在法治軌道上發展全過程人民民主

王其江（中國法學會黨組成員、副會長，習近平法治思想研究中心副主任）

在法治軌道上發展全過程人民民主，是習近平法治思想的重要內容，是中國特色社會主義民主政治發展的必由之路，也是全面建設社會主義現代化國家的時代命題。

一、在法治軌道上發展全過程人民民主是全面貫徹黨的二十大精神的必然要求

黨的二十大報告第六專題、第七專題分別專門對“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出新的科學闡釋和戰略部署，充分體現了民主問題和法治問題屬于中國特色社會主義政治發展的兩大核心問題，充分表明了全過程人民民主與全面依法治國兩者之間非常緊密的內在關系，也體現了政治與法治的關系。黨的二十大報告提出，人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義。同時指出，必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，全面推進國家各方面工作法治化。這就必然要求在法治軌道上發展全過程人民民主，全面推進全過程人民民主法治化。

二、在法治軌道上發展全過程人民民主是“三者有機統一”的應有之義

黨的二十大報告強調，必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。同時，習近平總書記強調，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨的領導、人民當家作主、依法治國是我國社會主義民主政治基本要素，三者相互聯系、相互作用，構成內在統一、不可分割的整體。堅持“三者有機統一”，這是中國特色社會主義政治制度的核心要義、突出特點和優勢，是堅持走中國特色社會主義政治發展道路的根本遵循，也是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。黨的十九大報告指出：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”堅持全過程人民民主是人民當家作主的必由之路。習近平總書記強調，要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治。這就要求不斷完善人民當家作主憲法法律制度，在法治軌道上發展全過程人民民主。

三、全過程人民民主與全面依法治國具有高度的一致性

民主與法治是現代國家治理的一體兩面。全過程人民民主與全面依法治國，具有內在的協調一致性，必須一體推動、一體落實。從主體上看，中國共產黨領導人民實行人民民主，就是保證和支持人民當家作主，全過程人民民主充分彰顯人民主體地位，體現了國家一切權力屬于人民的憲法原則；全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，二者由此實現了主體上的統一。從內容上看，全過程人民民主是把黨的主張和人民意志通過民主的程序和方式轉化為國家意志，進而實現人民依法管理國家事務的目標；依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現民主的制度化、法律化，二者由此實現了內容上的統一。從實現路徑上看，發展社會主義民主政治，保證人民當家作主，必然要求全面推進依法治國，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，二者實現了路徑上的統一。從目標客體上看，發展全過程人民民主，目的是使人民群眾享有更加廣泛、更加充分、更加全面的民主權利，更好保障人民當家作主；推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益，二者由此實現了客體上的統一。從功能定位上看，發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求之一，而一個現代化的國家必然是法治國家，二者都統一于實現中國式現代化的偉大歷史進程中。

四、法治是全過程人民民主的構成要素之一，是評價是否屬于真民主、好民主的重要標準

法治與民主的高度一致性，決定了法治與民主不是兩個截然不同或者相互獨立的事物，而是屬于密不可分、相互融合的關系，這也決定了法治不只是民主的外在保障，更是民主的重要構成要素、內在要求。民主決定了法治的價值和效能，法治則為民主提供了規則和保障。只有在法治的條件下，民主政治才能保持穩定，民主的運行機制才能正常運行。在我國，“依法性”是民主的重要特征。我國憲法第二條明確規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這突出強調了民主的“依法性”。列寧指出，“民主是國家形式，是國家形態的一種”。民主需要由憲法作出規定，以體現一個國家的國家形態和國家形式，以體現人民的地位、公民的基本權利、國家權力的來源。民主還需要通過借助法律的安排，把公民的基本權利轉化為具體的民主權利和民事權利，從而使公民的權利類型化、定型化、法律化、可訴化。習近平總書記多次強調，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的“八個能否”衡量標準，即“主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督”。習近平總書記創造性提出，一個國家民主不民主“四個要看、四個更要看”的評價尺度，即“一個國家民主不民主關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少；要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約”。從具體內容上看，無論是“八個能否”，還是“四個要看、四個更要看”，法治都是衡量民主的核心標準之一。

