高校國有資產有效盤活的關聯性與經營性探析*

李季平

南京科技職業學院國有資產管理處 江蘇 南京

高校國有資產是國家高等教育事業發展的物質基礎與重要保障。國務院關于2021年度國有資產管理情況的綜合報告指出，2021年全國行政事業性國有資產總額54.4萬億元，其中，事業單位資產總額35.4萬億元。教育部發布的2022年全國教育事業發展基本情況顯示，2022年全國高等學校3013所，各種形式高等教育在學總規模4655萬人，普通、職業高等學校校舍建筑面積11.3億平方米，生均占地面積51.63平方米，生均校舍建筑面積25.21平方米，生均教學科研實習儀器設備值為1.75萬元。由此可見，當前高校國有資產總體呈現種類多、規模大、增速快等特征，為高校充分履行職能提供了物質保障，也對高校加強國有資產管理提出了新的挑戰。

一、高校盤活資產的必要性

近年來，高校國有資產規模不斷壯大，管理水平不斷提高，但有的高校還存在整體統籌不夠、使用效益不高、處置方式不當等情況，并在上級巡視、專項審計及績效評價中被列入問題整改清單。在當前形勢下，高校如何嚴格落實黨和國家的要求、切實滿足履行職能與自身發展的需要，有效開展資產盤活并長期堅持是關鍵。

1.黨和國家有指示

對高校而言，把“過緊日子”的要求落到實處要突出“緊”與“實”。一是“緊”要體現在嚴控經費預算審批上，避免重復建設、超標準購置、與履行職能無關配置資產等情形；二是“實”要落實在嚴格采購與資產內控管理、強化績效評價以管好用活存量資產上，避免閑置浪費、低效使用、保管不當、未經審批隨意處置資產等情形。2021年以來，《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）（以下簡稱《條例》）、《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）、《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號）等制度發布施行，為高校進一步盤活存量資產、加強國有資產管理提供了根本遵循。

2.履行職能有要求

近幾年來，隨著高等教育適齡人口增長，高校招生規模不斷擴大，全國各類高等教育在學總規模從2018年的3833萬人增加至2022年的4655萬人，有些高校教育資源存在不同程度稀釋情況，高校辦學條件與辦學規模適應性有待進一步提高。以高職專科為例，2019年實施擴招三年累計擴招400余萬人，辦學規模相比擴招前增加近40%，開門辦學履行職能相關生均指標呈下降趨勢，有的高職院校的土地、校舍、設備等生均指標低于監測標準。2022年11月，教育部等五部門印發《職業學校辦學條件達標工程實施方案》（教職成〔2022〕5號），方案指出要優化存量、做優增量，推進區域職業教育資源整合、優化布局、共建共享，盤活資源；要以服務教學為中心，硬件建設與內涵建設并重，聚焦土地、校舍、教師、設備等關鍵要素，優先補齊短板，提高資源投入產出效益。例如，針對學生住宿床位不足的問題，高校根據上級要求，結合辦學總體規模與辦學現有條件深入調查研究，通過挖掘校內資源、尋求校外租賃、新建學生宿舍等方式，短期暫時或長期徹底解決辦學規模與辦學條件相匹配的問題。

3.自身發展有需要

黨和國家長期高度重視教育工作。2022 年12月，教育部、國家統計局、財政部發布《關于2021年全國教育經費執行情況統計公告》，2021年全國教育經費總投入57 873.67億元，比上年增長9.13%。其中，國家財政性教育經費45 835.31億元（占國內生產總值比例為4.01%），比上年增長6.82%。與幼兒園、小學、初中、高中及中職的一般公共預算教育經費情況相比，2021年高校生均一般公共預算教育經費22 586.42元（居首位）增長1.65%，排第五位；教育事業費支出20 990.88元（居首位）增長0.34%，排第五位；公用經費支出8440.47元（居首位）增長3.95%，排第三位。因高校辦學類型、地區差異、歷史沿革及發展目標等因素，各高校在經費投入、支出結構及面臨困難等方面存在一定差異。高校需要平衡好外部有限的資源投入與自身剛性的經費支出之間的關系，在落實上級要求、充分履行職能前提下，精準測算、科學編制年度預算；平衡好當前的重點難點與未來的發展目標之間的關系，在保障師生安全、維護師生合法權益前提下，盤點真實家底、盤活存量資源，通過開源節流、修舊利廢等方式拓展釋放財力空間，緊緊圍繞“辦好人民滿意的教育”總體要求，聚焦“雙一流”或“雙高計劃”，在補齊短板、提質增效、創新發展上多下功夫。例如，2022年華南理工大學發布關于落實“過緊日子”要求的實施方案，從嚴格校園建設規劃與實施、規范預算編制與強化預算約束、統籌保障重點支出與嚴格控制一般性支出三個方面提出17條具體措施，同時明確對落實“過緊日子”要求貫徹不到位、實施效果較差的單位，將扣減下一年度預算經費。

