PPP 項目財務管理風險及管控措施探討

盧 麗

(中交建筑集團有限公司，江蘇 南京 211100)

0 引言

PPP 項目是目前市場上較為常見的項目開展模式，主要指的是政府與相關企事業單位進行對接，形成長期合作伙伴關系，以此為依托進行運營和生產，但結合實際情況來看，雙方在進行合作對接的過程中，財務管理面臨諸多風險，為了進一步提升項目的綜合效益，針對其中的風險進行分析，并且打造針對性的防控方案，不僅是本文論述的核心內容，也是進一步提升PPP 項目發展質量的重點研究課題。

1 基礎理論分析

1.1 PPP 項目的核心概念

PPP 項目是Public(公共)、Private(私營)和Partnership(合作伙伴)的縮寫，本質上是政府與社會資本之間打造長期的合作關系，以此來進行項目運營和創新[1]。 廣義上來講，是政府的公共部門和社會的私人資本之間打造的合作關系，其主要目的在于滿足社會公眾的實際需求，項目的核心功能不僅包含了融資，還包含了項目的全生命周期管理；而狹義層面的PPP 項目，主要指的是一種新型的項目融資方法，在融資的過程中，政府相關部門以及社會資本會共同進行利益共享，分擔融資期間產生的各項風險。 相較于傳統的項目管理模式，政府從原有的建設者轉化為監督者，而企業或者相關社會私有機構成為項目的組織者和執行者，二者在信息共享以及資源互通的基礎上進行創新，能夠推動項目的可持續化發展。

1.2 PPP 項目的優缺點分析

從應用優勢的角度來看，PPP 項目可以進一步調動市場資源，提升公共服務的效率以及質量。 一方面，有企業等一系列社會資本的參與，可以讓項目的開展具有更強的專業性，尤其在技術管理、資金管理以及項目管理方面，所提供的知識或者人員要優于政府的人員團隊，這也是最大化社會資本價值的重要體現；另一方面，政府需要在項目開展的過程中，通過付費的方式實現整體收益，因此政府會結合公共服務的績效評價給予社會資本資金支持，社會資本在獲得了資金或者相關福利待遇之后，會提供更加高質量的社會服務。 這種相互促進的方式，可以讓項目的開展有著更加完善的模式，也可以兼顧資金、資源、人力等多重要素，增強項目的效益。

但是在該種項目模式具體實踐的過程中，還存在不足之處。 首先，這種模式和我國傳統的運營經營體系有一定的沖突，例如，在我國傳統的市場經濟或者政治文化中，一部分私有企業或者社會資本在和政府機構對接的過程中，往往會將其當成“領導、管理者、決策者”這些高于自身的主體，這也就導致在雙方合作的過程中，社會資本會無條件地認可政府以及相關部門的意見，喪失了主觀能動性，導致PPP 模式出現了形式化的問題[2]。 其次，在該種模式運行期間，社會資本雖然可以提供技術等相關內容，但是也無法規避其中的一部分風險，尤其在財務管理過程中會產生諸多類型的財務風險，例如籌資、投資、資金回收等等，若企業未能進行風險防控，極有可能導致項目失敗。 除此之外，在PPP 模式運行的過程中還會出現政府或相關部門違規操作導致的一系列不良后果。 例如，該種項目模式成為當地一部分機構違規舉債的工具，部分人員為了提升自身業績，盲目地與社會資本進行對接，這種合作關系并不牢靠，也無法提供充足的資金，反而將其當成籌集資金的一種方式，是增加地方政府隱性債務的元兇。

2 PPP 模式下常見的財務風險分析

2.1 財務投資管理風險

首先，PPP 項目的落地和政府的運行有著極為緊密的關聯，而由于項目的整體周期較長，在建設的過程中若出現政策體系或者相關規定的變化，這些不可預見性的因素會讓項目中斷，很有可能導致項目失敗，這都會對社會資本參與投資造成影響，導致投資成本增加或者效益下降。

其次，在PPP 模式落地之后，社會資本無法隨意退出，尤其一部分國有企業與政府進行合作之后，政府部門不會隨意地變更合作伙伴，來限制社會資本的變動。 這也就導致一部分社會資本若執意退出，所投入的資金或者資源很難在短時間變現，對資本本身的資金流通會產生較大阻礙[3]。

最后，項目的預期收益可能與實際收益之間產生較大的差異，通常是未來收益低于前期的預期收益。 這主要由于PPP 項目和民生發展有著一定聯系，在運營的過程中受到民眾的生產生活需求、市場價格、社會環境等多種因素的影響，最終的項目很有可能達不到社會資本的預期。 另外，一部分地方政府部門也會在相同區域打造多個項目，這會進一步分散PPP 項目的社會價值，從而影響其預期收益。

