基于深圳模式下對建筑工程質(zhì)量監(jiān)管模式的反思

田 括

（深圳市建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站，廣東 深圳 518034）

0 引言

相較于西方發(fā)達國家，我國建筑工程質(zhì)量監(jiān)督起步較晚，東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不平均導(dǎo)致各地工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)發(fā)展及探索存在不均衡現(xiàn)象。質(zhì)量監(jiān)管在整個建筑工程施工中是一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)，對于提高工程質(zhì)量，保障建筑行業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。本文以最具代表性的深圳為例，以點概面地對國內(nèi)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督模式進行反思。

1 演變歷程

深圳從一個小漁村到現(xiàn)在的一線大都市，工程施工規(guī)模從上百平方的村屋到上百萬平方的高樓大廈，短短四十余年，深圳經(jīng)歷了滄桑巨變，走過了西方國家數(shù)百年的路程。與此同時，在一幢幢高樓鱗次櫛比拔地而起的背后，是日益擴大的施工規(guī)模、愈加復(fù)雜的施工流程、尖端新穎的建筑工藝，隨之而來的是監(jiān)管難度的成倍增長。深圳質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)便是在這樣的時代浪潮中，摸著石頭過河，不斷地自我調(diào)整完善，以適應(yīng)不斷變化的施工環(huán)境。

1981 年，深圳市工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗站成立，在中國內(nèi)地率先確立了政府委托專業(yè)機構(gòu)對工程質(zhì)量實施監(jiān)督管理的模式。1981 年3 月 6 日，深圳市計委正式批準深圳市建委和冶建總院合并建立深圳市工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗站（以下簡稱“市質(zhì)監(jiān)站”），開啟了建筑工程質(zhì)量監(jiān)督的篇章。

建站之初，市質(zhì)監(jiān)站僅有員工 50 余人，工作環(huán)境及檢測條件相當簡陋，實驗、辦公、居住均在臨時搭建起的 900 多 m2的蘆席工棚內(nèi)，前往工地的交通工具是自行車。

在大量工程質(zhì)量監(jiān)督實踐的基礎(chǔ)上，市質(zhì)監(jiān)站開始修訂規(guī)范、建章立制，為之后監(jiān)督工作提供了重要指引，收錄于《中國工程建設(shè)質(zhì)量管理年資料》匯編的《深圳市工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗站工作條例》、《工程質(zhì)量監(jiān)督工作細則》、《深圳市道路工程質(zhì)量監(jiān)督辦法》等規(guī)范均在這一時期完成。

面對人手嚴重不足，工作及出行條件簡陋的現(xiàn)狀，深圳摸索出一套與八十年代城市建設(shè)相適應(yīng)的監(jiān)督管理方式、模式，即每個監(jiān)督員負責幾個在監(jiān)項目，對點全程負責，大型項目可由多人負責的個人負責制監(jiān)管模式，形成了早期工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗制度的雛形。

同時，1984 年 9 月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1984〕123 號）中提出“按城市建立有權(quán)威的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)”，自此全國各地區(qū)逐漸形成政府對建設(shè)工程質(zhì)量實施監(jiān)督的體制。

1986 年，市質(zhì)監(jiān)站下設(shè)南頭分站和沙頭角分站，并下設(shè)深圳市工程質(zhì)量檢測中心。1990 市質(zhì)監(jiān)站下設(shè)機場分站，通過設(shè)立分站和檢測中心的方式，節(jié)省了監(jiān)督人員的出行時間，簡化了建材檢測流程，確保了檢測水平，極大地提高了監(jiān)管效能。

