基層政策執(zhí)行的雙重邏輯：權威調控與政策理解

王煒　李玉超

摘 要：基層政策執(zhí)行一直是社會治理的重要內(nèi)容，執(zhí)行結果受中央權威調控和基層政府政策理解能力的雙重影響。“剛性—高效”“柔性—有序”“助推—盡力”與“授權—應付”是基層政府執(zhí)行政策的四種模式，而“權威調控—政策理解”是區(qū)分這四種模式的分析框架。以十八洞村、何斯路村、采山坪村、上河村四地脫貧攻堅經(jīng)驗為案例進行考察，總結政策執(zhí)行類型可以發(fā)現(xiàn)：當中央權威調控程度較高時，基層政府政策執(zhí)行狀態(tài)就呈現(xiàn)出剛性條件下的職能展示型和強力約束下的能力塑造型；反之則呈現(xiàn)出弱化監(jiān)督下的完善自身型和柔性條件下的趨利避害型。從權威調控和政策理解的雙重邏輯出發(fā)，上級政府通過因地制策、精準調控，強化政策調控能力；基層政府通過優(yōu)化組織結構、加強信息溝通、獲得目標群體支持等途徑可以有效促進政策執(zhí)行的效力。

關鍵詞：政策執(zhí)行；權威調控；政策理解；脫貧攻堅

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2024）01-0037-09

黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。我們堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設的出發(fā)點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化。”［1］19在推進全體人民共同富裕的現(xiàn)代化進程中，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并鞏固脫貧攻堅成果是共同富裕的重要環(huán)節(jié)。雖然我國已經(jīng)完成脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務，實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，但是如何鞏固現(xiàn)有成果，進一步提高人民的物質文化生活水平，仍是需要深入思考的問題。2021年7月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》提出，要加強基層政府能力建設，爭取實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分展現(xiàn)中國特色基層治理制度優(yōu)勢。在中央的調控之下，如何落實基層政策執(zhí)行的“最后一公里”？如何解決基層政策執(zhí)行過程中的形式主義和“一刀切”等問題？政策有效執(zhí)行與基層政府的政策理解能力有什么聯(lián)系？本文通過構建“權威調控—政策理解”的分析框架，基于部分基層地區(qū)脫貧攻堅政策執(zhí)行情況，分析基層政策有效執(zhí)行的內(nèi)在邏輯，為政策有效執(zhí)行提供經(jīng)驗依據(jù)。

一、基層政府政策執(zhí)行研究的文獻回顧

政策執(zhí)行是指通過建立組織機構、運用各種政策資源、采用相應的執(zhí)行手段將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉變?yōu)閷嶋H效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程［2］225。關于政策執(zhí)行的研究最早始于1973年，美國學者普雷斯曼和韋達夫斯基對“奧克蘭計劃”的執(zhí)行進行了跟蹤研究，并據(jù)此提出了關于政策執(zhí)行的研究報告。此后，政策執(zhí)行又經(jīng)歷了“自上而下”政府調控和“自下而上”民主參與兩種路徑的研究。我國學者對政策執(zhí)行的研究晚于西方，但基層政府政策執(zhí)行研究一直是其較為關注的領域，相關研究也主要依據(jù)“自上而下”“自下而上”兩種路徑展開［3］。

第一，自上而下路徑：從國家體制出發(fā)，研究自上而下的科層制權力對政策執(zhí)行的影響。在面對上級政府強力的指令時，基層政府會采取不同策略進行應對，如變通式執(zhí)行［4］、適應性執(zhí)行［5］ 、照搬式執(zhí)行［6］以及政府間的“共謀”［7］。一些學者認為科層體制有利于政策的高效執(zhí)行，但是，另一些學者認為政府間信息傳遞不全，可能導致政策執(zhí)行偏差［8］。層層加碼是反制科層組織執(zhí)行衰減的一種策略［9］，面對日趨緊張的任務考核，基層政府不得不對諸多政策進行甄別、篩選和排序，進而采取選擇性執(zhí)行的方式，優(yōu)先完成領導重視、監(jiān)督嚴格以及量化程度高的政策指標［10］。