2.2 財務籌資管理風險

絕大部分的PPP 項目中，社會資本占據的資金比例較大，尤其一部分政府部門在和社會資本建立合作關系時，會通過特許期協議要求社會資本在限期內完成相關績效，而想要在限期內籌集巨額的資金，面臨的難度較大。

而從籌資渠道單一的角度來看，目前絕大部分的社會資本會通過銀行貸款的方式進行籌資，但是該種方式的審批流程較復雜，不同地區的審批標準以及要求也有一定差異性，尤其在與政府等相關主體合作的過程中，資金的流動和使用都會受到不同因素的影響，這對社會資本產生的壓力也較大；而其他的金融類產品也有著較高的門檻，不同的金融貸款平臺的潛在隱患較大，導致社會資本在投資的過程中會面臨較大風險。

2.3 資金回收風險

結合目前一部分PPP 項目的合作期限來看，大部分在10 ～30 年左右，部分特殊情況除外，而這種長期的合作關系意味著社會資本前期投入的成本很難在短時間內回收，也就導致部分資金實力不夠雄厚的社會資本在與政府進行合作時面臨著較多的壞賬問題[4]。 其中最常見的便是償債風險，社會資本盲目進行融資，但是由于融資貸款的時限與政府撥款的時間不匹配，在需要歸還本金的時間點尚未獲得政府的資金回款，便會出現償債風險，尤其盲目融資的渠道越多，遭受的風險越為嚴重。

3 PPP 模式下財務管理風險的優化對策

財務風險的成因較為復雜，本文結合具體的風險類型制定一系列的風險防控對策，以此來打造穩定科學的PPP 項目管理模式。

3.1 投資風險的防范

首先，政府以及社會資本在進行PPP 項目組建的過程中，為了減少投資風險對自身產生的影響，需要通過篩選優質的項目來規避部分風險。 無論是社會資本還是政府相關部門，在展開合作的過程中，要將重點放在項目的質量方面，而非數量，通過篩選出優質的項目體系，提升投資的精準性和科學性，避免盲目投資帶來的投資風險。 可以成立項目審查委員會以及專業部門，請優秀的專家帶領員工進行案例分析和經驗總結，結合當地常規的PPP 項目開展情況以及政府自身的運行情況進行總體評估，篩選其中具有可發展價值的PPP 項目進行投資，能夠有效降低投資風險。 其中所要考量的因素要結合項目自身的性質而定，例如建設工程類的項目，要考慮周邊是否有相同類型的項目；企業運營以及生產類的項目，要考慮該產品或者該服務體系是不是未來一段時間內消費者最為需要的。 通過這種篩選和評估的方式來確定PPP 項目未來的總體收益以及發展方向，有助于提升項目的綜合收益。

其次，項目的管理者需要增強風險管控意識，具備市場敏銳度，認識到PPP 模式的利弊，才可以參與到風險分析和精準把控中。 一方面，具備最基礎的財務管理能力，可以結合項目的實際情況，預測后續可能出現的財務風險，并且以自身的發展實際情況為依托，預測未來長期利益。 另一方面，由于PPP項目和當地政府有著緊密的關系，還需要隨時關注當地的政策變動以及市場變化情況，通過提前預警、制定前期預防方案等方式，避免盲目投資。 比如，某PPP 項目與房地產有關，社會資本在與政府部門進行合作時，忽略了當地剛剛頒發的限購政策，依舊采取盲目擴張經營的戰略方式，導致項目落地之后資金短缺，難以在短時間內恢復資金流，甚至出現了債務違約情況，這對企業的發展極為不利[5]。

最后，強化項目的后期盈利能力。 在社會資本和政府相關部門已經達成了長久合作關系之后，此時為了規避一部分投資風險，需要全力提升項目的后期盈利能力，這樣可以快速彌補短板效應，增強項目的經濟價值。 在項目開展期間，可以選擇多樣化合作的理念，合理地進行價格調控，針對不同行業以及不同產業的需求制定不同的合作方案。 同時，還需要全面摸清市場變化情況以及消費者的實際需求，積極引進高精尖的人才以及技術，也可以通過互聯網構建網絡管理體系。 通過這樣的方式，可以及時了解PPP 項目目前的發展狀態，也可以結合整體社會的發展需求，為其制訂長遠發展目標，并且圍繞著產業調整技術引入運營管理，打造一體化服務方案，在發動各方主體主觀能動性的基礎上，提升項目的穩定性和科學性，能夠使其具備長久獲益的能力。

