回應性監管理論下的食品安全監管研究

胡杰，楊清清，羅會兵，蔡凱，劉棗，馮婷婷

1.湖北工業大學 生物工程與食品學院 （武漢 430070）；2.湖北省疾控中心衛生檢驗研究所 （武漢 430070）；3.寶得瑞（湖北）健康產業有限公司 （荊門 431821）；4.武漢一元堂生物科技股份有限公司 （武漢 430070）；5.湖北工業大學荊門食品產業技術研究院 （荊門448124）

市場經濟體制的變革和發展推動食品產業各個領域迅速發展，同時給食品安全監管帶來持續不斷的挑戰。我國食品安全監管經歷從最初的餐飲業的衛生監管，到現在的從農田到餐桌的全產業鏈的監管，食品安全監管受市場經濟的影響呈現被動性和滯后性，導致多年來食品安全事故不斷發生，嚴重影響食品產業的健康發展和消費者對食品安全的信心[1]。尤其近年來互聯網技術普及后使得線上食品產業取得長足發展，以餐飲行業為例，餓了么、美團等多種互聯網＋訂餐平臺助力外賣餐飲的蓬勃發展，消費者通過線下平臺點餐，省去親自到店就餐的麻煩但同時也變相省去對餐飲商家的考察，信息的不透明和商家的趨利性使得食品安全事故頻發，為有效化解和防范各式食品安全風險，高效科學的食品安全監管系統至關重要。食品安全監管任重道遠，一方面食品安全監管可以維護百姓最基本的身體保障，另一方面其對促進食品加工業的發展、維護社會的穩定及促進國家社會經濟的發展有舉足輕重的作用。盡管我國食品安全監管體系隨著市場經濟結構的改變一直在不斷變革和發展，但頻發的食品安全事故揭示我國傳統食品安全監管系統的不足。我國食品安全各監管主體沒有相對獨立的監管權、食品安全監管各部門間不協調、過于依賴行政手段及食品安全監管基礎設施建設不足等問題一直制約著食品安全監管目標的實現[2]。基于此，將回應性監管理論引入食品安全監管研究領域，探討解決當下食品安全監管困境的方法，并研究如何將發展迅速而備受關注的網絡食品安全監管與傳統線下食品安全監管有效結合，采取科學合理的路徑統籌食品安全監管主體及配置食品安全監管資源，使食品安全監管系統更加科學高效。

1 食品安全監管研究現狀

綜觀食品安全監管的研究文獻，主要基于不同學科體系如農學、醫學、化學等自然科學角度和經濟學、社會學、法律等社會科學角度，分別從不同的研究視角如互聯網、各種經典基礎理論、數學模型等對食品安全監管體制、模式、策略進行研究，取得有利的研究成果。

公共管理角度在研究中較常應用。雷俐麗[3]認為食品安全監管需要同時考慮食品安全制度制定的合理性及可實踐性，并分別從食品安全監管主體的部門協同性、食品安全信息傳遞及社會信用體系等方面提出優化建議，但沒有提出各監管主體應如何具體操作以更好實現食品安全監管目標。黃新華等[4]通過結合我國食品安全監管實踐過程修正間斷均衡理論并對我國安全政策變遷的內在動因和外部力量進行解釋和分析，為食品安全監管的改革和發展提供參考。趙德余等[5]指出在食品安全監管過程中各監管主體相互之間充滿博弈，政府不僅需要監督生產企業，還需要與社會組織等進行合作監管，從而形成多元主體參與的協同共治。陳詩波等[6]以美國食品安全監管的經驗為例，分析科技在食品安全監管中的重要作用，并指出我國食品安全監管中存在技術及技術人才和支撐體系的缺失?！盎ヂ摼W＋”的不斷發展讓學者注意到互聯網與食品安全監管的結合的必要性。程信和等[7]認為網絡訂餐平臺的線上屬性加劇食品安全監管中的信息不對稱，應當加強平臺自我監管同時將消費者吸納為監管主體，降低食品監管成本。王永剛[8]分析網絡外賣食品安全監管創建機制存在問題的原因，并提出了完善網絡外賣食品安全機制的建議舉措。

