文化事業單位內部控制體系存在的問題與對策分析

丁德瑩

中宣部機關服務中心（信息中心） 北京

一、引言

文化事業單位作為我國行政事業單位的重要組成部分，既有文化單位的性質，也有事業單位的性質。按照資金渠道劃分，分為全額撥款單位、差額撥款單位、自收自支單位；按照營利性質劃分，分為公益性單位、經營性單位。

隨著文化事業單位改革不斷深入，通過制定制度、實施措施和執行程序，建立一套行之有效的內部控制體系來規范日常活動，有利于資金使用安全有效，預防違規行為，提高資金使用效率，確保文化事業單位業務活動合法合規。對內部控制整體情況進行認真摸底，發現文化事業單位內部控制體系存在的問題，建立健全內部控制制度，對于提升內部管理水平、提高資金使用效率具有重要的現實意義。

二、文化事業單位內部控制體系存在的問題

1.文化事業單位層面內部控制缺失

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，文化事業單位應當根據規范建立適合實際情況的內部控制體系，捋順文化事業單位業務環節，分析業務風險，確定關鍵風險點，建立健全各項內部管理制度。

由于缺乏行政強制性，部分文化事業單位僅僅依照國家相關的法律法規進行表面化、形式化管理，并未建立適合本文化事業單位的內部控制制度、“三重一大”制度、投資合作制度、采購制度、財務制度、薪酬制度、績效考核制度，也未在組織框架、運行機制、關鍵崗位、制度體系、信息系統等方面開展內部控制風險評估，導致文化事業單位內部控制體系缺失、內部管理混亂。

2.業務層面內部控制無效

在預算管理層面，無預算支出、超預算報銷，編制赤字預算，漏報、虛報年度預算需求。

在收支管理層面，隱瞞或虛報收入，設置賬外賬，亂擠亂攤成本，超越權限審批，篡改會計數據，大手大腳肆意揮霍，隱瞞、滯留、截留、挪用和坐支財政資金。

在采購管理層面，采購、驗收、保管等不相容崗位未分離，采購人員吃回扣，隨意變更采購方式。

在建設項目方面，可行性研究流于形式、盲目上馬，虛假申報投資計劃、建設成本，違規劃轉結余資金至關聯賬戶，竣工結算不經財務決算審計。

在資產管理層面，對歷年來的損毀、報廢不做處理，大額潛在虧損隱藏在存貨中，資產不清、債務不實、賬實不符。

在合同管理層面，人為捏造會計事實，虛假簽訂合同，未經授權就擅自對外簽訂合同，違規簽訂擔保合同。

3.內部控制監督弱化

雖然部分文化事業單位建立了內部控制體系，但是由于管理層凌駕于制度之上、關聯交易、員工舞弊等原因，內部控制機制無法正常發揮作用，影響內部控制有效性，此時內部審計部門對內部管理制度建立與執行情況的監督被大大弱化，整改工作無法落到實處。

外部監督包括政府監督和社會監督，監督體系龐大，卻不盡如人意，主要是因為各種監督功能交叉、標準不一，再加上缺乏橫向信息溝通，未能形成有效的管理合力。

三、文化事業單位內部控制體系的完善措施

1.建立健全內部控制制度，不相容崗位相互分離

在預算業務方面，文化事業單位應主動切割分離預算編制與審批、預算執行與績效評價等關聯性崗位職責，建立健全預算編制與執行、審核審批、監督評價等預算內部控制制度。

在收支業務方面，文化事業單位應主動切割分離收款和會計核算、費用申請和內部審批、支出審批和付款執行等關聯性崗位職責，建立健全收支業務內部控制制度。

在政府采購業務方面，文化事業單位應主動切割分離采購文件草擬與審核、采購合同簽訂與項目驗收、驗收與保管等關聯性崗位職責，建立健全采購需求管理、采購預算管理、采購驗收管理等采購內部控制制度。

