暢通城鄉經濟循環的現實障礙與應對策略

范斐

【摘要】城鄉經濟循環是貫徹新發展理念、構建新發展格局的關鍵一環，暢通城鄉經濟循環是推進鄉村振興、實現共同富裕的重要抓手，對于實現中國式現代化具有重要推動作用。當前，我國仍存在城鄉供需矛盾、城鄉要素雙向流動不暢、縣域經濟樞紐功能不強、鄉村振興內生動力不足等現實障礙。因此，需深化供給及需求端改革，充分激發農村內需；打破城鄉要素流動的制度壁壘，優化要素市場化配置機制；推動縣域經濟高質量發展，強化縣域樞紐功能；加強城市群建設，全面推動鄉村振興。

【關鍵詞】城鄉經濟循環? 鄉村振興? 現實堵點? 優化路徑

【中圖分類號】F124? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.04.009

黨的二十大報告明確提出：“全面推進鄉村振興。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”2023年1月，習近平總書記指出：“充分發揮鄉村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動城鄉融合發展，增強城鄉經濟聯系，暢通城鄉經濟循環。”可見，暢通城鄉經濟循環被擺在突出位置，成為我國今后全面推進鄉村振興的重要目標之一。這是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握鄉村振興發展規律，對新時代城鄉融合發展工作作出的重大戰略部署，為我國未來的城鄉融合發展路徑指明了方向。

城市與鄉村在協調發展過程中均具有重要地位，但工業化發展初期，大多數國家為實現城市地區及工業的優先發展，使人口、資本等生產要素不斷從鄉村地區流出，持續集聚于城市等少數優勢地區，我國也不例外。可以說，我國經歷了特征鮮明的二元經濟發展過程（蔡昉，2022），從而形成了典型的城鄉二元經濟結構。在此背景下，城鄉經濟循環不暢、發展不均衡成為制約我國區域協調發展的主要因素之一。如何打破城鄉要素流動壁壘，縮小城鄉發展相對差距、促進城鄉深度融合便成為構建新發展格局、全面推動中國式現代化建設所必須回答的重要現實問題。

城鄉深度融合是指城鄉之間相互協作、合理分工、優化發展，以實現分工收益和規模效益的過程。暢通城鄉經濟循環對促進城鄉經濟協調發展、優化城鄉空間布局、培育鄉村內生增長動能等均具有重要意義。暢通城鄉經濟循環有利于提高城鄉經濟增長的全要素生產率，保持城鄉經濟發展與政策制定的協調性，優化城市資源配置、創新策源、高端產業引領功能，提升鄉村要素集聚能力與資源配置效率，促進城鄉在功能、空間、產業、規模、制度等方面深度融合，進一步發揮城市在經濟發展中的集聚與外溢效應，助推鄉村高質量發展。

暢通城鄉經濟循環、融合城鄉發展是完善內需體系、構建新發展格局的重要舉措，是事關我國未來發展的全局性、戰略性、前瞻性的重大問題，需要加強頂層設計、科學謀劃、精準施策。為此，應將新發展理念貫穿城鄉融合發展的全過程、全領域，以充分發揮縣域在推動城鄉融合發展中的關鍵支撐作用和創新城鄉要素自由流通的體制機制為重點，不斷探索具有中國特色和大國特征的城鄉統籌發展路徑。

暢通城鄉經濟循環面臨的新形勢

2023年中央經濟工作會議明確指出，應當將推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。綜合研判，“十四五”后期乃至更長一段時期，暢通城鄉經濟循環將在推動農業農村現代化、城鄉共同富裕、構建新發展格局、擴大內需中發揮巨大作用，并將在新形勢下，呈現出新趨勢和新特征。