從數學視角建立數學模型研究食品安全監管，學者們也提出很多優秀的見解。王建華等[9]通過構建餐飲平臺參與監管的政府和商家行為的演化博弈模型發現，建立平臺和政府的信息共享機制可以充分降低食品安全風險程度。程鐵軍等[10]通過將區間數引入食品安全監管評價中，構建基于集對分析聯系數的區間數型食品安全監管效果評價模型并進行實證分析，得出需要通過多方主體參與監督評價，才能更好地推進食品安全共治。田彩霞等[11]從尋租行為出發，研究網絡餐飲服務中平臺與商家的決策行為，結果發現對商家或平臺的激勵措施可以優化食品安全監管效率。張紅鳳等[12]從評價我國食品安全監管效率的角度出發，建立基于包含非期望產出的SBM-DEA和Malmquist模型，并從靜態與動態兩個角度對我國省際食品安全監管效率進行評價。

從法律角度對食品安全監管進行剖析，不僅有利于了解從民眾和被監管者視角對法律的認知，還有利于提出推動食品安全監管健康發展的對策建議。郭云鵬[13]分析我國食品安全監管法律的不完善性，并從完善法律監督體系、風險評估體系等方面提出相關建議。榮振華[14]提出應將回應性監管理論創造性地運用到食品安全監管立法中，以彌補當前中國食品安全監管地方立法存在漏洞以及完善我國食品安全監管的相關法律法規。

食品安全監管的研究細節已較深入，但可以發現大部分研究文獻側重點比較單一，沒有系統的理論基礎對當下“互聯網＋”的食品安全監管系統進行研究。國外學者埃爾斯和布雷斯基于已有理論基礎和時代發展提出混合監管體系，從法學和社會學視角出發提出回應性監管理論，該理論更加強調法律在現實生活中的運用，注重監管政策制定和執行對社會、組織、以及文化價值的影響，將公私組織看成是整體而不是對立體，可最大程度為整體爭取利益[15]。將回應性監管理論引入食品安全監管領域，尋求破解線上線下融合的食品安全監管新路徑，以應對固化的食品安全監管困境。

2 回應性監管理論與食品安全監管結合的理論背景

自2004年發布《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》起我國食品安全監管經歷從“分段監管為主、品種監管為輔”的方式到三局合一的“大市場、大監管”體制的變革，監管方式的變化源于食品行業的全面迅猛發展，社會公眾對于食品安全的要求從最初的僅注重食品衛生擴展為食品種養殖、生產加工、流通銷售和餐飲消費四大環節的全面綜合安全。在這種背景下，我國食品安全監管在實踐中反映出很多問題，諸如食品安全監管部門多導致監管盲點和重復監管問題并存，各監管主體信息不透明導致監管邊界模糊，各監管主體間責權不明導致監管責任難以落實等[16]。除此之外，“互聯網＋”的新興業態的快速發展也使得食品安全問題呈現新的特點，在互聯網直播或外賣新型食品銷售渠道中，如假冒偽劣產品，食物不潔事件屢見不鮮，反映我國在食品行業監管中存在監管時效性不足、監管策略發展跟不上食品安全事故的復雜變化程度以及沒有足夠的前瞻性等問題。我國地幅遼闊，各地區經濟差異巨大，很多偏遠地方政府和食品企業為了利益而無法堅定道德誠信的底線，選擇出賣黨和國家以及人民的利益，一些政府食品監管部門對部分企業違法過量使用添加劑、選擇低成本對人體有害的食品原料等情況表示默許等，違背食品安全監管的初心，很多企業鉆了監管的灰色地帶。這些問題都在直接間接告誡必須提出合理的食品安全監管策略及合理配置監管主權，增強食品安全監管信息的透明性，同時加強利用互聯網的新穎技術，更合理統籌配置主體間監管權。

回應性監管理論自1992年由美國和澳大利亞學者伊恩艾爾斯和約翰布雷斯提出以來在監管領域成了熱門研究內容，其相關的理論和實踐均受到廣泛關注?；貞员O管理論以治理術理論、法律的自創生理論、回應性法理論為理論基礎，除了提出縱向聚焦監管策略的金字塔理論和橫向的關注監管主體間監管權分配的方案，還發展出智慧監管、網絡型治理、后設監管等各種衍生理論，為監管研究提供許多有利的理論基礎，也為食品安全監管的發展改革提供很多新思路?；诖死碚摚谑称钒踩O管過程中，除了政府機構外應將部分非政府機構組織也納入食品安全監管體系，在政府制定監管策略時考察他們之間的互動，并強調在政府與非政府機構之間合理分配管制權[17]。

