學生參與高校內部決策價值與法律保障機制完善

伍兆銳 尹珊珊

湖南理工學院法學院，湖南 岳陽 414006

黨的二十大報告明確提出未來五年要深入推進國家治理體系和治理能力現代化，到2035 年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。2016 年修訂的《普通高等學校學生管理規定》第四十條規定：“學校應當建立和完善學生參與管理的組織形式，支持和保障學生依法、依章程參與學校管理。”高校治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，內部治理現代化則為高校治理現代化關鍵所在。內部治理現代必然要求保障和強化學生有效參與高校治理。當前，學生參與高校內部治理范圍不斷擴張，參與活力不斷釋放。但從總體來看，學生參與治理尚存在形式化、運動化、表層化等問題。保障學生在高校內部決策享有參與權是推進治理體系和治理能力現代化的基本要求。學生作為高校基本組成人員，參與高校內部決策有其獨特價值，運用法治思維和法治方式來構建法律保障機制，對完善教育法治建設和推進高校治理現代化具有重要意義。

一、高校治理現代化與學生參與高校內部決策的價值

（一）彰顯學生參與權利

學生享有參與高校內部決策權是保障學生參與權利的應有之義。大學發軔于“一群宿儒先生或學生所組合成的學術性行會”。［1］這意味著老師和學生是構成大學的重要共同體。高校與學生法律關系的變化是反映我國教育法治逐漸重視學生權利的一個敏銳注腳。［2］從20 世紀70 年代起，學生權利得到逐步確認和形成共識。雖然，歷史發展的慣性使學生參與權建設當前處于摸索階段，但保護學生參與權利依然是歷史潮流和前進方向。學生享有參與高校內部決策權是彰顯學生服務對象地位的需要。從契約論視角來看，高校財政主要來自學生所支付的學費，所以保護學生參與權利也是在高等教育服務觀下保障消費者權益潮流下的應有之舉。而現代市場經濟下，現代服務理念注重服務對象的參與性。學生享有參與高校內部決策權是強化學生參與權利意識的需要。將學生參加高校內部決策納入高校治理現代化大框架下是保障學生參與權之最佳路徑，同時也是貫徹落實《世界高等教育宣言》所要求的“以學生為中心”的現代大學應確立的治理思路與辦學理念。

（二）促進內部決策科學化

學生作為高校教育和管理的親歷者，掌握著最全面真實高校教育與管治“現場”的第一手信息，而高校實現治理現代化做出科學決策是以這些真實信息作為討論決策的基礎，所以學生參與能完整準確傳達信息給高校管理人員，促進科學決策。學生在協同治理思想熏陶下不滿足“被塑造者”定位，學生擁有差別化的需求和意見，這也是高校內部決策要達成科學化和現代化所需納入考慮的范疇。因此，高校管理層在考慮學生主體性意見下所實行的決策也更具針對性和接受性。高校治理是涉及各方主體協商的過程，學生在參與高校內部決策過程中也能夠了解其背后所蘊藏的價值選擇和政策之考量，增加學生在學校治理中的支持度和參與度。

（三）驅動內部治理結構民主化

大學內部治理民主化的重點在于各利益相關者之間的法權配置。［3］申言之，法權配置強調運用學生參與權利制約權力行使，恰當配置其權利，從而起到促進高校內部治理結構運行民主化。大學生參與高校治理，既是高校民主建設的題中應有之義，也是中國民主政治建設的重要表現形式之一。［4］當前，黨的二十大強調全過程人民民主理念下，應促進學生在事前參與、事中參與、事后參與高校決策中做到全方位、全過程、全鏈條，從而驅動高校內部治理結構民主化。

二、學生參與高校內部決策的法律依據與面臨困境

（一）法律依據

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第二條第三款規定“公民可依法通過各種途徑和形式，管理經濟與文化事業和社會事務”。而高校學生在高校治理中也理應享受公民的各項合法權利。可知，學生作為公民參與高校內部決策事務具有合憲性，也符合《憲法》提倡的民主法治精神。