暢通城鄉經濟循環是推進中國式現代化的內在要求。中國式現代化需要構建優勢互補、高質量的國土空間布局和支撐體系，暢通城鄉經濟循環以優化城鄉資源要素空間配置結構為主要目的，促使經濟要素在城鄉之間更為高效的雙向流轉，從而推動城鄉充分發揮自身比較優勢，形成“1＋1＞2”的深度融合效應，實現各類資源要素合理流動和高效集聚（張學良，2023）。推動農業農村現代化是全面建設社會主義現代化國家的重要一環。如果農業農村的現代化水平落后，那么整個國家的現代化都將難以順利推進。當前，農業農村現代化仍是我國社會主義現代化建設過程中最為艱巨的挑戰。因此，新征程上，暢通城鄉經濟循環是建設中國式現代化的內在要求。一方面，暢通經濟循環有助于加快實現農業現代化。通過城市資本、勞動乃至技術等要素的回流，強化農業科技基礎，提高農業機械化、規模化水平，完善農業基礎設施建設，發展數字化、智能化應用，實現農業農村高質量發展；優化鄉村產業布局，構建農村現代產業體系，發展鄉村新產業新業態，建設更加完善、更加現代化的農業產業鏈和供應鏈。另一方面，暢通城鄉經濟循環有助于加快農村現代化進程，不斷增強農村的發展活力，提升農村基礎設施和公共服務水平，建設宜居宜業鄉村，提高農村生產生活條件，建設綠色美麗鄉村，促進鄉村治理體系和治理能力現代化，建設文明和諧鄉村。

暢通城鄉經濟循環是實現共同富裕的重要基礎。當前，城鄉發展不平衡已成為制約人民幸福感提升的因素之一，而中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，必須在城鄉經濟非均衡發展過程中不斷追求城鄉間的相對平衡和動態協調，最終實現共同富裕。雖然自改革開放以來，我國農民收入水平已有明顯增長，但由于農村居民收入增速常年落后于城市居民，我國現階段低收入群體仍以農民為主，城鄉收入仍存在明顯差距。因此，縮小城鄉收入差距是實現共同富裕的重要內容，暢通城鄉經濟循環是縮小城鄉收入差距的重要環節。一方面，城鄉經濟循環的暢通有利于勞動力自由流動從而擴大農民就業。由于農業份額持續下降，且農業比較優勢逐步消失，市場中農產品價格難以提高，以提高農產品產量或價格來為農民增收的措施已不再可行，而暢通城鄉經濟循環能夠使農村剩余勞動力擁有更多就業機會，拓寬農村居民收入渠道。另一方面，暢通城鄉經濟循環有利于資金進入農村，從而促進鄉村產業發展，推動產業振興，進一步拓寬農民的營收渠道，使城鄉深度共享國家經濟社會發展的成果。

暢通城鄉經濟循環是構建新發展格局的必然前提。黨的十九屆五中全會明確指出，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。只有城鄉要素自由流動才能夠實現城鄉生產要素的高效配置，持續提升生產效率，才能夠完成城鄉市場的有效對接和全面融合，更好地挖掘城鄉市場供需潛力，進而為“雙循環”新發展格局創造更為廣闊的發展空間。城鄉要素自由流動就意味著城鄉之間土地、產業、人口、技術、資本等要素的自由流動，優化要素配置，為新型城鎮化建設釋放更多的發展空間，帶動城鄉之間的消費與投資規模不斷擴大，促進“雙循環”新發展格局的形成。其中，人的流動是城鄉要素自由流動的關鍵所在，人口在城鄉之間雙向自由流動和多元互動，形成“城鄉雙棲”的居民。一方面，城鎮居民對優質公共服務、生態環境和健康安全的需求日益增長，進城的動力，也從打工謀生實現經濟能力提升向子女教育、就醫養老、文化生活多樣化等生產生活生態整體兼顧的多元動力轉變。另一方面，鄉村振興對各類人才的渴求也日益增長，習近平總書記強調：“要引進一批人才，有序引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，幫助他們解決后顧之憂，讓其留得下、能創業。”因此，針對城鎮化中“人”的問題，重建城鄉要素雙循環才能使我國實現傳統的、長時間延續的城鄉雙向連通與共同繁榮，而其重點就在于“欠發育人群進城，發育成熟人群返鄉”。