2.1 回應性監管理論有利于食品安全監管主體擁有監管獨立性

在我國食品安全監管各主體雖擁有自主的監管權，但我國是一個人情大國，各監管主體會隨時隨地受到不同來源、不同形式的影響，使監管者與被監管者之間產生利益糾纏或者矛盾，致使監管效果大打折扣?；貞员O管理論推薦橫向增加監管的主體與合作者，縱向提升食品安全監管的強度，使各監管主體形成相互制約、相互監督的良性模式。以經濟發展對食品安全監管制約為例，某些地方政府由于財政不足與當地食品相關企業、餐飲店鋪所有者產生利益的勾結，縱容他們做一些有悖道德良知的行為[18]。對于這種情況政府可根據回應性監管理論，依據被監管者的各種需求做出相應的政策調整，在宏觀層面將部分食品安全監管權過渡給非政府機構，設立相對獨立的食品安全監管部門或增設消費者保護協會、媒體監督、制定有關食品安全舉報獎勵辦法等措施來保證食品安全監管各主體的正常獨立運行，使監管者、被監管者、第三方監管者相互制約，發揮政府、食品安全監管組織、媒體以及消費者的作用，從而有效保障食品安全監管的效率。

2.2 回應性監管理論引導食品安全監管權力協調

自2013年3月通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，我國食品安全在經歷國家監管機構調整后進入生產、流通、消費統一的三位一體大市場、大監管階段，該監管模式是在“分段監管為主，多品種監管為輔”的多部門協同監管模式的基礎上順應我國經濟發展做出的改變和調整[19]。但近些年食品安全事故依舊頻發，食品安全監管未能發揮到多部門各監其職的功能，各監管主體相互之間常出現信息傳遞不暢、協調困難、權責模糊等問題，導致食品安全違規、違法事件常有發生?；貞员O管理論衍生理論網絡型監管金字塔主張各食品監管主體相互配合、相互聯絡，在遇到一些棘手的監管案件時，資源、信息、權力等相互分享，為了共同的目標做出行動，可以幫助中央和地方政府監督和協調各方食品安全監管主體融入共同的合作網絡，形成合力共同監管，提高食品安全監管的效率，引導食品安全監管權力趨向協調[20]。

2.3 回應性監管理論引導食品安全監管減少依賴行政手段

回應性監管理論倡導監管主體相互制約，而非單獨一方擁有絕對的監管權。結合我國實際國情，黨和政府在監管系統的主導地位不容動搖使得食品監管呈現指令型體制的慣性，不利于監管機構或者第三方監管平臺依照嚴格意義上的、依據法律法規的授權履行監管職能的作用。回應性監管理論倡導賦予各監管主體以相制衡的監管主權，促進監管權在食品安全監管領域相協調，減少行政色彩與手段。提倡聯合企業、大型組織及各大平臺對食品安全監管進行協同建設，建立更加民主、開放、透明的食品安全監管平臺。

2.4 回應性監管理論有利于食品安全監管的基礎設施建設

食品安全監管的成效同樣也離不開相應的資源、條件和技術水平。食品安全監管工具不足、監管技術落后等會致使食品安全事故無法在食品安全監管過程中被甄別出來[21]?；貞员O管理論提示應加強食品安全監管基礎設施建設，合理分配食品安全監管主體獨立的監管權，這里的獨立也包括較好的監管資源、條件和技術分配，不斷完善食品安全監管指標體系、分析體系、響應系統，給予各監管機構各種監管保障，提高食品安全監管質量以及執法的公正與權威。

2.5 回應性監管理論優化食品安全監管的溢出效應

食品安全不僅關乎百姓身體健康，同時影響政治、經濟、民生等各方面?；貞员O管理論引導食品安全監管的相關活動可以產生多方面溢出效果，如知識溢出效果、技術溢出效果及經濟溢出效果。在知識溢出效果方面，食品安全監管的充分發展可以帶動監管理論、監管體制、監管政策等的不斷更新和完善，對促進食品行業以外的其他監管體制的發展產生重要影響。在技術溢出效益方面，回應性監管理論的實踐有利于食品安全監管的工具、手段等的不斷更新和發展，如食品安全檢測技術、食品安全信息反饋網絡等，促進生物科技、信息系統建設等的不斷發展與交流。在經濟溢出效益方面，合理高效的食品安全監管可以明顯釋放食品市場活力，促進整個市場經濟持續增長。

3 回應性監管理論破解地方食品安全監管線上線下融合路徑探索

互聯網作為一種廣泛應用的媒介具有互聯互動、生動高效、即時便捷的特性，給食品安全監管帶來新的機遇與挑戰。中國的食品安全監管一直處于不斷調整和變革中，在2003年以前食品安全監督主體以衛生部門為主，2003—2012年國家采取分段監管與綜合協調相結合，2012年以后監管主體進一步集中。在此發展過程中，盡管我國國家治理要求一直強調對話式、分級式監管，但政府在監管關系中始終處于強權控制的地位，監管與被監管主體雙方之間做了截然的區分與對立，使得被監管主體與政府的隔閡嚴重?；貞员O管理論的主旨思想強調摒棄控制式監管，打破食品安全監管的傳統束縛，選擇網絡式分級監管，使食品安全監管線上線下各自獨立運行又相融合，讓監管方、被監管方雙方統籌協調，相互協作，創新線上線下食品安全監管的新路徑。