第二，自下而上路徑：從基層政府出發(fā)，研究政府內(nèi)部組織結構及其運作方式如何影響政策執(zhí)行。這種研究思路也是“自下而上”研究路徑的出發(fā)點，其著力點在于分析外部環(huán)境和基層行政主體的方法、策略對政策執(zhí)行的影響，進而分析高層政府的政策內(nèi)容如何一步步落實到基層政府。在模糊性較高的自下而上執(zhí)行路徑中，基層政策目標群體因為參與感和主動權的缺失，最終通過各種形式主義來消極應付執(zhí)行和機械象征性執(zhí)行［11］。黃六招在研究易地搬遷政策過程中，發(fā)現(xiàn)在不完全信息狀態(tài)的混合博弈中，政策受眾在理性計算之下與基層政府形成了“合謀的沉默”［12］。

對于上述兩種研究路徑，學者們從政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行過程等對當代中國的政策執(zhí)行進行了深度剖析和思考，較為一致的觀點是：基層政策執(zhí)行效果受到體制壓力的影響，同時也受制于基層政府自身的權力，在政策執(zhí)行過程中，基層政府作為決策和執(zhí)行的中樞，起到承上啟下、調節(jié)控制作用，是上層政策設計與基層政策執(zhí)行的中間橋梁。基層政府既要有效理解上級政府的政策意圖，又要對目標群眾就政策目標及作用進行深度闡釋，在充分細化的基礎上有效執(zhí)行政策，從而實現(xiàn)政策目標。但是，這種觀點存在一定的局限性：即單一通道的研究路徑在面對多層級問題時，難以全面分析基層政府政策執(zhí)行效果、政策執(zhí)行與行政層級體制之間的內(nèi)在關聯(lián)，以及不同府際共同影響政策執(zhí)行效果的作用機制。為此，本文構建了“權威調控—政策理解”分析框架，從中央政府和基層政府兩個層面，分析不同層級政府的政策執(zhí)行能力如何影響基層政府政策執(zhí)行的有效性。

二、基層政策執(zhí)行的“權威調控—政策理解”分析框架

從宏觀政策執(zhí)行來看，中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃全國公共事務，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標，根據(jù)實際多樣化的選擇來調控政策的執(zhí)行［13］。為了滿足某一時期或某一地區(qū)的發(fā)展需要，中央對各種政策的關注力不同，對于較為急需、具有高度戰(zhàn)略意義的政策會加以更多的關注和跟蹤，并制定相關標準，定期檢查完成效果；對于一些中長期或發(fā)展性的規(guī)劃政策，中央會向地方政府放權，弱化調控。當政策進入議程后，中央會利用其強大的社會動員能力，發(fā)揮組織優(yōu)勢，集中資源予以幫扶，然后再通過政策試驗、政策擴散，以及不定期的抽查、反饋、評估，監(jiān)控政策執(zhí)行效果，達到鞏固效果的目標。權威調控對政策執(zhí)行有顯著的助推作用，從提供動力（資金、技術、人才等資源）和降低阻力（政策執(zhí)行監(jiān)督、持續(xù)跟進、效果反饋、糾偏等）兩方面助推政策執(zhí)行。

在中國五級行政管理體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為最基層的行政層級，是最接近群眾的層級，也是政策執(zhí)行的最后一個環(huán)節(jié)。作為最基層的行政單位，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府如何有效理解政策意圖并傳達與執(zhí)行，是打通政策執(zhí)行“最后一公里”的關鍵，對于政策目標的實現(xiàn)效果有重要影響［14］，因此，本文所界定的政策理解是基層政府對于上級政府的政策理解能力。從微觀政策執(zhí)行來看，基層政府政策執(zhí)行偏差時有發(fā)生，象征式、殘缺式、附加式、替代式、觀望式和照搬式等［15］是其常見形式。有學者認為政策執(zhí)行過程是一個多主體互動的網(wǎng)絡，各層級政府、具體執(zhí)行機構與工作人員、相關企業(yè)、公共組織、公眾等都可能進入執(zhí)行網(wǎng)絡，成為執(zhí)行主體［16］。基層政府作為政策的執(zhí)行者和方向引領者，對政策的理解程度極大地影響著政策執(zhí)行效果。在科層制背景和龐大目標群體的影響下，當基層政府明確政策意圖、戰(zhàn)略愿景以及政策執(zhí)行對利益相關者的影響時，組織者會更加明確政策目標并選擇合適的政策工具將政策意圖準確傳達到目標群體中，并通過構建政策執(zhí)行組織，根據(jù)政策任務的難易程度與緊急程度配置相應的資源，有效調動利益主體的積極性，獲得社會團體、非營利組織、公民等的支持與合作，完成政策各階段目標，從而形成長效機制以鞏固政策成果。根據(jù)中央權威調控和基層政策理解兩個路徑，本文區(qū)分了基層政府政策執(zhí)行的四種模式（見表1），并將權威調控（中央政府對某項政策執(zhí)行的關注及資源分配）分為高關注和低關注兩種，將政策理解能力（基層政府對政策的理解和執(zhí)行能力）分為強弱兩種，據(jù)此可以得出政策執(zhí)行的四種模式：

