以人口高質量發展應對老齡化城鄉倒置的挑戰

原 新 范文清

黨的二十大報告指出,中國式現代化以人口規模巨大為基礎,要實現全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的現代化發展目標。農村是實現共同富裕戰略目標的重點,是物質文明和精神文明協調發展的焦點,是人與自然和諧共生的要點。人口老齡化貫穿整個21世紀,城鄉倒置的老齡化格局是中國式現代化時期的基本國情,農村率先進入超老齡社會,率先經受老齡化大潮沖擊,面臨的壓力超過城鎮。農村老齡社會問題在城鄉社會經濟二元結構背景下提前爆發,整體上對經濟社會發展造成的壓力有放大效應,積極應對老齡化的重點和難點在農村,這是我國老齡問題的特殊性。以人口高質量發展支撐中國式現代化,是落實鄉村振興戰略、推動城鄉融合發展、促進農村現代化建設的重要內容。

一、人口老齡化城鄉倒置的客觀現實

人口老齡化“城鄉倒置”一詞,意在闡釋城鄉二元社會結構背景下人口老齡化城鄉分化演進現象。理論上,經濟社會發展水平高、醫療條件優越、死亡率和生育率低的城鎮,人口老齡化本應進程快、程度高;但現實恰恰相反,我國呈現出農村地區人口老齡化速度更快、程度更高的城鄉倒置格局。數據顯示,1982年以來,城鄉倒置的老齡化現象現形且不斷加劇,成為中國人口老齡化區域差異的典型特征之一。

(一)老齡化城鄉倒置是階段性和區域性的人口現象

縱觀全球老齡化國家,人口老齡化城鄉差距是全球性現象,然而老齡化城鄉倒置只是局部存在,且具有階段性特征。

根據《聯合國人口統計年鑒2021》中的數據,以2020年已經進入老齡化社會的國家和地區為基礎,老齡化城鄉倒置具有如下特征。一是,老齡化水平城鄉差異是普遍性和趨勢性存在,有些國家差距顯著,如波蘭、亞美尼亞、斯洛伐克等國家的城鎮人口老齡化程度高于農村3～6個百分點。二是,老齡化水平城鄉倒置只是區域性存在,全球城鄉倒置國家和地區共有65個,遍布歐洲(22個)、亞洲(17個)、北美洲(10個)、南美洲(9個)、非洲(4個)和大洋洲(3個),其中土耳其、韓國、芬蘭、澳大利亞、白俄羅斯、保加利亞、不丹、日本等國家表現突出,農村人口老齡化程度超過城鎮5～11個百分點。三是,老齡化進程城鄉倒置具有農村先行的特點,如不丹、萊索托、文萊、佛得角、巴拉圭和厄瓜多爾等國家的農村人口老齡化水平先于城鎮達到10%,進入老齡化社會;冰島、土耳其、格魯吉亞、烏拉圭、智利和帕勞等國家的農村人口老齡化水平先于城鎮達到20%,進入深度老齡社會;芬蘭、保加利亞、韓國和塞爾維亞等國家的農村人口老齡化水平先于城鎮達到30%,進入重度老齡社會。四是,老齡化城鄉倒置是階段性存在,對比《聯合國人口統計年鑒2007》中的數據,韓國、俄羅斯、保加利亞和烏克蘭等國家的老齡化城鄉差距出現不同程度縮小,墨西哥、印度尼西亞和立陶宛的城鄉倒置出現逆轉。例如,立陶宛由2007年農村老齡化程度高出城鎮3.8個百分點轉變為2021年城鎮反超農村2.1個百分點。人口老齡化城鄉倒置,尤其是在城鄉二元結構顯著的國家和地區,會對經濟社會產生深刻、全面和長遠的影響。

