加快完善失信懲戒制度

連維良

聯合懲戒針對的不是“一事違一法，違一法要多罰”，更多是“一事或一企違多法”進而采取的“多錯并罰”

通過一系列行政干預手段和市場發現機制，充分發揮出“失信行為越嚴重失信成本越高”的正相關反饋效應，不斷增加失信成本，讓失信的“強負面效應”嵌入市場經濟的各個環節

市場經濟首先是信用經濟。黨的十八大以來，我國社會信用體系建設成效顯著。失信懲戒機制的建立與完善對于提高失信成本、遏制失信問題高發頻發、營造公平誠信的市場環境發揮了重要作用。

隨著我國經濟社會進入高質量發展新階段，建立與經濟社會發展相適應的更高水平的社會信用體系已成為社會各界共識。堅持以法治化為引領，完善失信懲戒制度具有重要的理論與現實意義。

近年來，我國的失信懲戒制度在實踐和理論層面均取得了積極成效，但在“合規”“合法”“合情”“合理”的相互影響下，一些聯合懲戒措施的法律定位、理論定性、如何入法等，也在理論界、法律界和社會層面形成廣泛深入的討論。

失信聯合懲戒與“一事不再罰”原則

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二十九條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。

“一事不再罰”原則是行政處罰的基本原則之一，針對該原則在失信聯合懲戒方面的適用與界定問題，社會上進行了十分熱烈的討論。一種觀點認為，聯合懲戒對失信人進行追加或疊加處罰，沒有遵循“過罰相當”標準，侵犯了當事人的人格權利，背離行政處罰法中的“一事不再罰”原則。另一種觀點則認為，應當科學分析和準確把握聯合懲戒與“一事不再罰”原則內涵的一致性。

第一，聯合懲戒針對的不是“一事違一法，違一法要多罰”，更多是“一事或一企違多法”進而采取的“多錯并罰”。例如，某些債務人的故意不還款行為，起初是基于民事法承擔民事責任，如果有轉移資產嫌疑，可能又會涉及拒不執行判決、裁定罪，甚至構成刑事責任，多種執法互不影響。

第二，聯合懲戒針對的是“一企多事違多法，多部門聯合執法”。例如，某分包項目包工頭偽造、虛報農民工工資表，到總包單位領取工資后占為己有，同時未能給農民工足額發放工資。這種情況下，包工頭既構成合同詐騙罪，又構成拒不支付勞動報酬罪，實施聯合懲戒實際上是多部門聯合執法。

第三，聯合懲戒在有些情形下是對非法律性處罰的社會性、市場性、普遍性約束手段的聯合運用。聯合的本質并不是“再罰”，而是社會約束力和社會非優先選擇。例如，根據《保障農民工工資支付條例》《關于建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度的意見》《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對依法依規被列入嚴重失信主體名單的經營主體，評先評優部門實施撤銷所獲榮譽、在一定時限內取消參加評先評優資格。榮譽、評先評優資格本身是一種正面積極的評價，對此實施限制將有助于樹立“守信受益，失信受限”的鮮明導向。

第四，聯合懲戒針對的是“造成危害外溢的附加處罰”。有些違法行為具有外溢性，需要根據危害外溢程度，依照有關法律進行附加處罰。例如，安全生產事故除對生產經營單位內或與生產經營活動有關的人員、設施設備造成傷亡或損壞外，還會對周邊居民及環境等造成不良影響，因此對此類嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為實施行政、市場、行業、社會的聯動懲戒，有利于維護社會穩定和經濟安全。

因此，失信聯合懲戒實際上并不違反“一事不再罰”原則，但如何在道德約束、行政限制和司法威懾之間找到最大公約數，既可以做到合情合理，又能賦予其明確的“法治剛性”，需要從適用范圍、裁量權等方面進行更細化的規范與完善。

失信聯合懲戒與依法處置“道德失信”中的違法部分

失信聯合懲戒的建立與運行需要正確處理道德與法律的關系。那么，失信行為是否只屬于道德問題？是否應該納入法律懲戒？這是信用建設實踐中經常面對的重大問題，也是法律界、理論界十分關心的問題。對此，長期的實踐探索和廣泛深入的研究探討日益在更大范圍形成共識，即法律與道德相輔相成，二者調整手段和調整范圍各異，共同構成了良好社會誠信體系的必備規則。

