昆山鄉村振興土地資源利用路徑探索

■莊社明

完善土地產權制度，活化土地資源利用，是鄉村振興的關鍵措施。昆山作為全國百強縣（市）之首，全國改革開放試點地區之一，認真組織實施鄉村振興戰略，大膽探索農村土地制度改革，為建設“產業興旺、生態宜居、治理有效、生活富裕”的社會主義新農村作了有益的探索。

一、主要做法

改革開放以來，昆山經濟社會快速發展，2022年地區生產總值突破5000 億元，財政收入突破400億元，常住人口突破300 萬人，均是全國縣（市）第一。但也應該看到，昆山的土地開發強度已突破40%。在此背景下，創新轉型高質量發展已成為昆山新一輪發展的關鍵詞。昆山在實踐中不斷探索用地新路徑，完善用地新政策，優化農村用地布局，盤活農村存量土地，形成“以地興業”“以地強村”“以地富民”的良性循環機制，促進城鄉融合發展。

1.規劃引領，堅持管控保障并重。 2016 年，在土地利用總體規劃修編和永久性基本農田劃定過程中，昆山精打細算科學微調和核減了部分基本農田，為保留村莊農房翻建安排了規劃空間啟動指標，擠出一塊新增建設用地計劃專項用于鄉村振興，為農村新產業新業態新村莊建設，持續改善農村公共設施、民生服務，探索具有昆山特色的富民增收新路子奠定了基礎，預留了空間。

2.分類處置，盤活農村存量土地。 對于低效利用、零星分散的存量集體建設用地，按照“一村二樓宇”不同用途采取調撥或流轉方式，激活村級資產的“造血”功能；對村級工業用地，以“三優三?！睘橹饕緩?，按照原地提升和異地置換相結合的方式，綜合運用環保、能耗、安全等標準要求倒逼，進行整合優化；對低效集體建設用地，鼓勵采用重建、改建的方式興辦鄉村旅游項目；對閑置宅基地，鼓勵發展具有江南特色的田園風光和水鄉風貌的自然民宿。

3.加大整治，提升農業綜合效益。 以土地綜合整治項目為載體，按照城鄉融合發展的要求，通過田、水、路、林、村綜合整治，推進高標準農田建設，增加耕地凈面積，提高耕地質量，提升農用地的綜合生產力和生態效益，為發展適度規模經營，改善農業供給，培育新產業新業態夯實資源基礎。完善生態補償機制，出臺了《昆山市基本農田和耕地生態補償實施辦法》，對承擔較多耕地和基本農田保護任務的村，用經濟手段給予補償和激勵。

4.搭建平臺，建立平等交換機制。 創造性地用足用好城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾和“三優三?！钡日?，將鎮村規劃布局中的一般村莊的低效建設用地進行復墾，深度整合農村閑置、低效土地資源，產生的建設用地指標，可以通過市指標交易平臺，跨區鎮有償調劑使用。通過“行政+市場”的手段，建立規范的土地資源流通平臺，推動城鄉資源有序流動，促使低效利用的農村建設用地轉變成優質資源、資產、資金，有效投入到鄉村振興建設中，產生良好的社會效能和經濟效益。

二、碰到的問題和困惑

1.部分區鎮干部對鄉村振興中土地保障重視還不夠。 長期受重工業輕農業、重城市輕農村、重項目引進輕公共服務設施建設等的影響，再加用地指標全面趨緊，有的干部千方百計擠占農村建設用地，有的村級集體建設用地一旦拆遷就很難再異地取得，雖然也給一定的經濟補償，但再投入很難，使集體土地資源越來越少，集體資產保值增值越來越難。

2.村級集體建設用地再利用時間長、手續繁。 現有的“三優三保”“城鄉增減掛鉤”“一村二樓宇”等政策操作程序設計不盡合理，從規劃設計到立項審批，再到施工驗收，一般都要跨年度才能完成，而且中間的手續繁瑣，影響了村集體經濟組織負責人和具體辦事人員對應用這些政策的積極性，也影響村集體土地資產有效利用期限。