(二)中國人口老齡化城鄉倒置格局的定型與深化

改革開放以來,勞動力自由遷徙政策推動農村青壯年人口大規模流向城鎮,人口老齡化的一系列問題在城鄉二元社會結構背景下同步爆發,農村老齡社會矛盾頻現。老齡化城鄉倒置是人口現象,當其與經濟社會、資源環境等出現矛盾沖突和不適應時,即形成老齡社會問題。中國的人口轉變伴隨著快速的經濟發展、城鎮化和社會轉型,老齡化城鄉倒置與城鎮化進程不匹配,與城鄉經濟社會發展階段和水平不適應,使農村貧困、代際矛盾沖突等問題更加突出(Wang et al.,2021)?？茖W認識和把握老齡化城鄉倒置的特征與趨勢,是積極應對農村老齡社會問題的重要前提,也是加快補齊短板、緊跟中國式現代化步伐的重要決策支持。

1.農村先老——人口老齡化起步農村比城鎮更早

2000年中國進入老齡化社會時,農村和城鎮人口老齡化程度分別為10.92%和9.68%,農村先老格局已然形成。歷次全國人口普查數據和預測結果顯示,農村較城鎮更先達到老齡化水平為20%的中度老齡社會門檻,未來也將更早突破老齡化水平為30%的重度老齡社會和40%的超級老齡社會閾值(見表1)。在人口老齡化的整體演變中,應對老齡化能力和基礎相對薄弱的農村地區率先迎接老齡化浪潮的沖擊。

表1 中國城鄉倒置的人口老齡化水平

城鎮化不僅帶來了農村地區行政區劃轉為城鎮地區的“土地城鎮化”和產業結構轉變的“經濟城鎮化”,還帶來了農村居民轉為城鎮居民的“人口城鎮化”,城鄉人口遷移流動是推動人口城鎮化快速發展的重要途徑,也是形成老齡化城鄉倒置格局的主要原因。根據第七次全國人口普查資料,2020年全國流動人口規模為3.76億,占總人口的26.64%,常住人口城鎮化水平為63.89%,戶籍人口城鎮化水平為45.40%,二者相差18.49%,其主體是戶籍依然留在農村但居住地和工作地在城鎮的鄉—城流動人口。人口城鎮化、人口老齡化、人口遷移流動化“三化”交織互動,共同形成中國式現代化建設時期的人口新常態和基本國情,塑造了農村先老的人口發展格局。

2.農村快老——人口老齡化進程農村比城鎮更快

據估算,農村60歲及以上老年人口占農村總人口達到10%、20%和30%三個老齡化節點的時間均較城鎮早10年左右。農村人口老齡化深化速度較城鎮更快,人口城鎮化發展是其重要推動力。比較總人口與老年人口的城鎮化水平,總人口的城鎮化率始終高于老年人口,預計到2035年,總人口城鎮化水平為72.26%,老年人口城鎮化水平為64.65%,相差7.61個百分點(見圖1)。老年人口城鎮化水平隨著總人口城鎮化水平提升而升高,但總人口與老年人口的城鎮化呈現同步共進但程度差異的特征。老年人口與總人口城鎮化率的差距一直存在,意味著老年人口的城鎮化水平雖然在不斷提高,但其速度滯后于總人口,是各年齡段人口中城鎮化進程較慢的群體。農村老人依然是鄉土家園的守護者、農村生活的堅守者、農業生產的堅持者、根脈文化的守望者,故土難離?？側丝诔擎偦匠掷m高于老年人口城鎮化水平,這是中國式現代化建設時期的基本特征,蘊含了農村人口老齡化更快的根本原因。