首先，應在“道德失信”中剝離出違法行為。現實中有許多失信行為確屬于違背道德的行為，同時也是違反法律的行為，因此不能把失信行為全部歸結為道德問題。需要明確的是，聯合懲戒針對的主要是失信行為中的違法部分，失信懲戒處罰的必須是違法行為。

第二，對于違背道德的失信行為，社會越來越多的共識是應當懲戒，但必須通過立法跟進予以規范。事實上，法律是維系道德的有效工具，既要考慮道德的非制度性社會規范，又必須考慮道德對聯合懲戒法治化進程的滲透。

應秉承道德與法律分離的理念，將涉及基本權利的懲戒納入法律保留范圍，在依法推進失信聯合懲戒的過程中細化法律對“失信”“聯合”“懲戒”等環節的有效控制。

依法進行的信用評價是否涉及“重復評價”

在信用體制下，公民或企業發生違約等失信行為，不僅當下會受到懲戒，而且會因為信用記錄存在影響到其后續的市場和社會活動。一些質疑者認為，對先前過錯已經作出違法認定并給予懲戒后再次評價，會導致相對人喪失對正常生活的可預測性，甚至會損害人的尊嚴和法的權威，“重復評價”有違法的安定性原則，是一種“既往再咎”。另一種觀點則認為，信用本質上是一種社會評價而非處罰，懲戒方式以“負面評價”間接體現，且具有一定的延時性和強大的威懾性，并不違背法的安定性原則。

首先需要明確的是，“重復評價”中的“評價”是依法進行的，依法進行的“評價”本身就不是“重復”，而是相對獨立的一種法律行為，是在明確的法律規范框架下進行的。

第二，“重復評價”問題實質上是涉及信用記錄的法定可使用期限問題，只要信用記錄在法定有限期內，就可以用于信用評價。由此造成的對失信者的負面影響，是有關信用記錄的立法所授權的，是失信者由于失信行為納入信用記錄必然要付出的代價，這有利于警示失信者。而降低失信成本，最好的辦法是不失信，而不是憂心于可能面臨的懲罰或抱怨信用評價，這將會對法律權威造成減損。

第三，失信主體必須承擔因失信行為所引發的法律責任，這也是我國法律、法規所堅持的原則。事實上，我國法律中存在大量事后評價或再評價的規范，如《行政機關公務員處分條例》第十七條規定，公務員被處以刑罰后還要受到開除處分；又如，食品安全法第一百三十五條第二款規定，觸犯食品安全犯罪的終身不得從事食品安全經營行業，等等。

“責任聯結”與形成合理的心理威懾

近幾年，在推進信用法治化進程中，“一處失信，處處受限”的邊界問題引起了社會各界的廣泛研究和討論。一種意見認為，當前失信聯合懲戒“責任聯結”的構成要件相對單一，而且存在甄別機制欠缺、異化風險高等突出問題。由于缺少對失信事件相互關聯的內在合理性論證和主觀價值判斷的影響，往往會出現責任不當聯結的現象。例如，2016年廣州日報一則“的哥信用差貸款入戶難”的新聞引發了爭議。

另一種意見認為，失信主體未能按照既定要求履約，通過承擔連帶責任，可以對失信主體造成一定的心理威懾，督促其盡快完成履約。而且有些領域違法現象較多且屢禁不止，執法成本較高，通過連帶責任確實能夠在一定程度上改善法律實施的效果，減少違法現象發生。

從經濟學的角度來看，防止失信的重要機制就是設計針對失信的綜合懲罰機制。國外對于信用信息在法律規范范圍內共享并實施失信懲戒的應用和研究較早，大多建立了比較完善和嚴格的失信懲戒制度，其在設計失信懲戒制度時，都遵循一個基本原則，失信的預期成本要大于收益，反之守信的預期收益要大于成本，這對于穩定社會信用關系發揮了重要作用。

結合國內外經驗，進一步從理論依據看，失信聯合懲戒“責任聯結”可以認為是通過擴大司法活動執行范圍來規制被執行人的惡意失信行為。但需要明確的是，“責任聯結”的范圍是有限的，不是無限的，且實施過程必須依法依規進行，而非隨意主觀判定，聯合懲戒備忘錄跨部門簽約也充分說明了責任聯結的規范性和法理性。

為有效發揮“責任聯結”的威懾作用，有必要從適用標準、適用范圍、適用程序等方面對“責任聯結”進一步權衡與重構，避免失信聯合懲戒措施與失信主體間的“不當聯結”，以更加嚴謹的法治框架來解決社會關切。