（一）“剛性—高效”模式

“剛性—高效”模式的特征是中央制定明確的政策標準并且嚴格要求、定期檢查、及時調整，而基層政府能夠高效完成政策的執(zhí)行。對于突發(fā)事件和國家重大戰(zhàn)略部署，中央政府往往重視程度很高，為盡快打開局面和達到目標，會嚴格要求政策執(zhí)行不能走樣。在上級政府的明確要求和嚴密監(jiān)督下，基層政府充分理解政策意圖和目標，結合以往經(jīng)驗積極主動貫徹執(zhí)行，高效完成政策目標甚至超越政策預期目標。但是由于自上而下的政策傳達與管制可能會導致層層加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)，政策執(zhí)行過程中的方式方法可能還存在需要完善的地方。

（二）“柔性—有序”模式

“柔性—有序”模式的特征是中央下發(fā)政策標準，基層政府充分理解并有序完成政策目標。中央政府發(fā)布政策但不對具體細節(jié)進行約束，政策持續(xù)時間較長，上級政府不定期對政策執(zhí)行效果進行抽查，通常針對的是國家中長期發(fā)展規(guī)劃等需要較長時間來達成的政策。在這種情況下，基層政府充分理解政策意圖和戰(zhàn)略目標，積極主動執(zhí)行政策，以體現(xiàn)基層政府的競爭優(yōu)勢，最終有序地完成政策任務。

（三）“助推—盡力”模式

“助推—盡力”模式是指在中央高強度的關注與助推下，基層政府因政策理解能力較弱而只能盡力執(zhí)行的模式。面對要求較高、時間迫切的上級政策目標，基層政府不能將政策內(nèi)化吸收，僅憑現(xiàn)實的資源和執(zhí)行能力無法高效完成任務。但是面對高強度的檢查和要求，基層政府通常會由內(nèi)而外進行自我學習與創(chuàng)新，通過組織結構創(chuàng)新或者業(yè)務流程再造，成立臨時工作小組，引進專門人才以落實相關政策。在“助推—盡力”模式中，基層政府會盡力完成政策相關目標，但是在細節(jié)方面可能會存在一定的偏差，過程雖然艱難，但目標能夠實現(xiàn)。

（四）“授權—應付”模式

“授權—應付”模式的特征是針對中央發(fā)布的長期政策，政策理解能力較弱的基層政府應付完成任務。在這種模式下，基層政府不能夠也不愿意將精力放在政策的有效執(zhí)行上，為此政策可能會被擱置或者被選擇性地執(zhí)行。在面對上級政府不定期的抽查時，基層政府會臨時選擇一部分政策內(nèi)容去實施，儀式化地應對上級，檢查結束后依舊會恢復原狀，在后期能力提升或者國家嚴格管控下，可能會繼續(xù)執(zhí)行相關政策。

三、脫貧攻堅政策“權威調控—理解執(zhí)行”的經(jīng)驗考察

本文選擇在脫貧攻堅過程中具有代表性的四個地區(qū)進行考察分析，分別是湖南省花垣縣十八洞村、浙江省義烏市何斯路村、云南省元陽縣采山坪村與陜西省洛南縣上河村，以點帶面深入了解政策在基層是如何開展的。之所以選擇脫貧攻堅政策的執(zhí)行進行分析考察是基于以下兩方面思考：第一，脫貧攻堅是涉及中央政府、基層政府的一項綜合政策，是我國全面發(fā)展的重要一環(huán)。各地方政府因地制宜，采用不同的策略，取得了一定成效，但也存在一定問題，脫貧返貧事件時有發(fā)生。第二，脫貧攻堅涉及的主體比較明確，主要是中央政府、基層政府、當?shù)卮迕褚约吧鐣M織，脫貧是各主體相互合作的過程，更有利于分析政策執(zhí)行的具體過程，為本文展示政策執(zhí)行中的內(nèi)在邏輯提供典型范式。