圖1 總人口城鎮化與老年人口城鎮化的演進

不斷增加的由鄉入城的青壯年流動人口是老齡化城鄉倒置的重要推手。根據人口遷移“推拉理論”,鄉—城流動中的勞動年齡人口(15～59歲)在技能、知識、勞動能力、健康狀況等方面較老年人口更有優勢,城市對勞動年齡人口的“拉力”較大,且農村由于資源相對匱乏、就業機會欠缺、生活條件簡樸、婚戀機會寥落等原因,對勞動年齡人口形成巨大“推力”,最終導致城市吸納的流動人口中勞動年齡人口占比最高。2020年,中國人戶分離人口達4.93億人,約占總人口的35%,其中流動人口為3.76億人,較10年前增長近七成,“遷徙中國”形態得到進一步確認(程夢瑤,段成榮,2021)。持續性的、更大規模的鄉—城流動遷移人口,在補充城鎮勞動力資源的同時,既加速了農村人口老齡化速度、提高了其老齡化程度,又延緩了城鎮人口老齡化進程、降低了其老齡化程度。同時,遷移流動人口對城鄉人口老齡化的影響力超越了人口自然變動對城鄉人口老齡化的影響力,扭轉了受人口自然變動造成的城鎮人口老齡化格局。

3.農村更老——人口老齡化水平農村比城鎮更高

平均預期壽命、總和生育率和農村勞動力的“一增一減一出”,共同推動了農村深度老齡化進程。在中國城鄉二元結構的客觀條件下,人口老齡化水平表現出城鄉差距不斷擴大的態勢(見表1)。改革開放初期,勞動力自由流動政策剛放開,人口流動規模有限;1982年,城鄉人口老齡化水平僅相差0.66個百分點;2020年,農村人口老齡化水平高出城鎮7.99個百分點,農村家庭戶中有60歲及以上老人的占比為44.98%,遠高于城鎮(29.57%)。據預測,老齡化城鄉倒置會進一步加劇,2035年農村人口老齡化將高于城鎮18.34個百分點,城鄉老齡化差距持續擴大且短期內難以彌合。農村地區人口老齡化形勢較城鎮更加嚴峻。

城鎮化進程決定了城鄉老齡化差距繼續擴大的潛力。按照國家人口發展規劃目標和新型城鎮化發展目標,2030年城鎮化水平達到70%,城鎮化依然處在快速發展階段。未來經濟發展模式將持續驅動以勞動年齡人口為主力的由鄉入城,越來越多農村人轉身成為扎根城市的“城一代”或“城二代”。相反,農村青壯年人口加速流失,留守的是流動性差的老年人,農村更老現象持續固化,而且農村更老現象會代際疊加,形成馬太效應。城鎮化推動人口空間分布和人口年齡結構不均衡發展,人口分布和人力資源、人力資本配置的不均衡又反作用于城鎮化進程,形成乘數效應,加劇兩極分化。

4.農村高老——人口高齡化農村比城鎮更重

人口高齡化是指80歲及以上高齡老年人口占60歲及以上老年人口比重不斷上升的過程。中國高齡老年人口城鄉分布和變化特征與老年總人口相似,呈現明顯的城鄉倒置特點(見圖2)。高齡化城鄉倒置現象自20世紀90年代初形成并維持至今,經歷了先擴大后縮小的過程。2005年高齡化城鄉倒置1.43個百分點,2020年回落到0.16個百分點。據預測,農村高齡化水平將持續高于城鎮且差距不斷擴大,至2035年,高齡化城鄉倒置將達到4.82個百分點。一方面,農村高齡老人幾近喪失勞動能力,在城鎮生活可能存在較大障礙,其城鎮化受阻;另一方面,農村高齡老人的生活經歷與農村密不可分,故土難舍,在原居住地生活的穩定性高。此外,在鄉村振興戰略的推進下,鄉土情結和落葉歸根傳統文化、農村小院情結、農村生活成本低、鄰里鄉親熟人關系、不愿拖累子女等觀念和行為,促使更多農村老人留守故土、從城鎮返鄉養老。農村的人口高齡化程度更高,農村高齡老人的安養問題必然是社會應對老齡化的重中之重。