3.鄉村土地利用規劃還有待細化。 雖然各鎮（區）都有土地利用規劃、鎮村建設規劃、鄉村振興規劃等，但由于主管部門不同、實施時效不同、規劃側重點不同，規劃之間缺乏緊密銜接，也缺乏部門牽頭協調，有的互相矛盾。規劃大多比較宏觀，很難管到每個村及每塊具體用地，缺乏針對性和可操作性。此外，村鎮體系規劃往往重形式輕內容，重居民點輕農業產業和生態、生產空間，導致規劃目標與農村經濟發展不相適應，與農村城鎮化進程相脫節。

4.缺乏扶持激勵機制。 鄉村振興所需土地，大多來源于存量，相對新增用地來說，成本較高、操作難度大，需要政府有關部門的大力支持。重視和支持不光是思想和口頭上，更需要出臺具體的實實在在的扶持政策和激勵措施，譬如在稅費、財政、金融等方面實行傾斜優惠。在各級績效考核中予以高度關注，在操作程序上盡量簡化明了等等。

三、相關對策建議

1.強化規劃引領，實施“一村（鎮）一品（業）”走特色發展之路。 實施鄉村振興要以全市“一盤棋”的思路統籌配置資源，根據蘇州市保護和發展農業四個“百萬畝”產業用地布局要求，結合昆山特色村、重點村和一般村的村莊建設規劃，遵照區域化布局、專業化生產和規模化經營的原則，著力推進“一村（鎮）一品（業）”，因地（村）制宜地發展具有鮮明地域特色的主導產品和產業。同時，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。

2.注重生態建設，實施“村莊更新”走綠色發展之路。 圍繞土地利用高效化和土地空間利用有序化目標，實施“村莊更新”?？茖W開展農村土地綜合整治，有序推進鄉村地區組織、產業、空間三整合，塑造鄉村振興與城鄉融合發展新機制。在實施“村莊更新”中，應考慮各種生態要素和環境質量，盡量減少對自然環境的損害，如有損失，必須采取有效補救措施。重視產業、基礎設施、服務裝備、住宅開發等現代化要求，注重維護和傳承美麗的傳統歷史風貌和優秀實用的生活方式。村鎮更新改造建設規劃方案要反復與公眾、專家交流，形成相對科學合理的方案。

3.重塑城鄉關系，實施“城鄉融合”，走和諧發展之路。 要充分利用鄉村現有的產業、生態、文化等資源，激發鄉村特色發展內動力，建立可持續的內生增長機制。堅持多規融合，通過“三優三?！睂ｍ椥袆佑行蛲七M拆遷復墾，全面帶動耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤、拋荒廢棄地復墾復種等，注重發揮各類土地指標交易平臺的作用，暢通“資源變資產”“資產變資本”的渠道，實現城鄉資源要素雙向流動和有機融合，使鄉村振興獲得新的動力，走出具有昆山特色的鄉村振興之路。

4.整合各類要素資源，實施“精準供給”走文明發展之路。加大制度設計和政策支撐精準供給，要潛移默化、潤物無聲地引導各類資源要素流向農村，更加注重生態系統性的修復和農村基層高水平全面自治。要還權于村“兩委”，讓村干部更有話語權，讓農民更有自主權，充分激發基層干部和群眾的聰明才智和創造能力，因村制宜創新工作機制。盡快補齊農村在基礎設施、信息流通、公共服務等方面的“短板”，填平農村政策、資金、人才、科技等“洼地”。

5.復合利用土地，實施“接二連三”走融合發展之路。按照“一產創新發展”“二產轉型發展”“三產特色發展”的思路，延伸農業產業鏈，開創城鄉統籌和一二三產融合發展新局面。加大耕地輪作休耕力度，加快農用水利基礎設施建設，加強新推廣農技、優質品種，不斷提高農業資源有效利用率、產出率、勞動生產率和科技貢獻率。鼓勵農業生產和村莊建設等土地復合利用，發展休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等，不斷拓展土地使用新功能。□