堅持法治引領持續完善制度

當前，應堅持法治引領，完善失信懲戒制度，以實現精準懲戒、有效懲戒和權利平衡的目標，從而更好推動形成崇尚誠信、踐行誠信的社會氛圍。

一是加強失信懲戒的法理研究和立法規范。社會主義市場經濟本質上是法治經濟。完善失信懲戒機制，需要不斷強化法理研究，堅持立法先行，明確嚴格的立法、執法程序，以防道德評價的抽象性、不確定性稀釋了法律的權威性和嚴謹性，這也符合理性法治社會的要求。我國在失信聯合懲戒領域的豐富實踐也為相關法理研究奠定了良好的基礎。應逐步完善失信懲戒理論體系，進一步厘清失信懲戒制度的內涵和外延，用科學、系統的法理框架來著力解決法律性質不明等突出問題。同時，要結合我國實際，注意吸收借鑒國際上對于失信懲戒方面的法制規范與治理邏輯，以更明晰的法理依據支撐失信懲戒制度的有序運行。

二是提升失信懲戒的立法層級。從國家和地方層面實際情況看，關于失信懲戒的規定多以部門規章或規范性文件的形式體現，缺少高位階的規范性、統一性專門立法。隨著失信懲戒機制的不斷完善，相對較低層級的立法已經不能滿足當前對失信行為法律性質與后果的界定，需要在成熟的實踐基礎上，提升失信懲戒的立法層級，依據我國國情建立具有前瞻性和系統性的具體規范，為我國規范社會信用信息和構建社會信用體系提供足夠的法治保障，并且與地方立法、部門規章共同形成科學系統和銜接有序的政府專項信用法規規章體系。

三是強化高失信成本的威懾力。提高失信成本是治理失信的關鍵，也是信用立法需要遵循的基本要義。我國市場中發生的多數失信違約行為都是在收益與成本之間博弈的結果，根源就在于“三高三低”。即失信收益高、失信成本低；守信成本高、守信收益低；維權成本高、維權收益低。完善失信懲戒制度，必須建立“失信收益遠低于失信成本”的基本預期和剛性秩序。通過一系列行政干預手段和市場發現機制，充分發揮出“失信行為越嚴重失信成本越高”的正相關反饋效應，不斷增加失信成本，讓失信的“強負面效應”嵌入市場經濟的各個環節，既讓誠信者獲得溢價，也要讓失信者付出沉重代價。

四是完善失信懲戒救濟機制。針對由于疫情、自然災害等不可抗力因素造成的失信行為，且失信行為輕微偶發，并能主動減輕或消除社會危害后果的主體實施寬限期、不納入公共信用評價、不作為失信懲戒依據等化解信用風險措施，有助于保障經營主體信用權益。強化失信懲戒救濟機制的頂層設計，應堅持寬嚴相濟、包容審慎的原則，進一步明確界定豁免條件、豁免措施、實施期限等，引導和幫助企業及時糾正和修復信用缺失，助力企業最大限度減輕因非主觀故意或不可抗力因素造成的損失，增強對企業信用關愛，幫助企業渡過難關。

五是加快對實踐成果的提煉與運用。從失信懲戒的規范認定到設立經營主體信用“黑名單”，再到跨行業、跨領域、跨部門聯合懲戒，我國對失信主體的依法依規懲治已經進行了諸多有效探索。與此同時，國家持續加強對地方信用立法工作的指導，主動創造條件，鼓勵支持地方積極探索、先行先試，很多地方根據實際做了制度銜接與安排。及時提煉運用信用建設法治化過程中的有益探索，將對回應和解決有關社會信用體系建設法律爭議問題發揮重要作用。下階段，應結合我國基本國情、立法習慣和立法背景，充分汲取實踐經驗，彌補現有爭議和不足，最終實現社會治理和經濟治理的效益雙收。

六是鼓勵基層對共識程度高的失信懲戒措施有條件有秩序地開展試點。以試點形式推進局部實踐，著力破解失信懲戒中的堵點難點問題，進一步探索明晰懲戒職權范圍、懲戒措施、懲戒程序等。及時分析總結實施過程中的成效與不足，形成一批可復制推廣的試點經驗，發揮好試點支撐全局的有效作用，不斷優化失信懲戒制度體系，提升失信懲戒工作法治化、科學化水平。鼓勵開拓創新，基于合法性與最佳性平衡立場，推動更具中國特色的失信懲戒制度設計日趨完善。

（摘自《瞭望》新聞周刊2024年第4期）