鄉(xiāng)村振興背景下“農(nóng)地入市”的法治保障

■ 肖云章/何金海

（1.廣西壯族自治區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記代理人協(xié)會(huì)，南寧 530021；2.廣西民族大學(xué)民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心，南寧 530006）

0 引言

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度是國(guó)家重大戰(zhàn)略決策，是新時(shí)代土地制度改革的大勢(shì)所趨，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的主要著力點(diǎn)，國(guó)家層面亦將入市改革作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。2021年1月4日出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出，要積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。何謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，一些地方在實(shí)踐探索過(guò)程中進(jìn)行了界定，例如《柳州市先行推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理暫行辦法》第三條將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市界定為：在所有權(quán)不變的前提下，按照依法、自愿、公平、公開(kāi)的原則，土地所有權(quán)人將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)以出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人有償使用的行為。為使行文簡(jiǎn)潔，下文將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市簡(jiǎn)稱(chēng)為“農(nóng)地入市”。

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)興旺依賴(lài)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革有利于產(chǎn)業(yè)下沉及資金下沉，可以助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興。在農(nóng)地入市改革的地方探索實(shí)踐中，已有地方政府在制定相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)或管理辦法時(shí)，直接將“促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”作為立法目的之一[1]。《?？谑腥嗣裾P(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》規(guī)定：“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目”。2022年1月，廣西壯族自治區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于落實(shí)2022年自治區(qū)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)》，明確將穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地入市作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的舉措之一。

盡管2020年1月1日起實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）及2021年9月1日起實(shí)施的《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》）為農(nóng)地入市清除了法律障礙，然而改革的過(guò)程表明，農(nóng)地入市仍處于地方探索推進(jìn)階段，探索內(nèi)容包括入市范圍、主體、途徑、方式、程序、收益管理等方面，呈現(xiàn)多元樣態(tài)，探索過(guò)程中也遭遇各種困境，農(nóng)地入市的法律支持及保障不足。農(nóng)地入市制度改革必須依法審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，現(xiàn)行的入市制度不足以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施提供充足動(dòng)能。鑒于此種現(xiàn)狀，尤其在“鄉(xiāng)村振興”成為當(dāng)前絕對(duì)性熱點(diǎn)的背景下，迫切需要強(qiáng)化農(nóng)地入市的法治保障，以更好地服務(wù)農(nóng)地入市改革和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

1 農(nóng)地入市的法治狀況考察

1.1 修法以前農(nóng)地入市的法治探索

中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)曾長(zhǎng)期采取“禁止農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)”的立場(chǎng)，農(nóng)地入市經(jīng)過(guò)了改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代末的嚴(yán)格控制階段、21世紀(jì)初至2008年的探索階段、2008年至2013年的逐步開(kāi)放階段、2014年至2017年的全面深化階段的歷程。中央層面，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，為農(nóng)田入市的地方探索和改革預(yù)留了充分的法律空間。隨后，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》等文件出臺(tái)，加快推進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革與探索。地方層面，2015年2月開(kāi)始，北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。對(duì)于此次集中試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院于2018年12月23日發(fā)布相關(guān)總結(jié)報(bào)告，報(bào)告指出農(nóng)地入市改革在“同權(quán)同價(jià)、激活資產(chǎn)、配置資源、收益共享”等多方面取得了明顯成效[2]。此次試點(diǎn)最重要的成果是為《土地管理法》的修改奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，2019年新修訂的《土地管理法》中明確規(guī)定允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市[3]。試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新做法包括“因地制宜確定入市主體”“合理確定入市范圍、方式和用途”“探索建立土地增值收益分配機(jī)制”“建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度”等[4]，但同時(shí)也存在對(duì)入市地塊存量范圍的限制弱化改革效果、配套制度建設(shè)的滯后影響土地入市改革進(jìn)程、入市土地增值收益分配制度沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起地方政府參與的積極性等共性問(wèn)題[5]，以及土地所有權(quán)行使機(jī)制不順、入市范圍缺乏制度保障、調(diào)整入市中各方主體的法律地位與權(quán)利保障不明確等突出問(wèn)題[6]。