二、管理職責的法定性與資產盤活的關聯性

2021年4月1日，《條例》開始施行，明確規定各單位部門及其所屬單位管理國有資產應當遵循安全規范、節約高效、公開透明、權責一致的原則，實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合，建立和完善內部控制管理制度。在配置、使用、處置國有資產過程中，對出現未按照規定集體決策或履行審批程序、辦理調劑調撥劃轉交接手續、履行拍賣報告披露程序、限期辦理建設項目竣工財務決算、開展資產清查、設置資產臺賬、編制報送國有資產管理情況報告、超標準配置等8種行為之一的，責令改正，情節較重的對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；對出現非法占有使用或采用弄虛作假等方式低價處置、違反規定對外投資或設立營利性組織、未按規定開展評估導致利益損失和其他違反條例規定造成損失等4 種行為之一的，責令改正，有違法所得的沒收違法所得，情節嚴重的對負有直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。由此可見，高校嚴格遵守《條例》，切實杜絕上述12種行為，理論上可以減少需要盤活的資產；反之，則會不同程度地出現重復購置、長期閑置、使用效率低下甚至處置不當造成國有資產流失等情形，情節較重的，相關責任人存在違紀違法被問責處分、追究刑事責任的風險。此外，經研究發現，高校資產盤活成效與資產管理基礎數據、內控體系及管理隊伍等方面密切關聯。

1.全面準確、實時更新的資產管理基礎數據

資產管理基礎數據是開展資產盤活的重要前提，主要解決發現閑置、識別超標、統計低效資產等問題。按照相關規定，高校須定期開展資產清查全面掌握資產配置、保管及使用等管理現狀，并在國有資產管理年報中向上級報告。高校對照配置標準、使用要求及有關規定，經過分析資產清查數據從而找到需要盤活的資產。由于各類資產種類多、數量大、分布廣，部分高校多校區辦學管理壓力增大，以及相關人員重采輕管、資產盤點流于形式等原因，有的高校資產清查結果存在一定程度的失真，全校各類資產清查的全面性、單個資產保管使用信息盤點的準確性、有關資產變動數據更新的及時性還需要進一步提高。

2.前置聯審、績效評價的資產管理內控體系

國有資產管理內控體系是開展存量資產盤活、減少增量盤活資產的重要保障，主要解決配置方式單一、重復購置、處置不當等問題。高校應結合當前上級相關要求，從需求部門的資產配置申請、資產部門的歸口審核、財務部門的預算復核、招標部門的采購組織，以及資產后期的驗收入庫、領用保管、保養維修、調劑共享、出租出借、規范處置等方面，建立健全高校資產管理內部控制體系。具體來說，對于需要通過購置方式形成增量資產的情形，高校要結合校內存量資產數據、區域資產調劑共享平臺信息開展“資產查重”，依次從履行職能資產配置的合理性、配置標準及方式的合規性、預算財力的支撐性、保管使用績效目標的有效性等方面逐一審核，切實排除配置與履行職能無關的資產、未充分運用調劑、共享、租用等方式僅以購置代替配置等情形，從源頭上嚴格把關，確保增量資產后期高效使用。對于高校存量資產，要從存放地點、保管人員、使用情況及產生效益等方面加強管理，通過資產定期盤點與績效評價對資產在不在、用得好不好、壞了修沒修、出租收益收沒收、報廢年限到沒到等關鍵指標重點考核。

3.專業穩定、數量充足的資產管理隊伍

專職管理隊伍是開展資產盤活的重要支撐，主要解決管理力量不足、專業化程度不高、管理職能不清等問題。目前，高校資產管理很重要的共識毋庸置疑，但設立何種職能部門、配置多少管理人員、賦予哪些管理職能因校而異。經調查，從管理部門及職能上看，部分高校單獨設立國有資產管理處，協同校內有關部門統籌管理全校各類資產；有的高校將招標中心掛靠國有資產管理處，資產處行使采購招標與資產管理職能，少數高校資產處甚至被賦予維修保障等職責，這與國有資產管理部門單獨設置，并與財務管理、資產經營、后勤服務等不相容崗位相分離的要求相沖突。從配置人員數量及專業背景上看，以江蘇省為例，《江蘇省省屬高等學校國有資產管理實施辦法》（蘇教財〔2020〕6號）中明確，國有資產原值在10億元以下的學校專職管理人員原則上不少于4名，且資產原值每增加5億元專職管理人員相應增加1至2名；高校二級單位部門應當明確國有資產管理崗位，以專兼職結合的方式安排管理人員。目前，部分高校資產管理隊伍在專職人員配備、兼職政策保障及人員相對穩定等方面尚有提升空間。

三、高等教育的公益性與資產盤活的經營性

2018年修正的《中華人民共和國高等教育法》（中華人民共和國主席令第23號）指出，高校應當以培養人才為中心，開展教學科研和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準，所需經費以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、高校多種渠道籌措；高校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐助財產依法自主管理和使用。2022年修訂的《中華人民共和國職業教育法》（中華人民共和國主席令第112號）指出，職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要途徑。國家優化教育經費支出結構，使職業教育經費投入與職業教育發展需求相適應，鼓勵通過多種渠道依法籌集發展資金；各級人民政府應當按照事權和支出責任相適應的原則，根據辦學規模、培養成本和辦學質量等落實職業教育經費，并加強預算績效管理，提高資金使用效益。職業學校舉辦者應當按照生均經費標準或公用經費標準按時、足額撥付經費，不斷改善辦學條件。