圖2 人口高齡化城鄉差異的變化

高齡老人的身心健康是事關民生的大事,決定了農村養老服務體系建設是我國積極應對老齡化的重點和難點。根據出生隊列推算,現階段的高齡老年人出生于新中國成立之前,經歷過戰爭年代、“三年困難”時期和“文化大革命”等特殊歷史時期,曾長期處于物資匱乏、重體力勞動、家庭規模較大的年代,老年期的健康狀況和精神狀態帶有歷史烙印,2020年農村高齡老人的不健康(“不健康但生活能自理”與“不健康生活不能自理”之和)比例超過1/3,達到36.74%。“未康先老”衍生出高齡老人健康問題。高齡老人身體機能退化嚴重、健康狀況較差,對養老保險、醫療保險、長期照護保險、健康服務等社會保障有著更高需求和依賴。

5.農村弱老——農村老人的整體健康狀況比城鎮更弱

根據第七次全國人口普查數據,2020年農村老年人群體中“健康”“基本健康”“不健康但生活能自理”以及“不健康生活不能自理”的人口占比分別為48.54%、35.36%、13.55%和2.55%,后兩項合計(即不健康狀況)比城鎮高6.25個百分點。區分低齡老人(60～69歲)、中齡老人(70～79歲)和高齡老人(80歲及以上)觀察,各年齡段城鎮老年人的健康狀況普遍優于農村;城鎮低齡老人“健康”“基本健康”的比重合計高出農村4.01個百分點,中齡老人比農村高7.49個百分點,高齡老人比農村高10.07個百分點。綜合來看,老年人健康狀況城強鄉弱,老年人健康的城鄉異質性和不平等加劇了老齡社會治理的難度。

二、老齡化在中國式現代化推進中的“四農”挑戰

從現在到21世紀中葉的中國式現代化建設時期,人口減量變動與老齡化持續深化交匯是人口新常態,老齡化城鄉倒置是人口新常態在老齡化方面的基本形態。以人口高質量發展支撐中國式現代化,把推進鄉村全面振興作為新時代新征程農村、農業、農民、農民工工作的總抓手,必須高度重視農村人口老齡化問題。

(一)農村建設主體老化

人口老齡化和人口城鎮化深刻改變著農村人口結構,農村建設主體不斷老化、弱化,“村莊空心化、農民老齡化、農村凋敝化”現象日益凸顯。據估算,2035年農村人口老齡化程度將高達45.16%,提前邁入超級老齡社會,農村發展活力勢衰,嚴重制約農村現代化發展。

農村基礎設施建設有待完善。農村基礎設施建設,特別是水利、電力、通信和交通設施建設一直是深受國家重視的農村建設內容,也是農業生產和農民生活質量的制約性因素。農村電力、電網和數字鄉村工程建設滯后,千兆光網、第五代移動通信技術、移動物聯網等與城市規劃尚未同步;農村燃氣保障水平較低,村級儲氣罐站和微管網供氣系統的安全性不高,燃氣下鄉工作有待加速推進;農村交通環境有待改善,村級客運站點、公共照明等服務設施建設存在較大優化空間;農村敬老院以供養老齡特困人群和社會救助老年人為主,對其他農村老人提供的服務較少,市場化運行的養老機構較少輻射到農村地區,農村養老機構的數量、質量與城市相比存在明顯差距,現有供給難以滿足日益增加和多元化的養老需求。

農村人居環境整治亟須提升。農村地區存在生活污水收集和處理工作不完善、生活垃圾處理方式落后造成二次環境污染、缺乏衛生廁所有效維護和排污系統等問題,與現代化的農村發展目標差距很大。人居環境整治提升與改善養老質量息息相關。首先,良好的物質條件和居住環境對各年齡段人口的認知水平具有保護作用,居住環境的改善能夠顯著緩和老年人認知衰退過程。其次,綠地建設顯著影響老年人身心健康和生活質量,有助于延長老年人的活動時間和頻率,對改善其身體機能、促進其身心健康和社會交往有重要意義(王小月,楊東峰,2022)。最后,老年人的住房質量、社區醫療資源、社區健身設施、社區組織資源、社區老齡服務機構等都是影響老年人幸福感和滿意度的重要因素,全方位適老化改造勢在必行。