1.2 修法后農(nóng)地入市的中央層面有關(guān)規(guī)定

2020年1月1日起實(shí)施的《土地管理法》，正式在法律層面允許農(nóng)地入市，破除了農(nóng)地入市的法律障礙，這也成為新修正的土地管理法的“最大亮點(diǎn)”[7]。2021年9月1日起實(shí)施的《管理實(shí)施條例》則通過(guò)單設(shè)一節(jié)（第五節(jié)）的形式進(jìn)一步明確了農(nóng)地入市細(xì)則，從配套規(guī)范的角度增強(qiáng)了農(nóng)地入市的可操作性。2020年4月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正式從試點(diǎn)走向全國(guó)[8]?！吨腥A人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）在2021年4月修訂時(shí)，也通過(guò)第六十七條對(duì)農(nóng)地入市制度作出規(guī)定，允許符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)以出讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，并強(qiáng)調(diào)入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。2022年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第27次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。系列法律文件的出臺(tái)表明農(nóng)地入市成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)[9]。但是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，農(nóng)地入市改革涉及各方面利益重大調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，這也意味農(nóng)地入市制度仍需再行試點(diǎn)，暫緩全面推行[10]。

中央層面關(guān)于農(nóng)地入市的政策法規(guī)，基本構(gòu)建了農(nóng)地入市的基本內(nèi)容：第一，入市主體方面。根據(jù)《土地管理法》第十條、第六十三條的規(guī)定，入市主體可依據(jù)集體土地所有權(quán)權(quán)屬類(lèi)型分為村農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三種情況。除此之外，鑒于入市過(guò)程的相對(duì)專(zhuān)業(yè)性，上述入市主體可以委托具有法人資格的土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等代理實(shí)施主體代為入市。值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)法律、行政法規(guī)并未就集體建設(shè)用地使用權(quán)人設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻，這意味著法人、自然人均可取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。第二，入市條件方面。根據(jù)《土地管理法》第四條、第六十三條及《土地管理法實(shí)施條例》第五節(jié)的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等國(guó)土空間規(guī)劃、符合規(guī)定的用途、權(quán)屬清晰（即經(jīng)依法登記）、經(jīng)過(guò)集體依法決策、簽訂流轉(zhuǎn)合同等條件。除此之外，從各地探索實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)地入市通常還受到產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的限制，其隱含條件也要求相關(guān)用地的土地權(quán)利未被司法限制等。第三，流轉(zhuǎn)方式方面。根據(jù)《土地管理法》第六十三條第4款的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地應(yīng)具有同等權(quán)能，即可通過(guò)出讓或者出租等方式進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，以及通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與等方式進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，二者在供地渠道、價(jià)格機(jī)制、出讓方式、出讓年限等方面一致。第四，入市程序方面。一般流程為“確定入市實(shí)施主體和出讓底價(jià)—制定入市方案—入市方案表決及審查—人民政府批準(zhǔn)—公告及進(jìn)入平臺(tái)交易—交易中心或當(dāng)?shù)刭Y源管理部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)—交易雙方簽署出讓合同—繳納土地增值收益金或收益分配—辦理土地使用權(quán)登記”。

1.3 修法后農(nóng)地入市的地方層面法規(guī)出臺(tái)情況

新《土地管理法》頒布后，地方層面在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)對(duì)土地管理法律規(guī)范及政策進(jìn)行了修正，并及時(shí)跟進(jìn)出臺(tái)了農(nóng)地入市的具體規(guī)則，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行地方性探索。筆者通過(guò)在“北大法寶”及地方政權(quán)機(jī)關(guān)等發(fā)布平臺(tái)檢索，得到地方性《實(shí)施辦法》及《土地管理?xiàng)l例》共計(jì)18份，詳見(jiàn)表1。地方性實(shí)施辦法及管理?xiàng)l例對(duì)“農(nóng)地入市”規(guī)定呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

表1 新修正的《土地管理法》頒布后地方出臺(tái)的實(shí)施辦法及管理?xiàng)l例統(tǒng)計(jì)