暢通城鄉經濟循環是擴大內需的重要支撐。2023年12月，中央經濟工作會議明確指出，應著力擴大國內需求，“要激發有潛能的消費，擴大有效益的投資，形成消費和投資相互促進的良性循環”。我國城鎮化還有較大提升空間，不斷提高的城市生活品質將激發更多需求，與城市相比，農村基礎設施和公共服務相對滯后，有海量需求和投資空間。同時，農村是重要的消費市場和要素市場，暢通城鄉經濟循環是擴大內需的重要支撐，有利于釋放農村消費潛力、擴大農業農村投資、壯大鄉村富民產業、促進城鄉要素雙向流動。農業農村部數據表明，未來5至10年，建設高標準農田、發展現代設施農業、鄉村建設等重點任務的推進，將釋放投資需求近15萬億元，帶動建材、機械等產業發展。今后農村居住條件改善、農民生活品質提升、養老等服務型消費拓展將成為農村消費的新增長點。因此，暢通城鄉經濟循環，推動城鄉融合發展是釋放內需潛能、促進產業升級的重要舉措，有利于優化市場結構、健全市場機制、激發市場活力、提升市場韌性，進一步做強國內市場，促進國內市場平穩發展和國際影響力持續提升。

暢通城鄉經濟循環的現實障礙

在暢通城鄉經濟循環，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的過程中，我國現階段仍存在城鄉供需矛盾、城鄉要素雙向流動不暢、縣域經濟樞紐功能不強、鄉村振興內生動力不足等現實障礙。

第一，城鄉供需存在矛盾，農村內需尚未充分激活。在城鄉居民日常生活需求提質升級的過程中，城鄉供需未能有效銜接。作為我國消費及要素市場的重要組成部分，鄉村地區對于拉動內需的潛力不容忽視，如何激活農村內需更是暢通城鄉經濟循環，實現城鄉統籌發展的重要環節。然而，我國城鄉供需尚未有效銜接，激活農村內需仍面臨一定阻礙（吳振方、李萍，2021）。一方面，城鄉居民對綠色、有機等優質農產品的需求持續增長，但目前我國農業供給側結構性改革深度尚未充分與居民需求變化相匹配。我國現行農業發展模式僅較好地滿足了城鄉居民吃得飽的基本需求，高質量綠色優質農產品供給仍有所不足，未能充分滿足城鄉居民消費結構提質升級后的消費需求。另一方面，我國現階段面向農村市場，針對農村居民消費升級需要的產品和服務供給相對短缺。同時，隨著收入增長和生活水平的普遍提高，農村居民在消費過程中對產品質量和服務的要求同樣有所升級。但當下我國一些鄉村地區卻成為城市淘汰商品的傾銷地（涂圣偉，2021），使得農村地區消費能力雖然有所提升，但其消費條件卻未能得到同等改善，農村消費增長潛力未被充分激發，不利于以農村為新增長點擴大內需。暢通城鄉經濟循環是增強國內大循環的重要途徑和迫切需要（陳健，2022），而消費是國內大循環的基礎（張學良、楊朝遠，2023）。2016年至2022年，雖然我國農村居民人均消費支出年均增速高達6.5%，相比城鎮居民高出3%，但2022年城鎮居民人均消費支出為3.04萬元，而當年農村居民人均消費支出僅為1.66萬元，城鎮居民人均消費支出是農村居民人均消費支出的1.83倍。可見，我國農村居民與城鎮居民人均消費支出的相對差距依然明顯，農村居民內需仍存在巨大潛力。