在建設項目方面，文化事業單位應主動切割分離可行性研究報告草擬與審核、概算編制與復核、竣工決算與竣工審計等關聯性崗位職責，建立健全建設項目內部控制制度。

在資產業務方面，文化事業單位應主動切割分離資產存量和流量業務鏈條，不得由一人辦理貨幣資金業務，出納不得兼管稽核、會計檔案保管工作，嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章；同時，加強對貨幣資金的核查控制，定期核對銀行存款余額調節表，隨機抽查盤點庫存現金，確保賬實相符。

在合同業務方面，文化事業單位應主動切割分離合同草擬與審核、合同審批與簽訂、合同執行與監督等關聯性崗位職責，建立健全合同簽訂、合同執行等合同內部控制制度；同時，確定文化事業單位合同歸口管理部門，建立健全合同歸口管理部門與業務部門、財務部門的會商機制，疏通合同管理、預算管理、收支管理鏈條。

2.明確崗位權限，嚴格授權審批控制

文化事業單位合理設置預算管理、收支管理、采購管理、項目管理、資產管理、合同管理六大類崗位，明確相關崗位的職責權限，分事行權、分崗設權、分級授權，搭建決策科學合理、執行堅決徹底、監督公平公正的權力運行框架，使決策權、執行權、監督權既可通力合作又能相互制衡。

授權審批分為常規授權和特別授權，常規授權是指根據既定的經費預算、工作計劃、管理制度等工作標準，對常規性的經濟業務活動進行的授權，特別授權是指在特定條件下，對非常規事項的應急性臨時性授權。文化事業單位應建立授權審批體系，規范常規授權的方式方法，確定特別授權的程序、范圍、權限，嚴格審批特別授權，防止授權不當、越權辦事。

加強支出審批控制，明確支出的內部審批權限、程序、責任，不得越權審批。明確合同的授權審批和簽署權限，合同原則上由法定代表人簽署，非法人本人簽署的，需要簽署授權委托書委托專人簽署，嚴格禁止未經授權自行代表本文化事業單位與其他單位簽訂合同，嚴格控制借貸合同、擔保合同。

重大資金項目、大額資金使用、財務機構及負責人管理等事項，作為“三重一大”事項納入領導班子集體審議范疇，共同決策，任何個人不得隨意改變集體決策。對于可能影響事業發展的項目，文化事業單位要充分研究論證，必要時征求專家或專業機構意見，提出具體實施方案，經本文化事業單位領導班子集體研究決策后，報告上級主管部門。

3.加強資產管理，提高資源使用效率

文化事業單位所轄資產從產權角度歸國家所有，由資產管理部門統管；從使用權角度，歸各文化事業單位管理使用。加強資產管理，要嚴格實物資產費用開支定額標準，堅持預算管理、采購管理、資產管理相結合的原則，在全域范圍內整合資產，將資產管理納入預算管理全鏈條。文化事業單位應建立健全資產的驗收、入庫、領用、使用、保管、維護等內部管理流程，建立資產管理部門、實物管理部門、實物領用部門三級負責的管理體制，明確部門管理職責，實行資產管理責任制。

文化事業單位應該落實“過緊日子”要求，全面檢查資產使用情況，堅持節約優先，倡導綠色低碳、簡約適度的理念，從緊從嚴配置資源，加強資產配置可行性研究論證，非必要不購置資產；推進各類資源節約集約利用，對已有資產要物盡其用，閑置資產要調劑盤活，弘揚勤儉節約精神，彰顯時代新風貌。定期對固定資產進行清查盤點，在年度終了前進行一次全面清查盤點，保證賬實相符。

加強實物管理，摸清資產底數，及時登記入賬，不能以實物登記代替資產賬目。及時核對實物數據和財務賬目，實物發生變動要及時調整財務信息，做到賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。加強資產出租出借審批管理，確需出租出借的，要確保過程公正透明，必要時可采取評審、資產評估等方式確定出租價格，按規定程序報批，期限一般不超過五年。處置資產前進行資產評估，通過拍賣、協議轉讓等公開進場交易方式進行處置，處置完成后及時進行賬務處理，完成產權變更工作。根據對資產的統計與分析，形成資產月度、季度、年度等周期性報告，動態管理資產。