1.3.1 農(nóng)地入市改革成為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

修訂后的《四川省〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》第16條、第59條強(qiáng)調(diào)，市（州）、縣（市、區(qū)）政府應(yīng)當(dāng)采取措施，統(tǒng)籌推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人有償使用，用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！哆|寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第7條、第22條鼓勵(lì)盤(pán)活閑置宅基地和閑置住宅，保障和支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求，科學(xué)合理利用農(nóng)村土地，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！墩憬⊥恋毓芾?xiàng)l例》第16條、第34條，在空間和指標(biāo)安排上充分考慮農(nóng)村發(fā)展，并對(duì)農(nóng)地入市增值收益分配作出了規(guī)定，在縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距上給予了立法支持。

1.3.2 地方法規(guī)發(fā)揮了與國(guó)家土地管理新規(guī)的配套銜接功能

《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》在綜合梳理上位法關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租、出讓規(guī)定的基礎(chǔ)上，形成了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租、出讓的“六項(xiàng)條件”和“五項(xiàng)程序”，在內(nèi)容上細(xì)化了農(nóng)村集體土地所有權(quán)人、市縣人民政府及自然資源主管部門(mén)的權(quán)利和義務(wù)，以及擬出讓的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的政策要求。《福建省土地管理?xiàng)l例》細(xì)化了農(nóng)地入市可操作性指引，明確入市申請(qǐng)、行政指導(dǎo)和具體組織實(shí)施等規(guī)定，確定用地估價(jià)、集體決策和底價(jià)確定要求，落實(shí)交地確認(rèn)手續(xù)?！逗颖笔⊥恋毓芾?xiàng)l例》立足把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地盤(pán)活利用，滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興和中小企業(yè)的用地需求，推進(jìn)河北省城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其中的第48條、第49條從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市交易類(lèi)型、入市審批流程、收益分配安排的角度進(jìn)行了具體明確。新修正的《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》也在農(nóng)地入市等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，以貫徹落實(shí)上位法要求。

1.4 修法后農(nóng)地入市的基層探索性文件出臺(tái)情況及特點(diǎn)

《土地管理法》修正后，部分基層地方及時(shí)跟進(jìn)出臺(tái)了具體規(guī)則，對(duì)農(nóng)地入市問(wèn)題進(jìn)行地方性探索。筆者通過(guò)在“北大法寶”及地方政權(quán)機(jī)關(guān)的發(fā)布平臺(tái)檢索，得到有關(guān)農(nóng)地入市的縣（區(qū)）級(jí)地方規(guī)范性文件及工作文件13份，詳見(jiàn)表2。

表2 《土地管理法》修正后縣（區(qū)）級(jí)地方關(guān)于入市的政策文件統(tǒng)計(jì)

上述基層探索性文件出臺(tái)情況呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，這些當(dāng)前可檢索到的關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的縣（區(qū)）級(jí)地方規(guī)范性文件基本集中于東部沿海地區(qū)，其中浙江省5份、江蘇省2份、廣東省2份，內(nèi)陸地區(qū)只有湖北省十堰市《鄖陽(yáng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》1份文件。第二，在文件名稱(chēng)方面，主要采用“管理辦法（試行）”“管理暫行辦法”或“管理試行辦法”形式呈現(xiàn)，效力上均屬于縣區(qū)級(jí)規(guī)范性文件。第三，從類(lèi)似政策文件的發(fā)布時(shí)間及發(fā)布數(shù)量來(lái)看，地方對(duì)農(nóng)地入市探索的態(tài)度仍然較為謹(jǐn)慎，推進(jìn)速度方面并沒(méi)有呈現(xiàn)出明顯的迅速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

