是對公權力的行使；第二，二者針對的懲罰對象相同，信用主體失信將直接侵害對方的信用權益，危害社會信用，失信懲戒中的失信行為的方式是欺騙和違約，其危害社會信用并違反行政管理秩序，二者針對的都是公民、法人或者其他組織違反行政義務的行為；第三，二者都為相對人帶來負面限制，在結果上處分當事人的權益，給當事人增加負擔，懲戒性是行政處罰特別具有的一項重要標志。

行政機關通過將失信公民、法人或者其他組織列入“黑名單”進行限制和制裁，是在相對人存在違反行政義務行為的前提下，產生新的法律上的權利和義務，對相對人具有極強的制裁性和懲戒性，與行政處罰基本特征相同。并且二者所追求的行政目的也相同，都是為維護社會運行秩序，通過懲罰相對人違法行為達到消除違法狀態，表達對其的反對態度，進一步實現預防和抑制違法行為的重要目的。行政處罰所包括的精神罰、財產罰、資格罰和人身罰等處罰功能，“黑名單”行為都兼而有之。［3］例如，向大眾公開“黑名單”的相關信息，給相對人的聲譽帶來負面影響，屬于聲譽罰；限制“黑名單”中的失信人員進行貸款活動、消費購物等，屬于資格罰。綜上，失信懲戒與行政處罰在基本特征、行政目的、實施手段多個方面，都相互重合，行政失信懲戒制度應屬于行政處罰的一種。

三、將行政失信懲戒納入《行政處罰法》的必要性

在我國的社會信用體系建設中，行政失信懲戒制度已成為進行失信監管、構建社會信用體系的重要工具，但這一制度也面臨治理失靈、功能過載、擴張過度的問題，對個人及其他市場主體的合法權益構成威脅。［1］隨著行政失信懲戒不斷發展，其實施手段也不斷創新、涉及范圍也更加廣泛，要求其受到法治的約束，納入法治框架之中。行政機關對失信被執行人進行失信懲戒，將其列入“黑名單”之中，導致公民的合法權益受到限制或者剝奪，其中相當一部分程序已經具備了行政處罰的性質。若僅僅因為《行政處罰法》第八條規定的范圍中，未包含行政失信懲戒這一名稱，就不在《行政處罰法》中對其進行治理和規范，不利于法治的建設與完善。

《行政處罰法》沒有對作為該法核心概念的行政處罰給出一個立法上的明確定義，這導致法律的調整對象存在很大的不確定性。［4］一直以來，《行政處罰法》中關于行政處罰種類的規定，采取的都是例如警告、罰款等具體的方式進行規定，而未采用人身罰、財產罰、資格罰等概括式分類方法。此種規定方式雖然更加明了、具體，但是由于難以準確界定行政處罰的概念，容易造成部分種類的遺漏，實踐中難以準確認定行政處罰，面對某些具有懲戒性的管理手段，如行政失信懲戒機制，部分行政機關在進行失信懲戒時，以法律法規中沒有相關的具體規定，而將具有處罰性質的行為排除在行政處罰種類之外，導致無法對其進行限制和約束。綜上，將這類具有負擔性、制裁性的懲戒措施，在《行政處罰法》中予以整合并入，是確有必要的。

四、構建完善的行政失信懲戒機制

社會信用體系正在大力發展，然而失信懲戒制度的實踐問題層出不窮。例如，與失信懲戒相關的法律法規內容不完善，難以明確和具體應用；失信懲戒概念模糊，相關法律法規有待完善；各地失信行為懲戒標準不一，未實現統一規范；在失信行為已經發生后，才作出相應處罰的治理模式較為落后，難以起到制裁作用。為解決實踐中的各類問題，增強失信懲戒對公眾的警示作用，提高其震懾力，促進行政機關工作更加高效，建立完善的社會信用體系，對行政失信懲戒機制的完善必不可少。

（一）明確概念界定，完善法律法規

行政失信懲戒概念的界定，是其法治化的前提，解決紛繁復雜的失信懲戒問題，首先應當對“失信”的概念進行法律層面的規定，行政失信懲戒中的“失信”與日常中道德意義上的“失信”不可簡單一概而論，二者的概念、特征等都存在區別。日常中人們所說的失信，是指因不遵守協議或違背諾言，而失去信用，對于失信者往往也只是受到道德上的譴責；而根據《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》第一條，被執行人受到信用懲戒，應當是由于未履行法律文書確定的義務，并且具有規定中六種具體情形的，并不是簡單的日常失信行為。可見失信懲戒中的失信，是對法律義務的違背，受到的也是法律上的懲戒。在解決實踐問題中，為更好區分行政法律概念與社會道德意義，即需要在制定法中明確其法律含義。