五、沒有法治進行保障和規范、違背法治原則的“大民主”只會走向反民主

法治是為了解決“多數人統治”的民主可能異化為“多數人暴政”，為民主在實踐中的運行秩序套上了“制度化”的約束，確保有效發揮民主的治理功能。離開了法治，民主中的“多數人”就可能陷入任意而為的“專斷”。全過程人民民主之所以需要制度化、規范化、程序化，特別是法治化，很大程度上與祛除民主運作過程中的人治因素有關。我國歷史上曾經有過的“大民主”，就是因為缺乏法治的理性設計和制度安排，最終走向了民主的對立面，成為了反民主的典型。在“文革時期”，我國1975年憲法第13條把“大鳴、大放、大字報、大辯論”，確立為公民的基本權利，被陰謀家、野心家利用，出現鼓吹“越亂越好”“踢開黨委鬧革命”的思想混亂和行動偏差，從而導致無政府主義和派性主義，給黨和國家的事業帶來了重大的災難。1978年12月，鑒于歷史的慘痛教訓，鄧小平同志指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”黨的十一屆三中全會進一步明確提出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”實踐表明，沒有法治作為保障、規范和引導，就不可能有真正的、可持續的民主，民主往往陷入混亂，社會往往陷入動蕩。在強調民主保障最大多數人的權利和利益的同時，也要注重對少數的保護。因此，法治既要有尊重多數選擇的制度規則，又必須留有保護少數的特殊安排，以免少數人的正當權利或者利益，因簡單多數的決定而被忽略乃至犧牲掉。

六、在社會主義條件下，法治本身就是民主的體現，越推進法治就是越推進民主，兩者呈正相關關系

法治，簡而言之，就是良法善治，即制定良法并得到準確實施。法律是統治階級意志的體現，是以權利和義務為內容，以確認、保護和發展對統治階級有利的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系。社會主義法律就是人民意志的體現，是以人民的權利和義務為主要內容，以確認、保護和發展對人民有利的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系。換言之，社會主義法律就是確認、保護和發展人民當家作主的行為規范體系。中國特色社會主義法治體系包括完備的法律法規體系、高效的法治執行體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障和健全的黨內法規體系，不僅在靜態上實現了民主的法律化，而且在動態上實現了民主的法治化。同時，在我國，法治明確了國家政治活動的范圍，對公權力行使進行規范和限制，實行法定職責必須為、法無授權不可為原則，給公權力劃定了運行的空間和邊界，設定了公權力行使的條件、程序和法律后果，其目的就是確保國家的一切權力屬于人民，公權力的行使必須始終圍繞人民訴求、體現人民意志、維護人民利益。以民法典為例，民法典的很多規定同有關國家機關直接相關，直接涉及公民和法人的權利義務關系。國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍、界限。各級黨和國家機關開展工作要考慮民法典規定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利，包括人身權利和財產權利。因此，在社會主義條件下，法治本身就是民主的體現，法治與民主呈正相關，越推行法治就是越推行民主，高水平法治意味著高水平的民主，只有高水平的法治才能建設和保障高水平的民主。因此，發展全過程人民民主，必須以法治化推進全過程人民民主，以民主化推進社會主義法律體系和法治體系建設，不斷推進社會主義民主政治與全面依法治國實踐向縱深發展，社會主義民主政治在法治軌道上行穩致遠。