2 農(nóng)地入市法治保障所面臨的問(wèn)題

2.1 農(nóng)地入市的規(guī)范供給不充分

2.1.1 農(nóng)地入市改革的地方探索不足

從各地頒布的地方性法規(guī)來(lái)看，雖然已有半數(shù)省份通過(guò)《實(shí)施辦法》或《管理?xiàng)l例》將農(nóng)地入市新政策納入其中，但是這些規(guī)定具有明顯的原則性特征，較為籠統(tǒng)，甚至部分地方性法規(guī)的規(guī)定在表述上與《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》高度一致，沒(méi)有結(jié)合地方特色或?qū)嶋H情況進(jìn)行繼續(xù)深化。從基層探索性文件出臺(tái)情況來(lái)看，雖然《土地管理法》已修正兩年有余，但農(nóng)地入市的地方改革仍明顯呈現(xiàn)出“地方探索集中于沿海地區(qū)，內(nèi)陸地區(qū)探索滯后”的局面，雖然近一兩年也有部分中部地區(qū)的城市出臺(tái)了探索性規(guī)范，例如山東省《濟(jì)南市集體建設(shè)用地管理辦法（試行）》、安徽省《六安市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》、四川省《西昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》、廣西壯族自治區(qū)《柳州市先行推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理暫行辦法》，以及寧夏回族自治區(qū)《寧夏回族自治區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓?zhuān)ǔ鲎猓┲笇?dǎo)意見(jiàn)（試行）》等，但這些農(nóng)地入市探索規(guī)定均局限于市級(jí)地方或省級(jí)地方層面，中部地區(qū)的基層性探索不足，無(wú)法更進(jìn)一步地將農(nóng)地入市改革與地方具體實(shí)踐相結(jié)合起來(lái)。

2.1.2 現(xiàn)行農(nóng)地入市制度存在困境

從現(xiàn)行農(nóng)地入市制度的內(nèi)容方面進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)制度困境主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，農(nóng)地入市主體不清。立法未對(duì)土地權(quán)利的歸屬主體和代理主體作出區(qū)分，致使農(nóng)地入市主體出現(xiàn)一定程度的混亂，農(nóng)民集體、村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織常在認(rèn)定入市流轉(zhuǎn)主體時(shí)被混用，并且我國(guó)并未將集體經(jīng)濟(jì)主體制度以法律形式固定下來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)混用的局面延續(xù)至農(nóng)地入市活動(dòng)中。此外，農(nóng)地入市實(shí)施主體存在村民委員會(huì)作為入市主體呈現(xiàn)兩面性、土地聯(lián)營(yíng)公司等作為入市主體的角色定位不明晰等問(wèn)題[11]。

第二，農(nóng)地入市方式不統(tǒng)一。雖然出讓方式入市流轉(zhuǎn)已得到普遍認(rèn)可，但對(duì)于出租、作價(jià)入股、抵押等其他方式仍存在不同態(tài)度，致使農(nóng)地入市的實(shí)踐秩序表現(xiàn)出一定程度的混亂，需要各地在探索后期總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確相對(duì)統(tǒng)一的入市方式。

第三，農(nóng)地入市收益分配機(jī)制不夠完善。一是政府參與的外部分配不明確，即對(duì)于政府能否作為分配主體及如何參與分配等問(wèn)題不明確。二是農(nóng)民集體和集體成員之間的內(nèi)部分配不明確，缺乏相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)則。在地方探索實(shí)踐中，農(nóng)地入市收益的內(nèi)部分配規(guī)則主要有：①農(nóng)民集體是收益的唯一歸屬主體，而收益的用途主要體現(xiàn)在集體公益性事業(yè)上，集體成員通過(guò)分享社會(huì)福利共享收益；②將收益作為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行投資，集體成員持股并分紅；③農(nóng)民集體提留部分收益，剩余收益則在集體成員間分配，但各地在農(nóng)民集體提留的比例上有所不同。

2.1.3 農(nóng)地入市的配套規(guī)范缺乏

有學(xué)者指出，“配套體制機(jī)制不健全”已成為我國(guó)農(nóng)地入市功能異化風(fēng)險(xiǎn)主要原因之一[12]。第一，《土地管理法》第六十三條缺乏具體操作細(xì)則，導(dǎo)致改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與法律、政策和地方制度之間未實(shí)現(xiàn)良好鏈接。地方層面缺乏配套的農(nóng)地入市規(guī)范，影響入市改革成效。第二，試點(diǎn)以外地區(qū)對(duì)土地整治及舊宅基地轉(zhuǎn)化入市缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，致使大量土地閑置浪費(fèi)。第三，農(nóng)民群體社會(huì)保障制度的發(fā)展滯后，而農(nóng)地入市打破了鄉(xiāng)民原生存、生活模式，現(xiàn)有保障資金或獲得的收益、補(bǔ)償可能不足以維持或改善生活，對(duì)于此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的防范未見(jiàn)相關(guān)政策預(yù)案出臺(tái)。第四，在集體建設(shè)用地使用期限方面，框架立法及地方探索試點(diǎn)中均參考國(guó)有建設(shè)土地使用期限的做法，但因到期后的相關(guān)政策未明，可能會(huì)對(duì)企業(yè)后期投資造成不利影響并影響土地使用效率，例如集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后建筑物的權(quán)屬與補(bǔ)償問(wèn)題不明。