第二，城鄉經濟存在壁壘，要素雙向流動不暢。生產要素自由流動是充分發揮城鄉各自比較優勢的必然前提（陸銘、李鵬飛，2022）。現階段，制約城鄉要素雙向流動、平等交換的制度壁壘仍未完全消除，農業農村現代化急需的人才、技術、資金等發展要素和各類服務下鄉渠道仍未暢通，城鄉之間“人、地、錢”三大要素流動不暢是城鄉要素雙向流動的主要問題所在。一是勞動力城鄉要素雙向流動存在障礙。一方面，盡管我國多次開展戶籍制度改革，但是戶籍制度仍是阻礙勞動力自由流動的障礙（蔡昉，2018），戶籍人口城鎮化率持續低于常住人口城鎮化率是其典型表征。據2022年中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報相關數據披露，2022年中國城鎮常住人口為92071萬人，常住人口城鎮化率已達65.22%，同比增長0.50%。但是，受戶籍制度限制，在城市就業但未落戶的鄉村人口大多仍未能均等享有城市公共服務。同時，鄉村人口相對偏低的收入水平與城市較為高昂的生活成本相矛盾，導致農村剩余勞動力向城市轉移并真正融入城市生活的難度較高，社會流動質量偏低。另一方面，自戶籍制度實施以來，城鄉間就形成了無形的屏障（歐陽慧、李智，2023），目前農村在要素資源、產業布局、經濟組織形式等方面的發展仍與城市差距明顯，且人才下鄉激勵機制尚不健全，城市下鄉人口權益未能得到充分保障，致使鄉村振興對高層次人才的需求未能得到有效滿足。

二是土地要素的流動性明顯不足，利用效率有待提高。受人口持續流出影響，耕地及宅基地閑置的現象在鄉村地區較為普遍。一方面，進城農民承包權的退出機制尚不健全，“進城不棄地”現象時有發生；另一方面，農村集體產權開放性不夠。《中華人民共和國土地管理法》規定若作為建設用地，集體土地只能由集體經濟組織成員自用或有限合作使用。這表明若不變更土地所有權關系，農村集體經營性建設用地就不具備與國有土地同權同價的入市條件，進而導致城鄉統一的建設用地市場無法形成，土地市場化難以推進，農村宅基地、農村集體經營性土地難以入市，最終形成農村三產融合土地不足、城市建設用地指標短缺、土地要素未能在城鄉間高效流轉的局面。

三是城鄉間資本要素雙向自由流動的效能不足。由于農村要素市場化配置效率較低，且大多在農村地區呈現出低度集聚狀態。同時，長期以來形成的城鄉壁壘導致社會資本在向農村流動的過程中需要承擔更高的成本及風險，因而城市資本通常難以在農村地區獲得預期收益。據中國統計摘要數據披露，2022年，我國第一產業增加值為88345.1億元，在當年GDP占比7.3%。但其對應固定資產投資額僅為14293億元，僅占固定資產投資總額的2.5%。可見，在城鄉資本要素流動過程中已形成了社會資本參與農村市場的積極性不夠，鄉村振興有效供給不足的局面。

第三，縣域經濟發展滯后，城鄉聯結功能有待強化。縣域是暢通城鄉經濟循環的關鍵節點。2021年中央一號文件明確提出，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。作為我國經濟發展的基本單元，縣域是城鄉融合發展的關鍵樞紐，具備“資源、資產、資本”三資合一的典型特征，承擔著連接城市、服務鄉村、形成城鄉要素流動渠道、構建城鄉產業協調互補發展格局的重要責任。可以說，縣域經濟發展直接決定著城鄉經濟循環能否暢通。

然而，我國縣域經濟發展當下尚存有諸多短板。一方面，縣域經濟體量有限，核心樞紐功能有待強化。據《2023中國縣域經濟百強研究》相關數據披露，2022年，GDP超過千億的縣域數量僅為54個，且“千億縣”平均實現地方財政一般公共預算收入108.0億元。由于經濟規模有限，發展相對落后，全國一些縣域產業層次較低，產業平臺配套設施尚不完善，作為城鄉產業協同載體的承載能力不強，城鄉產業融通發展的平臺建設有待加強。同時，個別縣域經濟發展水平相對滯后，民營企業普遍規模不大、龍頭企業稀缺，難以憑借當地龍頭企業帶動縣域全產業鏈發展。另一方面，縣域綜合服務能力仍有所欠缺。我國一些縣域前期規劃水平不高，建設投入不足，因而縣域公共基礎設施建設水平未能與其作為城鄉經濟樞紐的要求相匹配，導致縣域既難以承接中心城市的非核心存量功能疏解，也未能有效滿足農民進城安家就業的增量需求（涂圣偉，2021）。在上述因素的共同影響下，我國縣域經濟發展仍存有巨大潛力，其連接城市、服務鄉村、提升農村產業體系現代化水平、促進城鄉經濟融通發展的功能仍有待強化。