（一）“剛性—高效”模式：十八洞村脫貧經(jīng)驗考察

十八洞村位于湘黔渝交界處的花垣縣，是苗族聚居的村落，因村里有18個天然溶洞而得名。這里景色怡人、民族氣息濃郁，但由于交通不發(fā)達，并且長期處于集中連片的特困地區(qū)，群眾生活一直徘徊在貧困線以下，貧困發(fā)生率高達57%，2013年全村共有225戶939人，人均可支配收入?yún)s僅有1 668元。

1.十八洞村脫貧政策的權威調控維度

2013年，習近平總書記親自來到十八洞村進行調研，作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示，這是“精準扶貧”首次提出，要求“不能搞特殊化，但不能沒有變化”，要探索出“可復制、可推廣”的經(jīng)驗。在習近平總書記的指示下，中央政府緊盯政策執(zhí)行，全程跟進脫貧過程，嚴格把關。脫貧政策的提出與監(jiān)管部門的高度關注等剛性要求為政策執(zhí)行提供了內(nèi)生動力，推動了政策的精準落實和開展。

2.十八洞村脫貧政策的政策理解維度

在中央的剛性要求下，當?shù)鼗鶎诱_展了一系列行動。首先，召開工作會議，對脫貧政策進行研討分析，確定政策執(zhí)行預期目標，并依據(jù)當?shù)貙嶋H情況完善組織架構，成立了精準扶貧工作領導小組，精選駐村工作隊伍，加強了村支兩委建設。其次，精準確定扶貧對象。以農(nóng)村低保與精準扶貧兩項制度為基礎，分組開會、逐戶摸底，找出缺技術、缺資金、缺勞力和因病、因殘、因學等致貧根源，制定精準扶貧貧困戶識別工作辦法，提出“九不評”的標準，得到了村民的一致認同。第三，充分發(fā)揮當?shù)刂腔郏虻刂埔诉x擇重點產(chǎn)業(yè)、發(fā)展模式、構建路徑與基礎設施布局。最后，嚴把長效保障關。堅持脫貧摘帽后不脫責任、政策、幫扶和監(jiān)管，緊緊圍繞基礎設施、產(chǎn)業(yè)項目、教育健康等扶貧重點工作領域，積極構建防止返貧的長效機制，將政策執(zhí)行到底（政策執(zhí)行模式見圖1）。

2017年2月，十八洞村全體脫貧，村年人均純收入由2013年的1 668元增加到2020年的18 369元，比全國貧困地區(qū)農(nóng)村人均收入高出5 781元。十八洞村先后被評為“全國先進基層黨組織”“全國鄉(xiāng)村旅游示范村”“全國文明村”“全省脫貧攻堅示范村”，連老撾國家主席本揚·沃拉吉都率代表團到十八洞村學習脫貧經(jīng)驗。十八洞村在中央高度重視和基層政府通力配合下逐步落實政策，高效地實現(xiàn)了政策目標。

（二）“柔性—有序”模式：何斯路村脫貧經(jīng)驗考察

何斯路村坐落在浙江省中部義烏城西，村子周圍群山環(huán)繞，松竹蒼翠，景色迷人。該村文化底蘊深厚，有著悠久的歷史和淳樸的民風。由于地處山區(qū)，何斯路村民一直以來靠山吃山，只能解決溫飽問題。

1.何斯路村脫貧政策的權威調控維度

在傳統(tǒng)的扶貧方式中，無論是直接供給式扶貧還是造血式扶貧都有一個共同點：即國家在扶貧中的干預占主導地位。中央在何斯路村等地采用柔性扶貧政策，即僅提供部分基礎設施建設費用，通過鄉(xiāng)村自身發(fā)展脫貧，中央僅對政策的執(zhí)行進行跟蹤與不定期抽查。在柔性扶貧模式下，政策的執(zhí)行主要依靠基層政府自身的發(fā)展動力。