2.2 農(nóng)地入市的運(yùn)行機(jī)制不完善

當(dāng)前，農(nóng)地入市運(yùn)行機(jī)制的不足之處主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：第一，在具體的入市交易規(guī)則上存在不足和空白，入市交易的工作流程及交易規(guī)則不完善，致使市場(chǎng)交易呈現(xiàn)出一定的混亂。第二，農(nóng)地入市交易平臺(tái)構(gòu)建不足。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易平臺(tái)是構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制的重要內(nèi)容[13]，要推進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，必須要在公開(kāi)的有形市場(chǎng)進(jìn)行。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易管理中心及交易信息發(fā)布平臺(tái)尚未健全。第三，政府在市場(chǎng)中的職能定位不準(zhǔn)確，政府對(duì)市場(chǎng)行為過(guò)多或過(guò)少介入，導(dǎo)致角色“錯(cuò)位”“越位”和“缺位”風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。第四，地方鄉(xiāng)民、集體或基層工作人員對(duì)集體土地的確權(quán)登記不到位、不完整。根據(jù)《土地管理法》的要求，只有經(jīng)過(guò)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可入市，這樣一來(lái)，確權(quán)登記不到位的問(wèn)題直接弱化了農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的效果。第五，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與農(nóng)地入市改革的快速推進(jìn)不適應(yīng)。對(duì)于剛從“脫貧攻堅(jiān)”轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村振興”的農(nóng)村而言，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，組織管理能力不高，既阻礙了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展，也容易引發(fā)集體風(fēng)險(xiǎn)。第六，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)地入市改革還存在政策信息宣傳不到位的問(wèn)題。農(nóng)戶(hù)自身對(duì)于法律權(quán)益實(shí)現(xiàn)、入市風(fēng)險(xiǎn)及利益滿(mǎn)足的考量會(huì)影響農(nóng)戶(hù)入市意愿[14]，有學(xué)者在對(duì)甘肅省農(nóng)地入市現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，村民的農(nóng)地入市信息主要來(lái)源于朋友相傳，容易對(duì)入市政策產(chǎn)生理解偏差；同時(shí)因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)缺乏的緣故，村民對(duì)農(nóng)地入市改革仍存在一定的戒備心理，且入市受讓主體也存在對(duì)政策了解不夠、難以有效地做出投資決策的問(wèn)題[8]。

2.3 農(nóng)地入市的監(jiān)管體制不健全

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的監(jiān)管短板主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，對(duì)土地規(guī)劃制度的重視不夠，推進(jìn)農(nóng)地入市過(guò)程中可能面臨一味追求利益而將土地規(guī)劃制度流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。部分農(nóng)村存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較少或者并無(wú)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在利益驅(qū)使下，存在將非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地違規(guī)轉(zhuǎn)成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)，擾亂農(nóng)地利用正常秩序。第二，集體建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制缺失。有學(xué)者在分析成都市農(nóng)地入市實(shí)踐情況后指出，農(nóng)地入市用地項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)竣工時(shí)間、項(xiàng)目驗(yàn)收后經(jīng)營(yíng)用途、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等都無(wú)人監(jiān)管[15]。當(dāng)前，農(nóng)地入市改革尚處于探索階段，基層有關(guān)部門(mén)管理權(quán)責(zé)不清晰，面對(duì)較為隱蔽的違規(guī)行為存在監(jiān)管缺位的問(wèn)題。第三，部分地方對(duì)農(nóng)地入市違規(guī)行為的處罰力度不足。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，部分地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)用地的處罰較輕、監(jiān)管缺乏力度[16]。農(nóng)地入市監(jiān)管機(jī)制不健全，難以從制度層面切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