4.硬化預算約束，推進預算管理一體化建設

文化事業單位應將各項收入全部納入本文化事業單位預算，統一核算，統一管理，應收盡收，及時入賬，嚴禁設立賬外賬；將各項支出全部納入本文化事業單位預算，嚴格執行國庫集中支付和政府采購制度，堅持預算先行、無預算不開支、無預算不采購，落實“過緊日子”要求，有效減少花錢隨意性。

根據黨中央、國務院關于建立現代財稅體制的決策部署，財政部于2020年2月印發《預算管理一體化規范（規范）》，推出預算管理一體化的重要舉措，全國范圍內行政事業單位逐步推行預算管理一體化建設。截至2023年上半年，預算管理一體化系統基本覆蓋縣級及以上行政區劃文化事業單位，總體上銜接貫通預算管理各環節。

文化事業單位借著這股東風，將以前分散的會計核算、資產管理、項目庫管理、預算編制、預算執行、決算編制、財務報告等流程整合在一起，將文化事業單位的人、財、物集成在一個大系統中，規范預算管理，硬化預算約束，有效銜接預算管理各環節、各層級、各主體，統一數據口徑，實現預算數據管理的一體化、預算全過程管理的一體化、項目全生命周期管理的一體化。

5.注重結果導向，實行全鏈條績效考核控制

文化事業單位要建立健全項目開始前科學審慎評審、項目進行中嚴格執行、項目完成后客觀評價的全鏈條績效管理機制，實現文化事業各項工作與績效管理工作密切融合。文化事業單位要設置符合實際、覆蓋全面、動態更新的考核指標庫，考核指標既要有定量指標，反映評價對象的數量特征。又要有定性指標，反映非數量特征，針對不同評價指標賦予不同的權重，體現評價指標對績效評價結果的重要程度。在考核指標庫基礎上，文化事業單位選擇歷史標準、預算標準、行業標準、市場標準等評價標準，作為反映評價指標優劣的具體參照物和對比尺度，提高績效評價結果的客觀性和準確性。

文化事業單位需要加強績效日常監控，定期對績效運行監控信息進行收集、整理、審核、分析、匯總，采用定性分析與定量分析相結合的方式，測算預算執行進度，分析研判預算執行效果，將績效目標實現情況同預期績效目標相比較，形成事中績效運行監控結果，對過程中出現的偏差和漏洞，分門別類采取措施進行修正和彌補。文化事業單位根據評價指標和評價標準進行事后績效評價，對本文化事業單位內設部門的業績進行定期考核，形成評價結論，將績效考核結果作為安排預算、完善政策、改進管理的重要依據。

6.健全財會監督體系，形成管理合力

為規范文化事業單位內部控制評價工作，促進文化事業單位內部控制制度不斷完善并有效實施，文化事業單位要根據本文化事業單位主要經濟活動、重大業務事項的風險狀況，財務部門或審計部門牽頭成立內部監督小組，明確人員，擬定內部控制監督方案，開展內部控制執行、評價等環節的監督工作；在此基礎上，成立內部監督小組和外部監督小組作為獨立運行機構，增強財會監督體系的權威性。

內部監督小組主要負責對本文化事業單位日常經營活動、會計行為、財務管理進行監督，定期檢查內部控制關鍵崗位和內部控制制度執行情況，發現內部管理過程中出現的問題，提出意見和建議。

外部監督小組主要負責監督檢查內部控制的設計和建立情況，調查研究內部控制體系中存在的缺陷漏洞，督促文化事業單位及時改進升級。同時，嘗試與巡視巡察機構合作，形成重點項目協同督辦機制，互相通報財會監督進展情況；嘗試與紀檢監察機構合作，形成貫通協調機制，重點關注落實中央八項規定的情況，發現紀檢監察對象涉嫌違法違紀的問題線索，使用黨政處分、警示談話等手段覆蓋懲罰范圍，提升財會監督水平。