3.2 籌資風險的管控

3.2.1 合理地調整融資結構

融資結構的合理性，將直接影響企業的流動負債比例，能夠讓企業在參與PPP 項目時獲得更高的收益。 而目前絕大部分的社會資本，在參與PPP 項目時，受到的核心局限便是融資渠道有限。 針對這樣的現象，企業要想擴大規模，首先要在絕對了解PPP 項目的未來發展前景的基礎上，合理地制訂融資計劃，社會資本在參與項目之前，要對自身的資金狀況以及經營狀況有基本的了解，結合當前的實際情況以及整體實力合理地制定融資方式并且細查每一個融資渠道需要償還的時間節點，結合計劃承接相應的項目數量以及規模，避免過早融資導致資金閑置，也避免承擔過高的成本。

3.2.2 合理把控“明股實債”的影響

一部分融資手段會通過讓企業支付高額費用的方式代替償還本金，這種方法雖然可以短時間降低企業的負債壓力，但是也需要將其和企業的整體負債率進行統一考慮，這樣才可以避免承擔較大的償債壓力。 鼓勵企業在融資的過程中使用“明股實債”的方法，不僅可以快速滿足目前的資金需求，還可以為后續的資金鏈供應提供良好保障。

3.2.3 積極響應國家政策體系

在當前“去杠桿”宏觀經濟環境下，一部分金融機構在發放貸款時會制定更加嚴苛的條件，導致部分社會資本在籌集資金方面存在困難，為了進一步降低社會資本的償債壓力，同時穩定地獲得資金，可以在新政策發布的過程中及時進行內部模式的調整。 比如，有企業在政策發布之后，將定向增發作為擴充股權性融資渠道的主要方式，該種方法有助于降低資產負債率，同時也可以減少不必要的財務風險。 在此基礎上，將傳統的以資金為主導的經營模式，轉化成以經營為主導的杠桿模式，通過內源性融資，加大產品的折扣力度以及營銷力度，通過加快營銷回款的方式來減少負債壓力。

3.3 資金回收的風險管控方案

3.3.1 合理評估地方政府的綜合能力

在PPP 項目中，地方政府往往承擔著支付費用、提供資金支持的責任，同時由于整體項目周期較長，地方資本是否能夠獲得較高的收益，也取決于地方政府自身的運轉能力，為了避免出現呆賬壞賬等情況，社會資本在參與項目的過程中，需要全方位了解地方政府的實際情況，可以對歷年來相關項目的開展結果進行評估，也可以通過信息共享，了解地方政府的信用狀況、償債能力以及運營能力，尤其要掌握財政能力，這可以避免項目出現資金虧損的情況。其中所要評估的指標較為復雜，可以結合當地的實際情況進行針對性調整，比如了解政府的債務率、新增債務率、償債率等相關指標，評估政府的資金情況；分析政府及相關部門是否在短時間內簽訂了多個PPP 項目合同；分析當地的政府財政支出能力以及整體社會發展情況，通過這些數據和指標，能夠判定地方政府是否有能力進行項目支撐，以此來規避不必要的資金回收風險。

3.3.2 提升應收賬款管理的效果

應收賬款管理金額較高且時間較長，是加大社會資本資金回收風險的主要因素，為了進一步防控風險對社會資本產生的影響，要進一步提高應收賬款周轉率，提高資金利用效率。 首先，可以通過分類管理的方式，按照不同的應收賬款時間進行分類統計部分賬款無法回收的原因，并且針對欠款次數較多且金額較大的主體進行登記，將其作為下一次信用評估的依據。 其次，可以通過信用等級的劃分，針對不同的地方政府或者相關組織采取不同的信用政策。 一部分項目的參與主體財政狀況不佳，且信用等級較低，可以在合同條款中事先約定，如若無法支付相關金額，需要通過其他方式進行彌補，比如土地抵押。 最后，無論是社會資本還是政府部門，都需要設立專門的應收賬款催收職位，在合法合規的基礎上，按照合同約定的內容催繳應收賬款，制定緊急賬款回收方法；同時針對一部分按約定或者提前還款的合作方，可以給予現金折扣或者相關福利。

除此之外，還需要針對目前的現有賬款進行盤活處理，可以利用應收賬款抵押融資以及證券化的方式來實現資金周轉，緩解壓力。

4 結束語

綜上所述，PPP 項目是目前城市發展建設過程中的常見項目模式，政府部門和社會資本之間建立合作關系，所要面臨的風險較為復雜，其中財務風險主要圍繞著投資、籌資以及資金回收為主，所打造的風險防控體系，必然要從雙方主體的約定、社會市場調控、信用等級劃分、信息共享以及財務管理的角度出發，最大限度地降低風險，也可以減少風險對社會資本帶來的影響，促使PPP 項目成功落實，為社會穩定發展建設奠定基礎。