第四，城市輻射效應未充分發揮，鄉村振興內生動力不足。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，而鄉村振興是暢通城鄉經濟循環，縮小城鄉發展差距的關鍵所在。為推動鄉村振興，有關部門持續推行相關政策，以城市群、都市圈為依托，將從城市端向鄉村端輸入外部資源的外生幫扶方式作為主要策略并取得一定效果。然而，在此過程中，城市群網絡中不同規模城市尚未充分發揮自身主體功能，城市對于鄉村的輻射帶動效應未能充分發揮，城鄉內外互動不足，城市尚未充分輻射帶動鄉村地區產業、人才、文化、生態及組織發展。

從鄉村振興的內容來看，其包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興及組織振興等五大維度，鄉村振興的關鍵在于支持農業農村從上述維度優先發展。然而，早期人口、資本等要素的持續單向流出，不僅使鄉村地區面臨勞動力短缺、產業結構單一及治理能力低效等現實困境，還導致鄉村居民對資本信任不足，從而在一定程度上制約了農村資源利用效率提升，阻礙了農業農村現代化建設，使得鄉村發展內生動力不足。

暢通城鄉經濟循環的實踐路徑

暢通城鄉經濟循環的本質在于打通城鄉生產、分配、流通和消費等各個環節，促使各類服務和生產要素在城鄉之間自由高效循環流動，推動城鄉供需耦合、產業互補，從而縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展。針對我國現階段城鄉經濟循環過程中存在的現實障礙，可考慮從如下幾個方面加以突破。

深化供給及需求端改革，充分激發農村內需。作為重要的消費及要素市場，農村地區是暢通城鄉經濟循環的關鍵之一。目前，雖然農村地區仍面臨基礎設施建設水平落后、公共服務供給不足、存量資源未充分利用等困境，但與此同時，農村地區卻也擁有較大的投資及增長潛力。整體而言，為使城鄉間供需高效匹配，充分激發農村內需，應從供給側與需求側兩端入手。一方面，深入推進農業供給側結構性改革，結合鄉村資源稟賦特征，培育鄉村多元化特色產業，改變農產品質量不高和農業產業供給單一的現狀，完善市場機制，引導資本流入現代化農業體系。同時，深入貫徹新發展理念，以創新引領農業發展，通過數字化、智能化及自動化手段對農產品實行全流程監管，全方位改善農村生產生活服務供給。另一方面，加強需求側管理。2022年，我國城鄉居民人均可支配收入比已降至2.45，這表明城鄉居民收入分配結構有所改善。但當下我國住房、教育、醫療等支出占比仍處于較高水平，對消費產生了明顯的擠出效應。為此，有必要進一步健全完善城鄉公共服務體系，充分保障城鄉居民生活需求，以釋放城鄉居民消費潛力。

