推進法律清理 提升立法質效

[摘要] 堅持全面依法治國，推進科學立法、民主立法、依法立法，是新時代新征程法治建設的關鍵舉措，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，要按照中央的部署推進法律清理。通過對法律法規進行系統審查，制定新的法律法規、修改需要更新的內容以及廢除不再適用的法律法規，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性，提升立法質效，確保中國特色社會主義法律體系有效因應時代變化，滿足社會各方面的制度需求。

[關鍵詞] 法律清理；? 立法質效；? 高質量發展；? 法治中國

[中圖分類號] D616； D920.1? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）03-0020-04

進入新時代以來，黨和國家對立法工作提出更高要求。黨的二十大報告將“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作專章論述，進行專門部署，特別強調要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。在此背景下，集中開展法律法規清理工作，持續提升立法質效，不僅是法治中國建設的前提基礎，更是解決新征程上突出問題的“牛鼻子”工程。

立法工作面臨新的形勢和新的任務

習近平總書記強調：“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性……要本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，廢止不適應的法規制度。”1貫徹黨中央要求，總結以往做法，第十四屆全國人民代表大會第一次會議新修正的《中華人民共和國立法法》第一百一十六條規定：“對法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章和其他規范性文件，制定機關根據維護法制統一的原則和改革發展的需要進行清理。”因此，所謂法律清理，是指具有立法權的國家機關從維護法制統一和改革發展的需要出發，對一定時期和范圍內的法律、法規、規章和其他規范性文件進行系統審查，制定、修改和廢止法律法規活動的總稱。法律清理包含了法律法規“立改廢”多種情形，是建設完備的法律規范體系的關鍵，對提升立法質效意義重大。通過對現有法律法規進行全面審查，制定新的法律法規、修改不合時宜的法律法規以及廢止過時的法律法規，可以確保法律體系的現代性、適用性和有效性。制定新法是指根據新的社會需求和技術進步，在充分調查研究、跨部門協商和廣泛公眾參與的基礎上制定新的法律規范。制定新法必須確保其有效性、公正性和廣泛的社會接受度。修改法律法規是指對現行法律法規進行章節目條款項的改變、語言概念更新以及新的補充等，使其更有效地調整社會關系，從而實現對國家和社會的有效治理。廢止法律法規是指立法機關正式廢除或取消已經過時的法律規范。

從建設完備的法律規范體系維度看，一是中國特色社會主義法律體系結構的協調性仍有較大提升空間。中國特色社會主義法律體系由全國人大及其常委會立法、國務院及其部門立法、地方立法（包括一般地方立法、民族自治地方立法、經濟特區和特別行政區立法）三大門類構成，包括憲法、法律、行政法規、監察法規、中央政府規章、省級地方性法規和政府規章、設區的市級法規和政府規章、自治條例和單行條例、經濟特區法規和自貿區法規等形式。但是，這三大門類立法各有隸屬，各類法律規范之間存在一定的立法沖突和立法空白。二是部門利益法規化和地方利益法規化的現象仍然在一定范圍存在，立法的權威性、穩定性、嚴肅性需要提升。特別是在《中華人民共和國立法法》2015年第一次修改時將地方立法權主體進行擴容，將過去40多個較大的市才有的地方立法權擴大至全部280多個設區的市，此后地方立法呈現出數量猛增態勢。因此，有必要開展常態化的集中清理工作，系統整合法律法規資源，統一法律適用，提升立法質效，推進法治中國建設。

從依法推進中國式現代化維度看，新興科技（如人工智能、大數據、生物技術）和全球化進程正在深刻改變人類社會。黨和政府的關系、政府與市場及社會的關系、中央與地方的關系都在進行現代化轉型。在黨中央的集中統一領導下，對法律法規的具體內容按照黨的路線方針政策和相關戰略部署進行對標對表，該制定新法的要安排制定，該修改的要安排修改，該廢止的要廢止，強化各種改革措施的規范化、制度化，使之體現國家意志、凝聚最大共識、統一上下步調。這一方面有利于快速實現法治中國建設的任務目標，取得改革成效和創新成果。另一方面也便于正本清源，消除各級各類法律規范之間、法律和政策之間、法律體系和黨規體系之間的實體性與程序性沖突，促進政府治理的現代化轉型，推進國家治理體系和治理能力現代化。

集中進行法律清理意義重大

集中進行法律清理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點，不僅有助于完善中國特色社會主義法律體系，還能增強公眾對法律的信任和遵守意愿，從而促進社會主義法治國家建設。

集中進行法律清理，是增強立法系統性、整體性、協同性、時效性的關鍵舉措。清理工作首先要對現有法律法規進行全面審查，以確定法律規范是否符合當前的社會發展現實和客觀規律。適時開展法律法規清理，保證法律體系內部和諧統一，是實現法治效能與政府治理效能最大化的重要措施。需要強調的是，法律清理是一個系統工程，需要建立一套體系完善、及時有效的動態機制。要明確進行法律清理的專門性機構，對清理工作的原則性規定要進行細化。可以考慮將審查、備案等權能進行整合，由專門機構系統謀劃，以發揮更大的制度效能。要建立動態長效的清理機制，避免運動式清理模式的弊端。