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第四十三條規定，“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”該法形式上并無明確規定學生參與權，但實質上規定了學生在和部分合法利益相關聯的高校內部決策事項上享有參與權。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第十一條規定的“民主管理”自然是高校各主體共同參與，學生參與高校內部決策也是應有之義。上述兩部法律不僅原則性規定過于抽象和籠統，而且均無明確規定學生參與權，對學生參與權建設沒有明顯起到“穩預期”的保障作用。

（二）部門規章層面

《普通高等學校學生管理規定》第六條第五款明確規定了“學生對與利益密切學校事務享有知情權、參與權、表達權和監督權”。這是教育部規范性文件中對學生參與首次作出明確規定。其中第四十條規定了學校支持學生參與管理形式，①《普通高等學校學生管理規定》第四十條規定：學校應當建立和完善學生參與管理的組織形式，支持和保障學生依法、依章程參與學校管理。以倡導性條文表明對學生參與高校決策的鼓勵。雖然相關部門規章在效力位階上低于憲法法律，但仍然提出了相對具體的學生參與高校內部決策條款。

（三）面臨法律困境分析

1.學生參與高校內部決策的界限和程度缺乏明晰

《普通高等學校學生管理規定》對學生參與界限的規定是“高校中與學生權益相密切事務”，換言之，是高校內部所決策事務的與學生利益相關聯程度決定學生參與之界限。但是，也要從學生自身出發來考察對參與界限和程度的影響。例如學生因能力有限而只能淺層參與的領域有學校發展規劃、接待活動和學術性強活動等，而學生能深層參與的事務有學生獎懲制度、后勤管理和教學評價等。綜上，學生參與的范圍和程度仍未在法律上明確，不利于提高學生參與高校內部決策的積極性。

2.學生參與高校內部決策之程序亟待完善

“法律程序根本價值在于程序本身的正義，而不是有效之結果。”［5］從薩默斯“程序價值”理論來看，使學生在聽取相關規范和事實信息后能發表主張，享有辯護和申請回避權利，有助于學生在參與工作取得尊嚴感和公權力上合理運用。但是我國《普通高等學校學生管理規定》僅規定了學生在受到不利決定時享有陳述申辯權，而沒有規定聽證制度，只有將陳述申辯權置于聽證程序中才能有效實現對不利于自身的高校決策的參與權。此外，高校信息公開制度作為學生參與的重要前提和基礎，現階段高校在仍持有保守態度下有選擇性、利己性、審慎地公開信息。綜上，學生參與程序的缺陷需要通過構建法律保障制度設計進行完善。

3.學生參與權救濟機制缺位

現行法律少有對學生參與權救濟規定，多著眼于學生的人身財產權利和受教育權。而當前學生維護自己正當權利途徑主要是申訴和行政訴訟。《普通高等學校學生管理規定》所規定的“關于學生對決定或處分決定不服”校內申訴范圍過于局限，且并無明確規定涵蓋學生參與權救濟。［6］同時，相對應地也要擴展教育行政申訴范圍，把范圍從損害學生財產權和人身權方面延展到高校日常管理，為學生參與權提供更全面救濟。

三、學生參與高校內部決策法律保障機制的完善路徑

（一）確立學生參與決策法律依據

大學章程是為保證大學自主管理和依法治理，依《教育法》等法律法規在特定前置程序下，以文本形式對大學的重大基本事項作出全面規定所形成的規范性文件。將學生參與權四項權能和學生參與組織保障等內容有機融入學校章程，有利于自上而下構建學生參與高校內部決策法律保障機制，也是高校治理現代化的要求。法律實現可行性的前提是規定各高校制定具體的規章制度的義務，申言之，高校必須履行制定學生參與決策的具體范圍、形式、途徑和內容等義務，為學生參與決策付諸實踐提供充分條件。