2.何斯路村脫貧政策的政策理解維度

首先，當?shù)鼗鶎诱鞔_自身優(yōu)勢，確立政策目標，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展資源。其次，完善農(nóng)村基層群眾自治制度，保證每一個村民都能夠參與到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中來。建立“兩問大家訪”機制，既向全體村民宣傳了脫貧政策，也凝聚了人心，激發(fā)了人民的脫貧意識。第三，發(fā)揮地區(qū)特色，利用產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧，帶領村民通過種植薰衣草、釀黃酒、學習知識走出貧困。最后，創(chuàng)辦功德銀行，鼓勵村民投資入股，鞏固脫貧成果，防止返貧（政策執(zhí)行模式見圖2）。

何斯路村沒有過多依靠中央的支持，主要是當?shù)卣畱{借自身的治理能力，積極開展行動，依托特色資源，抓住機遇，利用鄉(xiāng)村自身優(yōu)勢，一步步帶領村民富起來，有序實現(xiàn)了政策目標。

（三）“助推—盡力”模式：采山坪村脫貧經(jīng)驗考察

元陽縣是云南省紅河州貧困人口最多的縣市，1994年被列入“國家八七扶貧攻堅計劃”重點扶持縣，2001年被列為國家扶貧開發(fā)重點工作縣，2011年被列入全國集中連片特殊困難地區(qū)縣。而采山坪村就是元陽縣一個典型的“直過民族”集聚的村寨，在2014年被列為元陽縣的深度貧困村。該村共712戶3 067人，其中建檔立卡貧困戶有477戶2 150人，綜合貧困發(fā)生率為70.1%。因貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大，政府多年的傳統(tǒng)扶貧方式并未取得實際進展。

1.采山坪村脫貧政策的權威調控維度

2020年，中央投入云南的財政專項扶貧資金累計共556.65億元，增幅和總量均居全國第一，住房城鄉(xiāng)建設部安排農(nóng)村危房改造專項資金居全國第一，交通運輸部對“直過民族”和沿邊抵邊地區(qū)自然村通硬化路給予特殊支持。中央定點扶貧云南的單位從27家增加到53家，共投入資金234.05億元。重點地區(qū)的設立和資金的幫扶為政策執(zhí)行減少了阻力，推動了政策的執(zhí)行。

2.采山坪村脫貧政策的政策理解維度

在中央政府強力監(jiān)督下，元陽縣采山坪村脫貧行動也如火如荼地開展起來。首先，當?shù)卣治隽嗣撠毜木o迫性與重要性，將當?shù)匕l(fā)展情況同政策目標緊密結合，發(fā)現(xiàn)村民思想觀念落后，村中陋習盛行，一直以來扶貧效果不佳，扶貧難度較大，于是當?shù)卣畡?chuàng)立了包括領導決策機制、統(tǒng)籌協(xié)調機制、責任包保機制等在內(nèi)的九大扶貧機制。其次，當?shù)卣畬⒏淖冇^念作為重心，廣泛開展宣傳活動，通過在當?shù)剡M行宣講、發(fā)放海報、創(chuàng)辦愛心超市，使脫貧觀念深入人心。第三，協(xié)調各方集體，設立扶貧機制，盡力落實各類政策，包括進行產(chǎn)業(yè)融合、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢、通過扶智來扶貧、保障居民住房建設等。同時政府各級領導親自參與到扶貧的各個環(huán)節(jié)，群眾脫貧積極性顯著增加。最后，有效對接用人市場，大力開展技能培訓，提升貧困群眾的脫貧能力，補齊基礎設施短板，為元陽縣經(jīng)濟發(fā)展提供堅強保障（政策執(zhí)行模式見圖3）。

2019年元陽縣采山坪村成功摘掉了“貧困村”的帽子。全縣農(nóng)業(yè)戶籍人口“兩不愁三保障”得到全面落實，區(qū)域性整體貧困得到根本治理，人民群眾生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，絕對貧困基本消除。元陽縣采山坪村政府在中央強力的監(jiān)督幫扶下，積極創(chuàng)新，實現(xiàn)了政策目標。

（四）“授權—應付”模式：上河村脫貧經(jīng)驗考察

地處秦嶺南麓的陜西省洛南縣上河村是秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)之一。2020年2月，洛南縣上河村退出了貧困縣序列。但是在近期，央視爆出洛南縣上河村扶貧造假的行為，當?shù)卣蛔鳛椴⒎鲐氋Y金偽造為脫貧成果應付檢查，選擇式執(zhí)行政策，儀式化應對上級檢查。