集中進行法律清理，是科學立法、民主立法、依法立法的集中體現。第十四屆全國人民代表大會第一次會議新修正的《中華人民共和國立法法》，第一、二、五條明確了依法立法的重要性，為規范立法活動提供了明確指引；第九條修改了立法任務和立法方式，對立法的科學性提出了更高要求。法律清理作為立法工作的重要內容，是貫徹科學立法、民主立法、依法立法的集中體現。堅持一切從實際出發，準確把握新事物的本質和規律，使經濟社會發展出現的新情況、新問題能夠在法律中得到及時、準確地反映。要進一步完善和應用立法技術規范，掌握更多制定及修改規范性文件的方法和操作技巧，包括法規結構設置、立法概念界定、立法語言表述、立法依據收集等。通過將這些技術規范、方法技巧貫穿于整個立法活動之中，實現立法技術的現代化、高端化和大數據化，使立法工作更具規范性、立法結構更具合理性、立法內涵更具適用性。提高立法的民主性，應廣泛聽取和反映公眾意見。在法律法規制定、修改和廢止過程中，要充分考慮普通公民的意見和利益，確保法律規定合理且符合公眾的期望和需求，響應民之所呼、民之所愿。要深入調查研究，接地氣、通民意、應民呼，破除“一刀切”，以更加合理的制度安排滿足社會需求。法律清理工作要通過法定立法機構以法定程序進行，確保法律調整不超越憲法法律賦予的界限，確保新制定或修改的法律法規在法律體系上統一完整、在法律規范上內在融洽、在邏輯結構上上下有序。

集中進行法律清理，是節約立法成本、提高立法效率、優化服務保障、實現良法善治的重要抓手。通過法律清理，審查調整法律法規規章，實現法律體系的整合集成。這不僅有助于提高法律規范的內在關聯和邏輯一致，還能提升法律、法規、規章、政策和技術規范的協同效應。集成化的法規體系能夠避免法律實施過程中出現混亂和沖突，從而降低管理和執行的成本。不搞“大水漫灌”式的大規模法律改革，能修訂的舊法不輕易廢棄重立，借助打包式和“小快靈”的立法創新，以更快速地響應社會變化和需求，實現法律權威性和穩定性、靈活性和變動性的結合。通過法律清理，使立法工作更具針對性、科學性和合法性，從而避免立法的僵化。將立法工作納入動態化發展軌道，使法律體系能夠適應新情況和新挑戰，不斷提升立法質量。通過法律清理，可以獲得“先行先試”的漸進式改革收益。漸進式改革是我國改革事業的基本特征，也是我國40多年改革的基本經驗。漸進式改革對于實現目標的方法和思路不是一開始就設定好的，而是在探索中逐漸明確。漸進改革立法具有如下特點：先在實踐中突破舊有法律的限制，然后再事后追認；此前沒有相關法律，在實踐中逐步完善；先進行試點，取得好的成果后再推廣和立法。在立法過程中采用先行先試的方法，可以在較小范圍內測試新的法律理念和規定，評估其實際效果和存在問題。這種方法允許在一定范圍內測試新的法律理念和規定、在新法全面推廣之前對其進行微調，不僅能顯著降低全面實施不成熟法律的風險，還能夠收集有關新法效果的實證數據，總結寶貴的實踐經驗，為更廣泛的法律制度改革提供指導。

推進新時代新征程立法工作高質量發展

推進法治中國建設，必須發揮立法的引領和推動作用。要抓住“提高立法質量”這一關鍵，認真做好法律清理工作，推進新時代新征程立法工作高質量發展。

快速反應，及時發現找準問題。法律清理是促進法律制度適應經濟社會發展需求的重要途徑。法律體系不是靜態的，而是需要不斷更新以適應改革變遷的動態系統。立法必須主動適應國民經濟和社會發展的需要，對需要補充完善的條款要盡快調整充實，對一些過于陳舊、不再有促進作用的法律條款必須堅決廢止。要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，使立法與時代同步。

科學調研，確保立法決策的合理性與適應性。立法質量的提高依賴于一系列重要程序，立法評估程序就是其中之一。要大力推進立法評估，科學評價法律法規頒布前、頒布后的有關情況。這不僅可以為立法工作提供現實依據和數據支持，使立法工作更具有針對性和科學性，夯實法律清理的基礎，還可擴大立法的公眾參與、強化政府的責任意識。

統籌協調，集中推進“立改廢”。統籌協調的目的是實現法律體系的內在一致、相互協調。通過集中進行法律法規的制定、修改和廢止，可以消除法律規定之間的沖突和重疊，確保法律體系的完整性和協調性。這項工作不僅涉及單個法律法規的優化，還包括整個法律體系的結構性調整。

立法先行，提升立法質效。立法者必須具備前瞻性思維和立法規劃能力。通過提升立法質量和執行效率，可以更好地促進市場效率、分配公平、大眾創新，推動社會進步，保障公眾利益，實現可持續發展。《中華人民共和國立法法》2023年修改的一個顯著變化是：立法逐步從過去總結經驗為主，發展到“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用”1為主。這一規定進一步明確了立法活動具有引導、推動、規范、保障相關改革的任務。高質量的立法不僅要及時響應社會變化，還要更具有前瞻性和引導性。立法要預測經濟社會的發展趨勢，引領和促進新的增長模式和治理模式，而不僅僅是被動響應。通過高質量的立法，確保法律既能解決當前的問題，也能預防未來可能出現的問題，從而有效地促進社會全面和諧發展。

集中進行法律清理是新時代新征程法治建設的關鍵舉措，體現出法律與社會發展同步前進的基本要求。通過制定新的法律法規、修改需要更新的內容以及廢止過時的法律法規，能夠確保以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系既反映時代發展變化，又滿足社會公眾和各類企事業單位的制度需求。在此過程中，法律的系統性、整體性、協同性和時效性得以增強，法治實施效率、法治保障能力、法治監督績效也將隨之提高，從而為建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家奠定堅實基礎。

[參考文獻]

[1]習近平著作選讀（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[2]習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

（作者簡介：馮玉軍，中國人民大學法學院教授、博士生導師，中國人民大學習近平法治思想研究中心主任、政黨研究中心研究員）

責任編輯 / 高海濤