(二)農業生產基礎勞動力弱化

農業基礎勞動力弱化對農業現代化提出挑戰。《中國鄉村振興綜合調查研究報告(2021)》指出,目前中國農村家庭人力資本水平不高、年齡整體偏大、教育水平整體偏低,務農勞動力隊伍素質不高、結構不優、地區差異明顯(1)社科院報告:農村人口老齡化嚴峻,60歲及以上人口比重超20%,http://m.bjnews.com.cn/detail/1651918826169456.html。。根據歷史經驗推斷,21世紀前30年,農村將向城鎮累計轉移3億～4億勞動年齡人口,農村青壯年勞動力大幅減少和人口老齡化快速發展相互交織,在人口負增長大背景的強化作用下,農村勞動力將由長期富余轉為結構性短缺,“老弱病殘婦”從事農業活動的現象日益普遍,將深刻影響農業生產。按照當前的生產方式,農村勞動力再減少10%以上,農業產值就會出現負增長,農村人口老齡化可以通過勞動力供給效應、資本要素替代效應抑制農業生產(王笳旭,李朝柱,2020)。

老齡化城鄉倒置使農村糧食供給和農業生態問題不斷加劇。一方面,威脅糧食供給安全。農村勞動力老化對糧食供給安全有負向影響。有關南北方糧食產區異質性的研究指出,農村勞動力老化對南方地區糧食供給安全影響更為顯著,對北方地區糧食供給安全影響相對較小,其主要原因是南方地區農業機械化的替代作用較弱,而北方地區農業機械化的替代作用較強(張志新等,2021)。從省級糧食生產狀況分析,糧食產量比重下降較大的省份往往是人口老齡化程度較高的省份,不斷深化的老齡化給中國糧食生產帶來巨大壓力。另一方面,危害農業生態效率。農村老齡化使家庭農業經營規?？s小,空置農田增多,造成土地資源浪費,降低農業生態效率。

(三)農民養老風險與困境并存

農村養老人力資源不足、隔代照料等問題使農民養老面臨諸多風險。特殊困難群體存在養老風險。據估算,目前中國農村平均不足3個勞動年齡人口(15～59歲)對應1個老人(60歲及以上),2035年將減少為1.3個,2050年將降至近1.1個。農村老齡社會青壯年人口流動化,農村老年人呈現空巢化、獨居化、高齡化特點,養老供給群體與需求群體關系失衡且親緣隔離問題突出。在老年群體中,高齡老年人對養老人力的依賴程度更高,需求范圍更廣。不僅需要解決日常生活照料和醫療保障護理問題,還要解決精神孤獨、抑郁等心理問題。據預測,農村高齡化水平將在目前11.34%的基礎上繼續提升,2035年將升至16.22%,21世紀中葉有可能達到1/4左右。農村人口從現在約1/4的人口為老人,到21世紀中期近1/2為老人;從現在的3/5以上為低齡老人,到未來的1/4以上為高齡老人。這是農村人口結構轉型的規律使然,留守、空巢、獨居、高齡等特殊困難群體將是農村老齡社會治理的嚴肅問題。

農村隔代照料潛藏多維風險。經濟壓力方面,農村隔代照料需要老年人承擔孩子的生活費用和其他開支,特別是對于收入有限的農民而言,這顯著增加了老年人的經濟壓力;健康照料方面,隔代照料需要老年人花費更多的時間和精力,會增加老年人的健康風險;社交和情感方面,隔代照料可能導致老人與同齡人的社交和情感互動不足,缺乏社交支持和情感滿足,給心理健康帶來負面影響;家庭關系方面,隔代照料可能導致家庭內部關系緊張和沖突,老人感到壓力負擔過重,而孩子父母感覺對孩子教育、成長的控制權受損,而且代際教育理念差異會增加家庭矛盾。