3 強(qiáng)化農(nóng)地入市法治保障的建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)地入市的法治保障提出了需求。根據(jù)當(dāng)前探索實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)從規(guī)范供給、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管體制等方面優(yōu)化完善農(nóng)地入市的法治保障，破除農(nóng)地入市的阻礙。

3.1 強(qiáng)化農(nóng)地入市的規(guī)范供給

3.1.1 立法組織模式方面

中央層面及地方應(yīng)及時(shí)總結(jié)農(nóng)地入市經(jīng)驗(yàn)，對(duì)實(shí)踐中面臨的關(guān)鍵性問(wèn)題作出制度回應(yīng)，將成熟的政策規(guī)定上升為法律，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)入農(nóng)地市改革。地方層面，應(yīng)盡快出臺(tái)區(qū)域性政策與改革試點(diǎn)政策相銜接，同時(shí)允許地方就農(nóng)地入市進(jìn)行差異化探索、實(shí)施差異化政策，進(jìn)而切實(shí)盤(pán)活閑置、撂荒及整治的土地。已試點(diǎn)的地方應(yīng)及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，新試點(diǎn)地方可借鑒試點(diǎn)地方的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身實(shí)際情況擬定農(nóng)地入市政策。農(nóng)地入市改革的過(guò)程中，應(yīng)注重東部沿海地區(qū)與中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)協(xié)同推進(jìn)，積極拓展中西部地區(qū)農(nóng)地入市試點(diǎn)數(shù)量。各試點(diǎn)地方應(yīng)根據(jù)土地存量、產(chǎn)業(yè)特征和土地權(quán)屬情況選擇符合本地情況的入市模式、制定符合本地情況的入市規(guī)則。

除了完善從中央到地方的各級(jí)農(nóng)地入市制度立法，也要在公法之外完善相關(guān)司法規(guī)則。公法方面，盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地《入市指導(dǎo)意見(jiàn)》《入市管理辦法》，為全面推進(jìn)農(nóng)地入市提供規(guī)范程序和充分依據(jù)。此外，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)涉及民事基本權(quán)利的運(yùn)作，屬于私法范疇，理應(yīng)更多地由私法規(guī)制，除了《土地管理法》及關(guān)聯(lián)的公法規(guī)范外，還有必要在私法領(lǐng)域強(qiáng)化農(nóng)地入市的規(guī)范供給，并著力增強(qiáng)各類(lèi)相關(guān)規(guī)范的協(xié)調(diào)性。

3.1.2 政策規(guī)范內(nèi)容方面

首先，應(yīng)在土地市場(chǎng)交易對(duì)象多元化的基礎(chǔ)上，厘清農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)主體，相對(duì)統(tǒng)一農(nóng)地入市實(shí)施主體。農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體，是農(nóng)地入市的適格流轉(zhuǎn)主體，而村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)歸于代為行使主體的范疇。其中，相較于村民委員會(huì)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因具有濃厚的經(jīng)濟(jì)職能，因此作為農(nóng)地入市的實(shí)施主體更為合適。這也需要加快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，使農(nóng)地集體經(jīng)濟(jì)組織更加統(tǒng)一化、規(guī)范化。

其次，應(yīng)統(tǒng)一入市交易方式，明晰入市交易規(guī)則，將較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法提升為立法內(nèi)容，為農(nóng)地入市實(shí)踐提供指引。結(jié)合《民法典》第三百五十三條及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的規(guī)定，出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押、互換和贈(zèng)與等均可被納入農(nóng)地入市的交易方式，實(shí)踐中可由交易主體結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行選擇。此外，既要細(xì)化農(nóng)地入市交易合同訂立、交易合同內(nèi)容、交易期限、提前收回土地等通用性規(guī)則，也要梳理《民法典》等私法領(lǐng)域關(guān)于農(nóng)地入市交易規(guī)則的具體規(guī)定，例如，以租賃方式入市的，應(yīng)當(dāng)符合《民法典》關(guān)于“租賃合同”的規(guī)定。同時(shí)，還應(yīng)將土地復(fù)墾、整治及農(nóng)村宅基地與農(nóng)地入市銜接起來(lái)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展[8]。