3.1 聚焦監管策略的金字塔理論

在我國，食品安全監管現狀是以市場監督管理總局、農業農村部、海關總署為監管主體，國家衛生健康委員會為科技支撐，國務院國家食品安全委員會負責綜合協調統籌的監管格局。根據網絡型監管金字塔理論，政府需要根據食品產業的發展現狀、被監管主體的動機和自我監管能力等方面的差異性來決定采用何時及何種監管手段，同時僅依靠政府的力量還不夠，食品安全監管活動的初心是保障人民群眾的基本需求，面對更加復雜的食品安全課題，為適應時代發展的要求，政府組織需要更多參與者相互合作以最大限度地的實現食品安全監管目標。在網絡型治理模型中，監管主體和監管強度需要同時加強，形成聯絡各組織、利用自身優勢維護網絡治理的中心結點，將政府、企業及公共利益集團聯系起來[22]。

該理論倡導當被監管對象為食品全行業時所采用的監管策略應是政府以食品行業的自我監管為首選，進而監管措施轉為強化型自我監管、酌罰式命令型監管、到超罰式命令型監管[23]。自我監管即被監管的食品企業擁有監管的自主權，可依據相關法律、食品安全檢驗標準及企業文化等設定企業內部員工應該遵循的條文，自行承擔企業社會責任。被監管企業可自行設定監管規定，自查違法違規行為，這是最基本的監管策略。強化型自我監管指政府下放大部分食品安全規范制定、監督執行、裁判功能給予被監管對象，而政府承擔對企業自行行使這些功能的監督，或者政府保留部分規范制定功能，而讓被監管對象執行食品安全監督裁判功能，政府對這些行為進行監督。酌罰式命令型監管指政府根據監管效果的減弱，對食品相關企業加強監管措施與力度，政府擁有大部分食品安全規范制定、監督執行的主動權，并對不同的具體情況施行不同程度的行政許可、行政強制等帶有強制色彩的監管手段，以達到最后的監管目標。超罰式命令型監管指被監管的食品企業沒有任何監管自主權，企業不僅需要遵守政府組織所制定的法律法規，而且所有的食品衛生標準、食品安全規范等都需要由政府或政府指定的組織規定，監管手段統統采取強制命令型措施，以防止企業再次違背食品安全監管法律道德底線而破壞監管環境。

食品安全監管被監管對象可以是食品加工廠、農產品銷售商，也可以是連鎖超市、飯店、藥店、飲品店，以及“三小食品”（小作坊、小餐飲、小攤販）等。當被監管對象為食品經營個體時，根據強制手段金字塔理論，政府多數時候應采取勸服這種偏軟性手段的監管手段，因為可以極大降低食品安全監管成本以及提高食品安全監管效率。但是在巨大利潤面前，很多食品經營個體會選擇以百姓的身體健康和生活保障為代價而冒險，勸服的效果就會大打折扣，此時，政府應根據實際監管效果逐步提高行政執法手段的強度，從勸服到警告、民事處罰、刑事處罰、吊扣執照到最后的吊銷執照，食品經營自主權逐步收緊，以達到對食品經營個體的約束與監管的規范[24]。

綜上所述，據回應性監管理論，可以發現無論食品安全監管對象是宏觀還是微觀，無論處在線上還是線下，從金字塔底端到頂端所采取的監管手段逐漸從激勵自主型轉變為強制命令型，監管主動權從賦予食品安全市場主體逐漸轉變為賦予監管主體，同時滿足金字塔理論中的四大要義，即同等回應、勸服優先、懲罰為盾及手段多元，這樣的食品安全監管模式不僅可以最大程度滿足多元化復雜多樣的社會監管，而且可以靈活運用監管策略，達到較好的監管效果。