（二）明確學生參與決策法律范圍

學生參與決策顯然屬于在相關領域中差別化的直接的或參與的民主，而厘清學生參與決策的法律范圍在發揮高校“共同治理”中的學生參與作用中至關重要。從和學生權益關聯性的強弱和學生參與能力水平高低兩個維度進行慎重考量，可將學生參與高校決策自上而下區分為三層面：一是學生自我治理領域。在該層面中，學生可以自行成立學生自治組織，在遵守憲法法律和學校章程下，聽取學校老師意見下自主制定規章制度并執行；二是深度參與，在該層次中學生除了行使知情權、表達權、參與權、監督權四項權能外，以“決策參與者”角色定位進行直接參與如后勤服務和教學評價與改革等領域；三是淺層參與。在該層次中，學生主要以“信息提供者”角色進行代表式或表面式的參與如學校整體發展規劃和學術性事項。雖然學生主要是有限度地行使參與權中的表達權和知情權，但不能禁止學生參與。

（三）建立學生參與決策法律程序機制

高校應通過采用數字化、電子化和網絡化的公開載體和方式如官方網站、廣播和手機短信等公開涉及學生利益規章制度，避免學生因信息劣勢無法完全參與決策。并規定學生參與高校治理的選拔和培訓相關制度，從源頭規范學生參與，以達成學生個人發展和高校發展的最大公約數。為了避免高校聽取意見流于形式，高校應擴展直言進諫的途徑，使學生擁有辯論乃至質證權利。據《重大行政決策程序暫行條例》確定重大行政決策法定程序包括增強公眾參與實效，提高專家論證質量，充分發揮風險評估功能，嚴格履行合法性審查和集體討論決定程序。因此，高校制定涉及學生權益的章程和高校發展規劃時須經學生代表大會的審議、專家咨詢意見和可行性論證，聽取學生辯論意見進行民主論證。在現代生活中高校管理人員處于復雜的社會關系中，社會關系常常使管理者與所處理的事務不可避免地存在利害關系，可能會不公平決定相關事務。如聽證制度中應由獨立的第三方擔當，學生可以申請與聽證有利害關系的人員進行回避，在程序各方面達到客觀公正才能使學生參與權真正落實。

（四）健全學生參與決策法律激勵機制

通過與域外國家的學生參與成為大學教育關鍵的情況相比，目前我國高校學生呈現參與決策意愿熱情不高、怠于參與的特點。無論政府法律還是大學章程都對學生參與高校決策做出法律激勵和保障。所以，完善的法律激勵能激發學生的主體意識，驅動學生積極主動參與高校事務決策。法律激勵的正向獎勵是指對積極參加增強治理能力的科學培訓的部分學生給予精神或者物質方面支持，如給予聲譽激勵，即在宣傳中評為“優秀大學生”，或經濟激勵，表現在把參加此類培訓或積極參與高校決策納入獎學金考核制度范圍內。相對應地，反向刺激是指對不正當行使參與權的學生進行訓誡和懲罰，如提供虛假信息來源、惡意評價教學老師和故意擾亂決策秩序；最后，只有健全學生參與決策的法律激勵，才能從內在和外部增強學生的參與積極性和參與能力水平，避免浮于表面和疏于實質，使決策在合理性和科學性方面更進一步。

（五）完善學生參與決策糾紛解決機制

《普通高等學校學生管理規定》于第五十九條規定了學校應成立學生申訴處理委員會和組成人員，但應進一步細化如規定學生所占代表不少于三分之一和將學生申訴委員設為不間斷為學生提供申訴服務的常設機關。此外，高校也可借鑒國外的非行政性中介仲裁咨詢性組織借助獨立中介機構處理申訴，在能調解時予以必要的調解，無法調解時或調解不成功時進行初步仲裁，判斷雙方過錯。此外，將行政復議作為行政訴訟的前置程序，并將行政訴訟受案范圍擴大到學生參與權糾紛。