最后，在農(nóng)地入市收益分配上需要厘清政府與集體之間的外部分配和集體與成員之間的內(nèi)部分配。收益分配是否合理是農(nóng)地入市的關(guān)鍵問(wèn)題，入市后土地價(jià)值提高，村集體分享到了比征地更多的土地增值收益，打破了原有土地收益分配格局[17]，因此在農(nóng)地入市收益分配問(wèn)題上需要遵守利益平衡原則進(jìn)行分配比例的合理設(shè)定。就農(nóng)地入市收益的外部分配而言，政府以稅收方式間接參與較為合理，分配比例設(shè)置應(yīng)向農(nóng)民群體合理傾斜，并在基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考量土地開(kāi)發(fā)成本、入市流轉(zhuǎn)階段、基礎(chǔ)設(shè)施投資等修正要素。就農(nóng)地入市收益內(nèi)部分配而言，具體分配規(guī)則的設(shè)定應(yīng)綜合考慮制度統(tǒng)一性與適應(yīng)性，可采取最低標(biāo)準(zhǔn)+彈性規(guī)定的方式作出規(guī)定，既對(duì)最低提留份額予以明確，也允許集體成員參照實(shí)際對(duì)剩余收益的分配形式進(jìn)行創(chuàng)新。例如，可探索內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3.1.3 配套制度方面

促進(jìn)土地登記確定化和利益保障完善化。第一，加快制定農(nóng)地入市的配套文件、標(biāo)準(zhǔn)，例如，及時(shí)出臺(tái)集體建設(shè)用地定級(jí)與基準(zhǔn)地價(jià)等配套文件和標(biāo)準(zhǔn)，助推農(nóng)地入市改革進(jìn)程。第二，完善土地確權(quán)登記并健全登記信息系統(tǒng)，對(duì)入市交易要素及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)變更登記，同時(shí)強(qiáng)化入市要素信息的可溯源性。第三，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期的后續(xù)政策，提升農(nóng)地入市制度穩(wěn)定性。第四，建立農(nóng)地入市融資機(jī)制，分類(lèi)明確抵押貸款額度范圍。第五，在推進(jìn)農(nóng)地入市改革過(guò)程中，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民群體權(quán)益的保障，這就要求完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，調(diào)整部分收益的用途，加強(qiáng)服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同時(shí)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)民技能培訓(xùn)，加大就業(yè)扶持力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。通過(guò)農(nóng)地入市配套規(guī)則的完善，在優(yōu)化土地資源配置的同時(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，助力鄉(xiāng)村振興。