任何一項制度的發展，都離不開法律法規的保障，行政失信懲戒制度亦是如此，為有效制裁失信行為，應在《行政處罰法》中列舉規范、詳盡的行政失信懲戒制度，并將其納入行政處罰的種類之中。準確完備的法律法規，是推進行政失信懲戒制度完善發展、妥善應對實踐中復雜的情況、健全公眾的信用體系、促進社會各項制度發展的關鍵所在。在構建法律體系的過程中，應當在充分切合實際的基礎上，綜合考量實踐中的各種案例，逐步完善失信懲戒行為的范圍和認定標準，建立規定明確、運作有效的法律規范體系，為失信懲戒制度的規范適用和發展完善提供保障，并以此推動社會治理模式的優化，適應經濟社會發展的需要。

（二）建立原則規制，確保懲戒均衡

行政合法、行政合理、行政程序正當三大行政法基本原則，蘊藏于法律規則之中，指導行政法的制定、運行以及遵循。面對行政失信懲戒這一問題，對上述三項基本原則的遵守毋庸置疑，但是針對其法律特性，筆者認為應當突出強調比例原則，作為規制失信懲戒問題應注意的重要法律原則。

比例原則重在平衡各方法益，限制自由裁量權的運用，維護和發展公民權，是法律運行過程中不可或缺的重要原則。該原則又分為合目的性原則、最小侵害性原則、均衡性原則三個子原則。合目的性原則要求失信懲戒手段為追求行政目的的實現采取的所有懲戒措施，只有為追求懲罰信用缺失、打擊失信行為、減輕失信危害、彌補失信損失，最終維護社會信用秩序的正當目的才可以實施。其中要求失信懲戒的對象必須是直接失信主體，并且失信懲戒的懲戒事項必須與失信行為具有客觀必然聯系；最小侵害性原則，要求在諸多能夠達成行政目的的失信懲戒手段中綜合進行考量分析，選擇造成侵害最小、最為必要的措施。此原則在行使行政權力的同時，采取了侵害最小的方式，在結果上盡可能平衡并減輕相對人所受到的不利影響；均衡性原則，要求比較個人利益和公共利益，對相對人進行失信懲戒時，均衡比較后采取適當的手段，把握懲戒的合理力度。需在期限與范圍上，都應當依失信程度決定，既不能懲戒過輕，難以規制失信行為，也不能處罰過重，遠遠超出相對人的違法程度。

（三）細化懲戒程序，完善救濟制度

完善的法律法規，是優化失信懲戒制度的有力支撐，從事先的、外在的方面為其提供法律保障。第一，應注重對失信行為的認證，對照法律規定的概念與特征，對該行為是否構成行政失信進行判斷，結合具體實際制定合理的失信認證標準，促使對失信行為的認證全面、高效，避免認證的紕漏。第二，應強化失信懲戒程序的規范性。行政機關及其工作人員應嚴格按照法律規定的程序，對存在失信行為的相對人，及時通知其已經出現失信情況，并予以警告。對于受到警告仍未停止失信行為的相對人，根據其具體失信情況和程度，進行失信懲戒。在此過程中，應當保障失信者陳述、申辯、申請信用修復等程序性權利。

在對失信行為進行懲戒的同時，注重對相對人合法利益的保障，構建權利救濟制度，完善失信懲戒撤銷機制，在相對人對其失信行為進行改正、彌補后，相應地修改懲戒力度，確保懲戒措施與失信行為相平衡，既確保其威懾力，又符合比例原則的要求，避免過度影響相對人的生活，在失信行政聯合懲戒措施開始發揮效用時，此階段失信人的經濟和社會活動會受到很大的限制，為此承擔較嚴重的失信代價，為保證失信人正當合法權益不被侵害，需要在執行行政聯合懲戒時，給予失信人正當的法律保護。［5］以實現行政失信懲戒的法律目的。無論是相關法律的制定工作，還是失信行為認證時，都應當打破相應行政機關的壟斷與閉塞，結合行政公開制度，聽取社會公眾的意見，提高行政失信懲戒機制的公信力，保障其在實踐中的高效運行。