農村養老資金儲備和支持不足是農民養老困境的經濟性根源。老年期資金來源主要包括勞動年齡期累積的財富和養老金、退休金等收入。城鄉老年人在文化程度、生活方式、生產生計、養老安排等方面存在歷史性差異。根據2019年中國家庭金融調查數據,2018年中國有14.5%的老年人處于貧困狀態,農村老年貧困率高達19.5%,比城鎮1.4%的老年貧困率高18.1個百分點。從養老資金支持來看,中國農村經歷了傳統家庭養老階段、單位時期集體養老階段、新型家庭養老階段和社會化養老階段的演變(蔡玉梅,紀曉嵐,2022),家庭、集體和社會是養老資金的主要來源?？疾旒彝ブС?當前農村老年人大多成長于社會主義建設初期的貧困多子女家庭,原生家庭資金支持有限,且隨著婚戀、育兒等成本的不斷提升,資金子代偏移壓力增加,子代供養資金有限;考察集體支持,農村現行的集體養老制度是以政府撥款和村集體籌款為主的兜底性養老,村集體經濟條件參差不齊且對地方財政支持依賴較強,而現行城鄉居民基本養老金給付標準和保障水平較低;考察社會支持,社會養老長期作為對傳統居家養老和集體互助養老的重要補充,更多的是為農村老年人提供養老機構和服務,而非資金支持,社會資源提供的資金支持往往僅維持在基礎生活保障層面,尚不能滿足當代農村養老日益提升的“質”和“量”的需求。

養老服務體系建設相對落后是農民養老困境的社會性根源。農村應對老齡化存在認識弱、基礎軟、短板多等問題,新發展理念并未充分融入積極老齡化思想,為什么發展、發展什么服務、由誰來發展等問題,尚需進一步明確。農村提供的養老服務十分有限,且長期受二元結構制約,養老保障、醫療衛生服務等基礎薄弱,城鄉基本公共服務不均等問題長期存在。此外,農村基層政策落實存在一定壓力且地區差異較大,無法制定統一考核標準,如何在農村基層組織機構改革的新背景下融通各方以形成合力,也是重要的挑戰。

(四)農民工城市生產生活融入困難

《2021年農民工監測調查報告》顯示,2021年全國農民工總量約為2.93億人,比上年增加691萬人,增長2.4%;年末在城鎮居住的進城農民工約為1.33億人,比上年增加208萬人,增長1.6%;中國各區域外出農民工人數都呈增長趨勢,其中規模最大的是中部地區,外出農民工人數為6 320萬人(包含跨省流動和省內流動兩類),增速最快的是東北地區,較上年增長4.2%;從年齡來看,農民工平均年齡繼續提高,為41.7歲,比上年提高0.3歲,50歲以上農民工所占比重為27.3%,比上年提高0.9個百分點。農民工群體在城鎮工作生活,但較少享受城市社會的失業保險、養老保險、醫療保險、貧困救濟等,“亦工亦農、亦城亦鄉”的農民工已成為中國社會結構中一個獨立的階層。規模不斷擴大、平均年齡不斷增加、大齡勞動力占比不斷提高的農民工現狀,為中國新型城鎮化建設和鄉村振興帶來巨大挑戰。

三、以人口高質量發展積極應對城鄉倒置老齡化社會的路徑

適應鄉村人口變化趨勢,優化村莊布局、產業結構、公共服務配置,扎實有序地推進鄉村建設,深入實施農村人居環境整治提升行動,推進農村基礎設施補短板。農村基礎設施改造和建設要充分考慮其時效性,避免過度的農村建設配置造成未來的冗余和資源浪費,科學辨析老齡化城鄉倒置在現階段應該重點應對的短期老齡問題,以及長期(無論城鄉倒置與否)面對的老齡問題,探索適合農村現代化發展的有效路徑。