2001 年，為進一步強化對建材質(zhì)量的檢測，市質(zhì)監(jiān)站剝離了質(zhì)量檢測職能，深圳市建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心隨即成立。2009 年 11 月，深圳市綠化工程質(zhì)量監(jiān)督站并入市質(zhì)監(jiān)站，將園林綠化等工程施工質(zhì)量納入監(jiān)管。2013 年，市質(zhì)監(jiān)站出臺頒布相關(guān)制度規(guī)定，規(guī)范監(jiān)督抽檢工作，堅持常規(guī)抽檢與突擊抽檢相結(jié)合，實現(xiàn)監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)與檢測中心的實時聯(lián)網(wǎng)和不合格材料信息的快速反饋處置機制。在不斷的探索實踐下，市質(zhì)監(jiān)站加強服務(wù)創(chuàng)新，優(yōu)化辦事流程，簡化了監(jiān)督登記程序和中間驗收、竣工驗收監(jiān)督施工資料審查目錄，確定了“隨機巡查”、“日常抽查”及“專項檢查”的新型監(jiān)管模式。

2014 年，深圳市初步探索質(zhì)量安全“兩監(jiān)合一”執(zhí)法模式，整合質(zhì)量、安全監(jiān)督監(jiān)管人員，統(tǒng)一監(jiān)管隊伍，深入貫徹“放管服”改革措施要求，為廣大企業(yè)及單位提供質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)“一站式”服務(wù)。

2015 年后，市質(zhì)監(jiān)站加強監(jiān)管信息化、標準化建設(shè)，協(xié)助開發(fā)了智能監(jiān)管系統(tǒng)，并實現(xiàn)了在房屋建筑工程領(lǐng)域的全覆蓋。

2 對國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管模式的反思

從深圳質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu) 40 余年的發(fā)展可以看出，建筑工程質(zhì)量監(jiān)管模式不是一成不變的，不是死板的，而是根據(jù)建筑市場的具體情況以及施工規(guī)模、工藝、條件不斷調(diào)整，從而滿足本地生態(tài)現(xiàn)階段的質(zhì)量監(jiān)管要求的。

監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展是一個不斷前進不斷完善的過程，在這個過程中勢必會存在缺陷不足。以深圳為起點，以點概面推及全國，對建筑工程質(zhì)量監(jiān)管模式進行反思，不難發(fā)現(xiàn)以下共性問題。

2.1 人員配備不到位

近年來，隨著建筑業(yè)快速發(fā)展，全國范圍內(nèi)在建工地數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，施工內(nèi)容涉及房建工程、地下工程、基礎(chǔ)工程、機械工程、電氣工程、管道工程、裝飾裝修等多個專業(yè)，質(zhì)量監(jiān)督環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜，監(jiān)督力量長期不足已成為當前全國質(zhì)量生產(chǎn)大環(huán)境下監(jiān)督機構(gòu)不得不面臨的新常態(tài)。在當前監(jiān)督人員配置條件下，傳統(tǒng)的“人盯人”“大撒網(wǎng)”監(jiān)管模式的力度密度強度均無法滿足現(xiàn)階段建筑市場質(zhì)量監(jiān)管需求，亟需一種集約、高效、智能的新型建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管模式［1］。

2.2 自由裁量權(quán)大

“自由裁量權(quán)”通俗來講即對法律規(guī)定后果的“選擇權(quán)”，其本身帶有主觀性，不可避免地受到能力情感等因素的制約左右。

現(xiàn)階段全國范圍內(nèi)的質(zhì)量監(jiān)管，或多或少存在著對同一違法違規(guī)事宜做出不同處理結(jié)果的情況，導(dǎo)致這種情況的直接原因，往往是自由裁量權(quán)的使用失當，根本原因則是監(jiān)管人員對法律法規(guī)的理解不到位，監(jiān)督機構(gòu)對于監(jiān)管標準、執(zhí)法規(guī)則不完善導(dǎo)致的。在現(xiàn)有的監(jiān)管模式下，繁重的一線監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督隊伍配置的相對短缺，對監(jiān)督人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求，也是造成這種現(xiàn)象的誘因之一。