1.準確把握何以為利，堅持公益性為主與經營性為輔的資產盤活理念

公辦高校屬于公益二類事業單位，其服務性與公益性是由我國高等教育法、職業教育法、事業單位的功能特征所決定的。相較于高校辦學的服務性與公益性，高校資產盤活的經營性屬于次要目的，不得出現降低服務標準與質量導致師生權益受損的情形。高校需要深刻把握何以為利、利從何來、利去何處，防止出現本末倒置、侵犯權益等傾向。

高校保管使用的國有資產首先是用于滿足人才培養、教學科研、服務師生等履行職能的現實需要，不得將用于教學和科學研究的資產挪作他用。高校須結合自用需要充分研究經營性資產與非經營性資產的劃分與轉換，合理選擇調劑、共享、出租及報廢等資產盤活方式，在切實保障師生權益前提下，根據上級規定開展資產盤活獲取合法收益，堅決杜絕未經集體研究按需報批擅自決策、未按規定開展鑒定評估等流程隨意處置報廢資產、辦學自用不足與出租外借同時并存等情況。

2.準確把握利從何來，堅持項目服務性與競爭充分性相結合

以高校房屋出租為例，除了校內審批、集體決策、報批報審等重要前置環節，高校在操作實施層面還需要重點考量服務性與競爭性之間的關系。

從項目經營范圍來看，重點考慮經營合規、種類齊全、適度競爭等方面。高校要以服務師生日常生活與學習需要為出發點與落腳點，廣泛調研、充分論證、合理布局，做到科學設置項目經營許可范圍高度契合高校特征、服務項目齊全滿足師生需求、服務主體多元倡導適度競爭師生獲益，杜絕違規設立與高校履行職能無關的經營項目，讓師生在校內享受自主挑選、滿足所需、性價比高的貼心服務。

從項目承租要求來看，重點考慮需求合理、權責清晰及權益維護等方面。項目基本信息與承租要求是招租公告的重要組成部分，對潛在承租人科學測算、合理報價及自主經營至關重要。高校須落實國有資產管理及促進中小企業發展等有關規定，結合校內實際合理約定出租年限、租金支付、押金收取及違約責任等通用常規性租賃條件，以及經營許可范圍具體清晰、日常管理考核可測可評、突出安全強調育人等服務高校屬性的個性化租賃條款，做到項目基本情況與承租要求一次性公開完整告知，切實維護師生、高校與承租方的合法權益。

從項目招租實施來看，重點考慮方式恰當、競爭充分及依規履約等方面。高校或授權資產經營公司牽頭組織項目招租，通常委托產權交易中心公開競價、委托招標代理或自行公開招租，以非公開方式招租須按規定審批后方可實施且租金不得低于同期同類同地區的市場平均價格。高校項目招租應以公開招租方式為主，按照符合相關規定、滿足功能需求及保障合法權益等原則科學設置招租條件，讓潛在承租方開展合規充分、有序理性的競爭。項目公開招租完成后，高校應當在規定期限內與承租方辦理合同簽訂、款項支付、場所交接等手續，并按照項目合同及前期有關發布資料加強對承租方的管理與考核，重點監管是否存在假冒偽劣、以次充好、違規經營等情形危及師生健康與校園安全，是否存在缺斤少兩、擅自提價、服務缺位等情形侵犯師生合法權益。

3.準確把握利去何處，堅持足額收繳與用于師生相結合

在年度預算編制層面，高校要根據財務相關要求全口徑編制預算，做到收入項目不重不漏科學精準、支出事項服務師生促進發展。在具體操作層面，高校授權負責日常管理的部門應當嚴格根據合同按時足額收取相關收益，高校財務部門按照政府非稅收入收繳管理規定扣除相關稅費后上繳財政實行“收支兩條線”管理。對于違反合同約定的承租方，經多次協商無果時，高校應當委托法律顧問通過法律途徑及時處理，切實維護高校合法權益。

四、結語

公辦高校國有資產由國家所有、學校占有，學校授權相關部門及人員負責統一管理、師生員工具體保管使用，主要包括貨幣資金、短期投資、應收款等流動資產和固定資產、無形資產、在建工程、長期投資等非流動資產。高校加強國有資產管理、有效開展資產盤活，要厘清國有資產管理職責的法定性與高校資產管理法規的適用性、高校辦學的公益性與資產盤活的經營性、高校資產管理的周期性與資產盤活的多元性等方面之間的關系，并持續深入探究，構建資產盤活理論基礎，明晰資產盤活關聯要素，規范實施資產盤活及成效評價與結果運用，切實將黨和國家“過緊日子”的要求落到實處。