七、全過程人民民主需要全過程法治

法治作為保障民主制度化的基本形式和主要載體，將全過程人民民主的內容予以法律化、定型化，從而確保其權威和執行力。全過程人民民主依法保障人民實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，貫穿從選舉、審議、決策、管理到監督的全過程，貫通了經濟社會生活的各方面，保障和實現人民在經濟、政治、文化、社會、生態文明等各領域的廣泛權利，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。全過程人民民主的每個環節，都需要遵循特定的民主程序，人民依法行使各項民主權利。因此，人民民主的全過程，需要民主制度的體系化、民主運行的法治化。全過程人民民主，不僅要求在全面依法治國各環節各方面充分保障公民各項民主權利，充分維護人民合法權益，也必然要求全過程人民民主的各環節各方面得到堅實的法治保障。全過程人民民主以其主體的廣泛性、時間的持續性、事項的全面性、層級的多樣性而成為新型的民主制度，更需要借助法治的力量，具有更強的法治屬性，為全過程人民民主的制度化提供全過程、全方位的法治保障，從而真正把人民當家作主落到實處。簡言之，全過程人民民主需要通過全過程法治，確保全過程人民民主在法治軌道上運行，以高質量法治推動全過程人民民主高質量發展。這就要求不斷完善全過程人民民主的制度體系和法治體系，既要完善民主的內容，也要完善行使民主權利、實現民主的各種程序和方式；既要重視把公民的民主權利寫進法律，也要注重在法律實施過程中切實維護好公民的民主權利，充分落實人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權；既要不斷完善關于公民基本權利的規定，也要不斷豐富、細化公民具體的政治權利和民事權利。例如，新修訂的立法法規定了基層立法聯系點制度，選舉法通過多次修改實現了縣以下直接選舉、城鄉公民同等比例選舉人大代表的飛躍。又如，2009年《侵權行為法》首次在法律上規定了隱私權，2017年《民法總則》將隱私權納入人格權范疇，2020年《民法典》將人格權單獨成編，對各種類型的人格權作出了具體規定，其中專設“隱私權和個人信息保護”一章，首次對隱私給出定義，劃定私人領域與公共領域的邊界權，更加有利于對自然人隱私權的保護。習近平總書記強調，我們要健全民主制度、拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善法治保障，確保人民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權利。我們一方面要健全民主制度、拓展民主渠道、豐富民主形式，另一方面要完善法治保障，只有二者相互促進、高度融合，做到民主發展到哪里、法治就保障到哪里，才能確保民主權利廣泛充分、真實具體、有效管用，才能使全過程人民民主得以切實落實和執行。只有將全面依法治國原則和法治要求貫穿全過程人民民主實踐，才能確保我國民主政治的穩定性、民主治理的有效性、民主機制的連貫性。目前，我國已經形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，我們的任務就是不斷推進這一制度體系法律化、法治化。

八、全面貫徹實施憲法是在法治軌道上堅持全過程人民民主的首要任務

將民主在憲法上予以制度化，是保障民主極為重要也極為關鍵的環節。全過程人民民主的建立，首先需要憲法來保障；全過程人民民主的落實，首先需要全面貫徹實施憲法。全面貫徹落實憲法，既是不斷發展全過程人民民主的重要基礎工作，也是推進全面依法治國、建設社會主義法治國家的重要任務。黨領導人民制定實施憲法，堅持全面依法治國，就是為了實現好、維護好、發展好人民當家作主。我國憲法以國家根本法的形式，確立了工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，確立了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，規定了民主集中制、尊重和保障人權等重要原則，建立了人民當家作主的制度體系。人民代表大會制度是人民當家作主的根本途徑和最高實現形式，是實現全過程人民民主的重要制度載體。堅持好完善好人民代表大會制度，就是發展全過程人民民主、支持和保證人民當家作主。當前，推動全過程人民民主制度化、規范化、程序化、法治化水平進一步提高，關鍵在于維護憲法權威、弘揚憲法精神，通過完備的法律制度和規范體系，推動和保證憲法確立的制度、原則和規則得到全面實施，推動和保證全過程人民民主的重大理念和實踐要求得到充分貫徹，為發展全過程人民民主提供了堅強法治保障，使全過程人民民主機制更加健全、運行更加順暢。