1.上河村脫貧政策的權威調控維度

2015年11月，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了一整套精準扶貧、精準脫貧的計劃和方案，以“確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”。各地積極按照中央部署開展脫貧攻堅行動，但是中央不可能對所有貧困地區(qū)同時把關，更多需要當?shù)卣揽孔陨淼膶嶋H情況，落實政策、積極脫貧，中央政府的職責為追蹤政策執(zhí)行情況，在政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差時進行干預。

2.上河村脫貧政策的政策理解維度

首先，同大部分貧困地區(qū)一樣，當?shù)卣谡邎?zhí)行開始時，也召開會議商討政策，但是并沒有充分理解政策含義，對政策目標沒有吃準、吃透。其次，在政策下達過程中，僅僅利用口頭或者告示的方式進行通知，沒有充分調動起村民脫貧的積極性。再次，在政策實施過程中，未能結合當?shù)氐膶嶋H情況，為當?shù)氐呢毨籼峁┮环萦斜Ｕ系慕?jīng)濟來源。同其他地區(qū)不同，洛南縣上河村選擇“輸血”而不是“造血”，由于國家財政支持有限和當?shù)鼗鶎诱牟蛔鳛椋幸徊糠秩藳]有享受到幫扶。最后，為應付上級檢查做表面工作，虛報成果，儀式化應對，導致返貧現(xiàn)象（政策執(zhí)行模式見圖4）。

雖然最終上河村達到了國家和陜西省關于“兩不愁三保障”的標準，退出程序符合要求，但是諸如飲水安全保障水平低、季節(jié)性缺水、管護水平不高、干部作風不嚴不實等問題依然存在。

四、政策有效執(zhí)行雙重邏輯的作用機制及優(yōu)化路徑

（一）政策執(zhí)行雙重邏輯的作用機制

通過對上述四個地區(qū)的經(jīng)驗考察可以看到，在中央政府不同程度的調控下，基層政府由于對政策理解不同導致政策執(zhí)行各有差異，權威調控和政策理解能力是政策落地的兩項重要因素，在政策執(zhí)行過程中二者相互作用、相互影響，共同決定政策的執(zhí)行效果。在對四地脫貧經(jīng)驗考察進行分析后，得到以下四種類型的政策執(zhí)行方式。

1.剛性條件下的職能展示型

職能展示型政策執(zhí)行方式適用于內(nèi)容較為明確的政策，中央會發(fā)布詳細的執(zhí)行標準，并嚴格按要求執(zhí)行，例如政策完成率、政策績效等，在強力管控下，基層政府執(zhí)行政策主要依據(jù)剛性的執(zhí)行標準進行，依次實現(xiàn)政策目標。在十八洞村的經(jīng)驗中，基層政府實施各項措施，穩(wěn)步推進政策落實，既達成政策目標，也展現(xiàn)了政府貫徹執(zhí)行政策的能力。

2.弱化監(jiān)督下的完善自身型

完善自身型政策執(zhí)行方式適用于中央統(tǒng)籌調控程度低的政策，基層政府有能力依靠自身的力量實現(xiàn)政策目標。政策執(zhí)行同時也是基層政府提高自身能力的過程，通過落實因地制宜的政策，促進脫貧目標的實現(xiàn)。在何斯路村中，當?shù)卣揽孔陨砹α堪l(fā)掘地方潛力，帶領村民脫貧致富，鍛煉了自身能力，增加了政策執(zhí)行經(jīng)驗。

3.強力約束下的能力塑造型

能力塑造型政策執(zhí)行方式適用于迫切需要基層政府執(zhí)行、難度較高的政策。中央下發(fā)嚴格的政策要求，要求基層政府必須作出回應，以開創(chuàng)新的工作方式盡力去完成政策內(nèi)容，政策執(zhí)行過程也是基層政府自身能力建設的過程，政策目標達成后，政府也積累了執(zhí)行經(jīng)驗。在元陽縣采山坪村脫貧過程中，當?shù)卣粩鄤?chuàng)新，超預期實現(xiàn)了政策目標，在后期也多次被評為優(yōu)秀組織。