2.3 職責界限不清晰、多頭管理

隨著監(jiān)督模式的不斷變更，各級監(jiān)督機構(gòu)的職責劃分也在不斷地調(diào)整，隨之而來的是監(jiān)管內(nèi)容的更新變化。這個過程本質(zhì)上是為了順應(yīng)本地建筑市場，扎根本土實情進行的改革嘗試。但改革的過程往往并非一蹴而就的，其過程不可避免地存在甚至長期存在市、區(qū)監(jiān)督機構(gòu)、不同職能部門之間職責劃分不清、權(quán)責不明，對工地進行多頭管理的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象是監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管模式不斷創(chuàng)新發(fā)展，螺旋上升的必然產(chǎn)物，但其過程勢必導(dǎo)致“過度監(jiān)管”或“監(jiān)管真空”。前者將空耗人力物力，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)工作，后者將形成監(jiān)管死角盲區(qū)，同樣不利于質(zhì)量生產(chǎn)。

3 對策分析

3.1 購買服務(wù)科技提質(zhì)

通過購買第三方監(jiān)管隊伍、聘請專家的方式，可以有效補充監(jiān)管隊伍，強化監(jiān)督力量［2］。這種方式靈活多變，可根據(jù)實際情況，選擇購買服務(wù)的時間、專業(yè)配置等。

立足現(xiàn)階段質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)狀，解決質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)繁重的工作量與人員配備不足之間矛盾的根本出路在于通過科技創(chuàng)新提高監(jiān)管效能。近年來深圳市推廣的“智能監(jiān)管平臺”，就是通過信息技術(shù)與監(jiān)管的深度融合，創(chuàng)新了工程質(zhì)量監(jiān)管模式，以實現(xiàn)采用科技化手段落實質(zhì)量生產(chǎn)責任、精準執(zhí)法遠程監(jiān)管、信息共享協(xié)同管理等目標。

3.2 完善制度統(tǒng)一標準

組織學習《中華人民共和國行政處罰法》《行政處罰自由裁量權(quán)》等建筑工程類法律法規(guī)，定期開展監(jiān)督工作標準化培訓(xùn)工作，統(tǒng)一執(zhí)法標尺，提升依法行政能力。

通過建章立制，完善監(jiān)管機構(gòu)工作制度，通過菜單式執(zhí)法，有效減少執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，建立健全監(jiān)管體系。

3.3 屬地管理科學配合

“屬地管理”是在特定地域內(nèi)明確管理主體，明晰主體單位責任，調(diào)動主體單位及從業(yè)人員的工作積極性，提升轄區(qū)內(nèi)綜合治理效能的一種方式。屬地管理通俗來講就是誰的轄區(qū)誰負責，通過厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，科學推行屬地管理制度可以有效避免多頭管理，明確責任落實，強化源頭管控治理［3］。

推行工程質(zhì)量的屬地監(jiān)管時，應(yīng)按照權(quán)責一致要求，建立健全責任清單，分級負責，科學規(guī)范地屬地管理，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責任，導(dǎo)致基層權(quán)責力不對等的結(jié)構(gòu)性困境。

除了厘清監(jiān)管邊界外，各部門間還應(yīng)科學配合，為企業(yè)建立良好的營商環(huán)境。如為優(yōu)化深圳市建設(shè)項目驗收流程，提升建筑許可審批效率，深圳市住房和建設(shè)、規(guī)劃和自然資源、交通運輸、水務(wù)部門發(fā)起推動了工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)徟贫雀母铮贫恕渡钲谑薪ㄔO(shè)工程竣工聯(lián)合（現(xiàn)場）驗收管理辦法》（深建規(guī)〔2020〕12 號），開啟了對建設(shè)項目的規(guī)劃、消防、民用建筑節(jié)能等進行聯(lián)合（現(xiàn)場）驗收的新篇章。

4 結(jié)語

工程質(zhì)量是建筑施工企業(yè)的生命線，建筑產(chǎn)品的質(zhì)量更是社會穩(wěn)定繁榮的關(guān)鍵一環(huán)，建立完善工程質(zhì)量監(jiān)管模式方法是必要的，也是必須的。但這個過程不是一蹴而就的，是根據(jù)社會發(fā)展、科技創(chuàng)新、工程現(xiàn)狀的客觀條件螺旋上升的，是一個長期的持之以恒的過程，應(yīng)當以問題為導(dǎo)向，秉持科學態(tài)度，由簡入繁循序漸進，不斷提高工程質(zhì)量監(jiān)管效能。