從長遠來看,加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源,以人口高質量發展促進城鄉融合發展、共同富裕和支撐中國式現代化,顯得尤為重要。人口高質量發展是功在千秋的大計,在城鄉倒置的現在和不再倒置的未來,發揮人力資源優勢、優化人口發展戰略、充分釋放人口紅利是永恒的命題。在推進鄉村振興戰略和農村老齡化事業中,應把人口高質量發展放在首要位置,集中力量抓好、辦成一批群眾可感可及的實事,助力提升鄉村建設、治理和產業發展水平,強化農民增收舉措,推進鄉村全面振興不斷取得實質性進展、階段性成果。

(一)加強人才隊伍建設,夯實農村人力基礎

人才是農村經濟社會發展的生力軍,加強農村人才隊伍建設是應對農村老齡化問題的重要任務。應充分把握中國農村人口規模巨大的人力資源優勢,統籌新型城鎮化和鄉村全面振興中加強頂層設計,建立“立體多元”的現代化農村人才培養模式,壯大鄉村振興各類人才“儲備庫”。

第一,大力發展農村教育和醫療衛生事業,增蓄本土高素質人才。借人力資源大國向人力資本強國建設之東風,加強農村學校教育和職業教育體系頂層設計與規劃,用前瞻性眼光規劃人才培養;加快完善農村醫療衛生體系建設,改善教育、醫療經費投入結構,切實保障全齡人口健康素質不斷提升,推進從傳統勞動力資源向全民人力資源轉變;創新面向農村的職業技能培訓和創業培訓體系,鼓勵職業技術院校、高校及職業培訓機構共同搭建校企合作培育平臺,著力培養符合產業融合發展的復合型、創新型人才,注重人才培養的系統性、協同性,根據職業規劃開設種類豐富、內容新穎的課程,難度覆蓋不同文化基礎層次。

第二,充分調動和盤活農村剩余勞動力,提高其職業化和專業化。政策支持在農村地區開辦職業技術培訓、老年夜校等,輔之開設網絡課程、專業講座、實地技能培訓等,搭建終身學習渠道和開放式的學習平臺;加強培育新型職業農民,以職業化素養、專業化能力、事業化情懷為目標,面向小農戶開展素質素養提升試點培訓,實現現代化轉型;通過基層農技推廣體系引領農民合作結社,幫助其獲取行業先進技術和最新信息,指導開發和豐富創新創業項目;鼓勵暢通國際務工交流渠道,以項目合作、扶持計劃、共建實體等方式搭建國際產學研協同創新平臺,以國際合作的科技園區、農業產業基地等為媒介,加強人才國際交流與合作,培養具備國際視野、符合發展現代農業需求的高素質農業創新人才。

第三,數字賦能人才培養和人力資本積累。在農村全面推進基礎教育數字資源開發,提高各類教育與培訓的覆蓋面和可獲得性;加強廣大農村居民的數字技能培養,充分利用農村電商企業等平臺組織農村居民進行數字技能培訓,提升居民數字創收能力;為基層培育輸送數字技術人才,加強高校、職業學校對農業數字技術人才的培訓,培養和壯大現代化農民隊伍,促進智慧農業蓬勃發展;提高對駐村第一書記、大學生村官、“三支一扶”大學生、科技特派員等的數字技能要求,提升農村基層干部的數字治理能力。

第四,鼓勵吸引人才回流和反哺。營造有利于振興“四農”的社會政策和輿論環境,了解和滿足青年駐村人才的精神需求,從增強心理上的信念信心、使命感與成就感,逐步轉變為增進反哺入鄉人員的情感認同、價值認同、行為認同。健全人才引進、管理、評價和獎勵機制,制定保障各類人才發展的政策體系,提高農村工作彈性和職業吸引力,支持創新創業人才實現農村企業的技術入股。

(二)提升由鄉入城流動人口素質,緩解治理壓力

從當前中國城鎮發展狀況來看,城鎮的人口承載能力十分有限,公共服務、社會保障等資源的有限性決定了農民工在勞動關系處理、住房保障、社會保險、醫療衛生和教育扶持等方面處于劣勢,其城市融入困難成為社會難題。