4.柔性條件下的趨利避害型

趨利避害型政策執(zhí)行方式適用于政策戰(zhàn)略時效性、周期性較長，政策效果短時期不易體現(xiàn)的情況。中央頒布政策，在其柔性監(jiān)控下，基層政府會選擇性地執(zhí)行部分內(nèi)容，將精力放到能夠顯現(xiàn)目前發(fā)展成果的工作上，等到自身建設內(nèi)容全部達成或者在中央嚴格要求時，再執(zhí)行相關政策。在洛南縣上河村脫貧過程中，當?shù)卣x擇性地執(zhí)行政策，扶貧事項造假，儀式化應對上級驗收，始終展示對自己有利的一面，正是政策理解能力弱和權威調控柔和共同導致的結果。

（二）提升政策執(zhí)行有效性的關鍵路徑

從權威調控角度來看，中央對于基層政府的監(jiān)督在提升政策執(zhí)行有效性上有一定程度的促進作用。在政策執(zhí)行過程中，中央政府要做到因地制策、精準調控，既要避免中央政府管控過度限制基層政府行動、阻礙政策推進，也要避免中央政府監(jiān)控不足，造成政策執(zhí)行偏差，應合理分配事權財權，助推政策執(zhí)行。

從政策理解能力來看，基層政府有效理解政策并有序執(zhí)行的能力是影響政策效果的關鍵。政策理解能力受制于多方面：一是政府干部的領導能力、戰(zhàn)略部署能力和工作人員的勝任素質。為提升政策執(zhí)行績效，政府部門應加強培訓、引進優(yōu)秀人才，完善政策執(zhí)行隊伍。在采山坪村和何斯路村脫貧攻堅過程中，縣委書記帶頭，親自投身于政策的執(zhí)行，理解政策精神，發(fā)掘當?shù)靥厣_創(chuàng)脫貧之路。二是政府內(nèi)部體制的影響。脫貧攻堅政策的執(zhí)行涉及到多部門的協(xié)同合作，如果政府內(nèi)部結構不清晰，具體任務不明確，在執(zhí)行過程中就會遇到困難。在上河村脫貧過程中，對于村民沒有水的情況，當?shù)厮志谷缓敛恢椋嬖谌鄙僬{查、職責不清的問題。只有職能部門合理分工、協(xié)調合作，政策執(zhí)行績效才能提升。三是目標群體的支持。群眾的理解與支持是脫貧工作的關鍵因素，采山坪村將改變村民觀念、引導村民主動脫貧作為脫貧工作的第一重點，確保了政策的有效實施。

五、結論及展望

通過精準扶貧、全面攻堅，中國832個貧困縣全部摘帽，近一億農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題。我國的脫貧攻堅戰(zhàn)取得了豐碩的成果、積累了豐富的經(jīng)驗，各地圍繞著實際情況，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，取得了脫貧攻堅的創(chuàng)新成果。本文僅在脫貧攻堅政策的執(zhí)行過程中，從權威調控和基層政府政策理解兩個角度出發(fā)，以四地脫貧攻堅的經(jīng)驗考察，分析在國家重大戰(zhàn)略目標中政府權威調控和政策理解的關系。

中央政府權威調控重在依據(jù)政策緊迫程度干預政策執(zhí)行、推動政策落實、實現(xiàn)政策預期；基層政府政策理解能力有較強和較弱兩種情況，在日常運作中，權威調控和基層政策理解能力交互影響，生成不同的政策執(zhí)行類型。本文在“權威調控—政策理解”分析框架下，從理論視角對政策執(zhí)行進行研究，分析強調控和弱調控，強能力與弱能力之間的交互關系。在發(fā)揮中央調控作用的同時，應關注政策執(zhí)行過程中的變形，防止層層加碼現(xiàn)象，提高政策實施績效；在基層政府執(zhí)行政策時，可以通過中央調控力度來提升基層政府能力和辦事效率，并通過因地制策、精準調控、提高人員辦事能力以及優(yōu)化組織結構來獲得目標群體的支持，提升政策執(zhí)行的有效性。通過權威調控和政策理解，能夠更好地鞏固脫貧攻堅政策成果，防止相對貧困問題的產(chǎn)生，從而實現(xiàn)全民富裕的美好愿景。

［責任編輯：張思軍］

參考文獻：

［1］中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會文件匯編［G］.北京：人民出版社，2022.

［2］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.

［3］丁煌，定明捷.國外政策執(zhí)行理論前沿評述［J］.公共行政評論，2010（1）：119-148.