打破城鄉要素制度壁壘，優化要素市場化配置機制。一是從城鄉勞動力要素流動來看，應從戶籍制度改革切入。一方面，在制定新政策時，盡量避免將戶籍作為能否享受相應公共服務的限制條件。同時，對已推行的政策，應按照先易后難的原則，將公共服務與戶籍逐步脫鉤，以期最終避免因戶籍差異而導致的醫療、教育等公共服務的非均等化。另一方面，應在鄉村地區積極探索，嘗試建立農村集體經濟組織成員加入機制，并完善城市人才入鄉激勵機制，增強農村集體產權開放性。二是從資本要素流動來看，應建立有利于資本向農村流動的制度體系。一方面，需建立農村儲蓄轉化為農村投資的長效機制。制定支持農戶貸款的優惠信貸政策，增強農村信用社等金融機構對農戶的貸款意愿。另一方面，應適度制定向鄉村地區傾斜的政策，完善農村配套基礎設施，改善農村營商環境，降低農業經營風險，提高社會資本在鄉村地區投資邊際回報及穩定性。三是從土地要素流動來看，應構建各類農村產權明晰的制度體系，盤活宅基地、農村承包地和集體經營性建設用地，盡可能提高農村土地資源配置效率。一方面，可擴大農村承包地產權結構的開放性，完善土地收益增值分配機制，使農民可通過土地流轉獲取收益。另一方面，賦予農村宅基地完整、清晰的產權，并建立合理有序的退出機制，使農村房屋和城市房屋具有相同的增值性和可交易性。同時，需建立城鄉統一的土地產權流轉官方平臺，以全方位提升城鄉土地要素的流動性。

推動縣域經濟高質量發展，強化縣域樞紐功能。縣域經濟能否高質量發展是城鄉經濟循環能否暢通的關鍵所在。為提升我國縣域經濟發展質量，強化縣域在城鄉經濟循環過程中的樞紐功能，可考慮從以下方面進行優化：一是大力發展縣域經濟，完善縣域產業體系。應將城市資源稟賦與鄉村特色優勢相結合，因地制宜發展具有地方特色，能夠發揮自身比較優勢的縣域產業體系，打通一二三產深度融合的全產業鏈，強化縣域經濟在全產業鏈中的傳導地位，激發其對鄉村地區產業的輻射效應。二是助力縣域民營企業發展。政府應結合縣域特征，以實質性政策扶持當地鄉村以農業為核心的產業鏈建設，全力打造一批知名農產品品牌，并通過“龍頭企業＋合作社＋農戶”的合作模式，壯大鄉村集體經濟組織，使得農村居民能夠通過產業增值獲得實質收益。三是全方位提升縣域綜合承載及服務能力。應充分發揮縣域“資源、資產、資本”三資合一的空間優勢，培育縣域市場化要素配置平臺，加強縣城教育、醫療、文化等公共基礎設施建設，加快以鄉鎮為中心的若干個區域性服務中心建設，構建縣城引領、各鄉鎮積極布局的現代化服務體系，為鄉鎮中各類市場主體和附近村民提供便捷式服務，從而全面服務于城鄉要素雙向流動，充分發揮縣域在城鄉經濟中連接城市、服務鄉村的戰略作用。

加強城市群建設，全面推動鄉村振興。城市群是我國人口集聚最多、經濟體量最大、發展潛力最強的經濟單元之一，對協調大中小城市發展、培育內生增長動能、優化空間經濟格局等均具有重要的現實意義。黨的二十大報告明確指出，“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。可見，在城鄉一體化發展、暢通城鄉經濟循環的過程中，作為我國新發展格局構建過程中的重要單元，城市群肩負著“先行探路、引領示范、輻射帶動”的重要使命。然而，現階段我國城市群的輻射帶動及引領示范作用尚未得到充分發揮。為此，有必要進一步完善城市群建設，強化城市群范圍內不同規模城市主體功能，以大城市為核心、中等城市為空間骨干，小城市為基礎，構建多中心、多層級、多節點的城市群網絡結構，打破城市群內城鄉要素流動壁壘，使城市群內城鄉地區形成有效聯結，提升城市群內部及城市群間城鄉產業協同水平，從而充分激發城市群網絡以城帶鄉的輻射效應，進而拓展城市功能，完善縣城基礎設施，提升農村現代化建設水平，培育鄉村內生增長動力，全方位深入貫徹鄉村振興戰略。

（本文系國家社會科學基金重大項目“城市群協同創新帶動大中小城市協調發展研究”的階段性研究成果，項目編號：23&ZD068；武漢大學經濟與管理學院碩士研究生曲馨樂、博士研究生楊博對本文亦有貢獻）

參考文獻

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責 編∕韓 拓? 美 編∕周群英