3.2 完善農(nóng)地入市的運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)地入市的運(yùn)行機(jī)制需要在新型化、規(guī)范化方面尋求突破。第一，公正的交易規(guī)則是市場(chǎng)秩序構(gòu)建的基礎(chǔ)[18]，在推進(jìn)農(nóng)地入市改革過(guò)程中需要明晰入市交易規(guī)則，將較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法提升為立法內(nèi)容，為入市實(shí)踐提供指引。第二，搭建農(nóng)地入市交易平臺(tái)并健全平臺(tái)機(jī)制。加快建設(shè)農(nóng)地入市所需的基礎(chǔ)設(shè)施，建立交易平臺(tái)或管理中心，明確農(nóng)地交易第三方所需的資質(zhì)、條件，建立健全農(nóng)地入市準(zhǔn)入制度；同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)土地一體化管理，確保農(nóng)地入市規(guī)范高效。第三，準(zhǔn)確定位政府在交易市場(chǎng)的職能。農(nóng)地入市需要打破傳統(tǒng)的體現(xiàn)過(guò)多公權(quán)力管制色彩的土地制度，邁向一種更多體現(xiàn)私權(quán)利保護(hù)底蘊(yùn)的土地制度[19]。在農(nóng)地入市改革過(guò)程中，政府角色應(yīng)主要體現(xiàn)在構(gòu)建制度環(huán)境、培育市場(chǎng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、協(xié)調(diào)收益分配和維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面，不能超越農(nóng)地入市改革的目標(biāo)和底線(xiàn)[18]。第四，完善農(nóng)村集體土地確權(quán)登記。堅(jiān)持應(yīng)登盡登、一地一確認(rèn)原則，在認(rèn)真梳理歷史權(quán)籍資料的基礎(chǔ)上，依法對(duì)農(nóng)地開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)頒證，做好農(nóng)地入市的前期基礎(chǔ)工作。同時(shí)，健全農(nóng)村集體土地初始、變更及異議登記，并避免重復(fù)登記、多部門(mén)登記，對(duì)此可以輔以登記責(zé)任機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)來(lái)保障登記信息的準(zhǔn)確。對(duì)于存在權(quán)屬爭(zhēng)議的土地，建議采取多種舉措著力解決以確保權(quán)屬清晰。第五，強(qiáng)化農(nóng)地入市改革政策信息宣傳。通過(guò)健全農(nóng)地入市信息公開(kāi)平臺(tái)機(jī)制，推進(jìn)政策信息公開(kāi)，增加群眾及企業(yè)對(duì)農(nóng)地入市政策的了解，在提升群眾安全感的同時(shí)，也使集體建設(shè)用地受讓主體通過(guò)準(zhǔn)確獲取政策信息實(shí)現(xiàn)高效投資決策，促進(jìn)交易達(dá)成。另外，還需要對(duì)基層工作中負(fù)責(zé)農(nóng)地入市的工作人員強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)而有力落實(shí)和推進(jìn)相關(guān)工作。

3.3 健全農(nóng)地入市的監(jiān)管體制

農(nóng)地入市監(jiān)管是農(nóng)地入市改革政策落地實(shí)施的重要保障，強(qiáng)化農(nóng)地入市的監(jiān)管應(yīng)著重在以下幾個(gè)方面展開(kāi)：第一，通過(guò)完善的土地規(guī)劃制度促進(jìn)土地規(guī)劃科學(xué)化，并達(dá)到遏制土地不當(dāng)利用或轉(zhuǎn)化的目的。正如有學(xué)者所指出的，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要繼續(xù)細(xì)化明確農(nóng)地入市監(jiān)管措施，要明確要求集建地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地[20]。同時(shí)，土地規(guī)劃在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)覆蓋存量和增量集體建設(shè)用地，并在整體管控新增建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高集體建設(shè)用地在土地規(guī)劃總面積中的占比，遵循“盤(pán)活存量、嚴(yán)控增量、優(yōu)化布局、提升效率”要求，提高農(nóng)地集約利用水平。第二，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)政策，合規(guī)選取試點(diǎn)地塊、明確入市程序，對(duì)入市農(nóng)地的基本信息、用途、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、入市過(guò)程、入市收益分配安排等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保農(nóng)地入市在法治軌道和政策范圍內(nèi)展開(kāi)。第三，在農(nóng)地入市全面鋪開(kāi)后，政府可以成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)全流程監(jiān)管，健全農(nóng)地入市過(guò)程的內(nèi)外監(jiān)督渠道與信訪舉報(bào)機(jī)制，形成監(jiān)管常態(tài)化和全面化。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)地入市是當(dāng)前土地法治領(lǐng)域的重大改革，它通過(guò)釋放集體建設(shè)用地資源和資產(chǎn)潛力積極推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。新時(shí)代背景下，農(nóng)地入市已成為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，入市過(guò)程及收益分配問(wèn)題涉及包括農(nóng)民集體、土地使用權(quán)人、地方政府等多方主體的利益。面對(duì)當(dāng)前在農(nóng)地入市法治保障中存在的問(wèn)題，需要從強(qiáng)化規(guī)范供給、完善運(yùn)行機(jī)制、健全監(jiān)管體制等方面，將農(nóng)地入市的各個(gè)環(huán)節(jié)全面納入法治化軌道，切實(shí)保障農(nóng)民利益，增強(qiáng)農(nóng)民群體在入市改革及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的獲得感和幸福感。