［4］劉鵬，劉志鵬.街頭官僚政策變通執(zhí)行的類型及其解釋——基于對H縣食品安全監(jiān)管執(zhí)法的案例研究［J］.中國行政管理，2014（5）：101-105.

［5］崔晶.基層治理中的政策“適應性執(zhí)行”——基于Y區(qū)和H鎮(zhèn)的案例分析［J］.公共管理學報，2022（1）：52-62.

［6］李偉權，黃揚.政策執(zhí)行中的刻板印象：一個“激活-應用”的分析框架［J］.公共管理學報，2019（3）：1-15.

［7］劉皛.高校異地辦學的“共謀”行為與跨行政區(qū)治理［J］.高等教育研究，2020（3）：28-35.

［8］魏姝.府際關系視角下的政策執(zhí)行——對N市農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行的實證研究［J］.南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012（3）：94-101.

［9］李輝.層層加碼：反制科層組織執(zhí)行衰減的一種策略［J］.中國行政管理，2022（4）：89-94.

［10］羅昊．激活權利：公共政策選擇性執(zhí)行的發(fā)生邏輯與民情基礎——基于G省Y鎮(zhèn)人居環(huán)境整治的案例分析［J］．中共杭州市委黨校學報，2023（2）：68-78.

［11］黃建紅.基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論與應對之策——基于“模糊-沖突”模型的分析［J］.吉首大學學報（社會科學版），2022（2）：116-124.

［12］黃六招.數(shù)字競賽與雙重博弈：對易地扶貧搬遷政策執(zhí)行偏差的一種解釋［J］.理論與改革，2022（1）：102-116.

［13］楊宏山，李沁.政策試驗的注意力調控與適應性治理［J］.行政論壇，2021（3）：59-67.

［14］申潤典，夏德峰.權責一致思路下向基層放權賦權應考量的問題［J］.領導科學，2020（24）：106-109.

［15］曹新富，周建國.我國基層政府河長制執(zhí)行偏差：主要表現(xiàn)形式、成因及其矯正路徑［J］.當代經(jīng)濟管理，2022（3）：33-40.

［16］楊書文，薛立強.縣級政府如何執(zhí)行政策？——基于政府過程理論的“四維框架”實證研究［J］.公共管理學報，2021（3）：76-85.

The Dual logic of Grass-roots Policy Implementation：Authoritative Regulation and Policy Understanding

——Based on the Experience of Poverty Alleviation in the Four Villages

WANG Wei，LI Yu-chao

（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 15000，China）

Abstract： The implementation of grass-roots policies has always been an important part of social governance，and the implementation results are influenced by both the central authority regulation and the ability of grass-roots governments to understand the policy.The authors construct an analytical framework of “authoritative regulation-policy understanding” to distinguish the four modes of policy implementation by grassroots governments：rigid-efficient，flexible-orderly，booster-endeavor，and authorization-coping.Investigating the experience of poverty alleviation in Shibatong Village，Hesilu Village，Caishanping Village and Shanghe Village，the authors summarize the types of policy implementation.When the central authoritative regulation is at the high degree，the state of policy implementation of the grass-roots government presents the function demonstration type under rigid condition and the ability shaping type under strong constraints.On the contrary，it presents the perfect self type under the weak supervision and the profit-seeking and destruction-avoiding type under the flexible condition.Starting from the dual logic of authority regulation and policy understanding，the superior government strengthens the ability of policy regulation by making policies according to local conditions and precise regulation.Grassroots governments can effectively promote the effectiveness of policy implementation by optimizing organizational structure，strengthening information communication and obtaining support from target groups.

Key words：policy implementation；authoritative regulation；policy understanding；poverty alleviation

收稿日期：2022-10-26

基金項目：黑龍江省哲學社會科學基金項目“東北地區(qū)人口外遷的時空過程及內(nèi)在機理研究”（22RKB165）；中央支持地方高校改革發(fā)展資金高水平人才培養(yǎng)項目“新型城鎮(zhèn)化進程中黑龍江省人口時空格局演變及優(yōu)化機制研究”（2021GSP17）

作者簡介：王煒（1973—），女，吉林懷德人，哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院教授，經(jīng)濟學博士，主要從事公共治理、公共政策研究；李玉超（1998—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院碩士研究生，主要從事公共治理、公共政策研究。