3.2 食品監管主體間監管權分配方案

食品安全監管貫穿食品生產、流通、消費整個環節，回應性監管理論倡導食品安全監管中監管主體與被監管方不必強調對立，雙方講求合作共贏，為共同的食品安全目標而努力。以互聯網線上為例，在線上食品安全監管過程中，監管主體可以是政府各監管部門、互聯網平臺、媒體、消費者等，在各監管主體監管過程中，可根據國家制定的相關食品法律法規對被監管對象的行為進行指引、評價、預測和強制處罰等。相關商家在入駐互聯網平臺前（如淘寶、餓了么、美團等）必須要拿到相應的食品經營許可證、營業執照等，而且需要實名認證，遵循國家食品安全和互聯網的法律法規。在這一步中，監管權交給工商部門、相關部門與互聯網平臺。在順利入駐平臺后，食品原料采集、加工、物流、分銷都必須要保持衛生的安全，在這一過程中，需要依靠企業加工廠內部的自我監管來進行約束、除此以外，一些食品監督執法機構也需要對這些過程進行監管，對食品的添加劑、化學成分定期進行檢測。當食品到了消費者手中，消費者必須知道如何保護自身合法權益，查看保質期或者檢查質量問題，發現問題時，可以向相應平臺或政府執法部門投訴。在互聯網食品安全監管過程中，媒體也承擔重要的監管作用，社會輿論可以起到曝光保護消費者權益的作用，同時媒體也有義務通過用科學的真相和客觀的建議對食品安全與健康的熱點科學進行解讀與廣泛傳播，向大眾科普食品安全的知識[25]。充分合理挖掘和創新“互聯網+”背景下的食品安全監管，結合物聯網技術可以節省大量人力、物力、財力，大幅提高食品領域監管的效率[26]。

在線下食品安全監管中，監管主體可以是政府監管執法部門、消費者、媒體及第三方監管機構等。線下食品相關的相關從業人員需要前往當地疾病預防控制中心辦理健康證，還需要前往當地衛生防疫辦理餐飲經營許可證、食品衛生許可證，再前往工商局辦理營業執照等，從而獲取開食品門店或者加工廠的資格。這一過程中，各大部門機構充當監管主體的角色。在營業中，監管策略可以是企業自我監管，企業的食品安全文化建設和系統管理對食品安全監管特別有效，運用互聯網實行食品安全監管透明化，通過互聯網對企業進行風險監控。政府各食品監管部門可以增加食品抽檢頻率，培訓專業的審核監管團隊，對食品生產全產業鏈審核監管[27]。作為食品生產領域重要環節，做好全產業鏈供應商監管對食品安全監管尤為重要。對于大型企業來說，可以發揮龍頭企業的帶頭作用，通過組織相關企業經常舉辦可以充分交流對話的多方對話平臺，分享如何在生產、運輸等方面保障食品安全的優秀經驗。對于“三小食品”（小作坊、小餐飲、小攤販）來說，不僅應在地方政府立法中設立食品安全法相關制度，還可以引導“三小食品”行業協會等第三方中立機構的培育，形成食品安全監管的合作機制。

線上線下食品安全監管盡管不完全相同，但是隨著科技及互聯網的不斷普及，未來國民線上線下食品消費需求都會不斷增加，線上線下只有完美融合起來，組建高效的食品安全管理系統，食品安全監管才會取得好的效果。線上線下食品安全監管都體現回應性監管理論中埃爾斯和布雷斯特設計的監管主體監管權分配的方案，包括“三方主義”，即政府將部分監管權分配給第三方監管機構，有利于監管雙方建立良好的合作關系；“自我監管”即分配一定監管權給被監管企業，降低監管成本；“部分性行業干預”即通過維持一個行業中部分企業的競爭以達到監管目的。圖1是我國線上線下融合的食品安全監管主體監管權的分配。

圖1 食品安全監管主體監管權的分配

4 結語和展望

回應性監管理論具有理論和實踐基礎，將回應性監管理論引入食品行業，可有效解決食品行業監管面臨的問題。一方面，將回應性監管理論應用于食品安全監管的實踐過程中，可以去除傳統食品安全監管的劣勢，降低政府食品安全監管成本，提高監管效率，增強政府的公信力，激勵企業承擔社會責任，使各監管主體和諧運轉。另一方面，良好的食品安全監管具有廣泛社會效應，對食品產業經濟發展、社會治理系統完善均具有重要促進作用。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。黨的二十大提出“構建全國統一大市場”，明確將食品安全納入國家安全、公共安全統籌部署，要求“強化食品藥品安全監管”。中國工程院院士陳君石在論壇中也講到安全的食品是生產出來的，不是監管出來的，更不是檢驗出來的。未來，政府、行業組織、企業、消費者應相互協作，努力將回應性監管理論更好的應用到食品安全監管的實踐中，用理論指導實踐，筑牢系統化、科技化、高效化、常態化的食品安全防線，滿足國家和社會對食品安全的要求。