應對城鎮化和老齡化交疊作用下的新型農民工問題,需要用發展的、全面的眼光分析,從戶籍、用工、福利、教育和組織等各項制度入手,為農民工群體生產生活提供保障。深化戶籍制度改革,加速彌合城鄉居民差異,進一步探索“積分入戶”和“居住證”等戶口制度的完善或替代形式,科學解決城鄉流動人口的身份問題。戶籍制度改革牽涉諸多社會群體的利益,關系公平和權益問題,應考慮實行階段性措施,優先解決不同群體的迫切問題。例如,新生代失地農民工融入城市的愿望最強烈、獲得戶籍的需求更迫切,應優先解決其城鎮戶籍;常住城鎮、工作穩定的新生代農民工是城鎮建設的主力軍,對于有申請城鎮戶籍意愿的,應以固定住所合法、職業固定等為準入條件允許其合法遷入,將相關內容納入城市住宅建設發展規劃。

全面提高以農民工為主體的流動人口素質。堅持以人為本的發展理念,確立將該群體看作服務對象而非管理約束對象的價值理念,堅持服務與管理相結合的政策導向,重視和支持個人成長與發展。健全圍繞流動人口全生命周期的政策支持體系,使流動人口共享、共融于城市教育、醫療等各項事業發展,推進基本公共服務多部門協同合作,完善長效運行機制。切實保障隨遷子女平等接受義務教育,深度推進隨遷子女教育高質量發展,在高等教育層面加強資源整合和優待;加強流動人口及其家屬的衛生防病、婦幼保健和醫療救治等服務,密切關注其身心健康;建立流動遷移人口職業技能培訓機制,提供不同領域的職業教育與技能培訓,以適應就業崗位從勞動密集型向知識密集型轉變,拓寬就業選擇領域和突破創新創業困境;充分發揮媒體的有效宣傳和引導作用,在全社會中營造認可、尊重、關心的氛圍,加強對農民工及隨遷家人的心理疏導與輔導,強化城市主人翁意識和歸屬感,增強其融入城市的內在動力與精神支撐。

(三)優化人口布局,促進城鄉全面、深度融合

現階段,將人口作為城鄉融合發展、共同繁榮的黏合劑,需要匹配適宜的政策環境和科學的人口布局。促進城鄉融合發展,應遵循城鄉發展規律,全面、深刻地考量地域、產業、能源、環境等各類影響因素,構建各類要素城鄉環流系統,促進城鄉優勢互補、協同發展。

促進人口合理配置,盤活配置型人口機會。首先,農業是農村傳統的主體產業,也是國家最基礎、最剛需的產業,高度重視農業發展,保障農業人才配備,以積極應對極端氣候頻現、地緣政治沖突頻發等帶來的國際食物供應鏈脆弱化等問題。其次,促進城鄉二、三產業融合發展,破除城鄉勞動力就業擇業制度壁壘,暢通就業渠道,促進城鄉人力資本在各行業、不同職業間合理配置,減少結構性失業帶來的人才浪費,提高全社會勞動生產率,同時注重“內移下沉”式調整,優先以小城鎮和縣域經濟發展為依托;重視加強科教人才城鄉融合,健全城鄉科教融合發展體制機制和政策體系,促進科教人才在城鄉間合理配置,打通從城鄉兩棲到科教人才資源城鄉環流的路徑,突破就業“非城即鄉”二元悖論,消解地理空間和政策制度對科教人才跨域通勤的限制。

(四)提高老年人生產生活質量,充分釋放長壽紅利

人口高質量發展是包含全齡人口、代際平等的人口發展。農村老年人不是邊緣人群,而是鄉村振興和新型城鎮化建設的參與者和成果分享者。在人口老齡化不斷深化、收獲長壽紅利的重要窗口期,人口年齡結構“頂部”延展所蘊藏的人口機會正在突破資源型的傳統定勢,逐漸呈現資本型的新優勢(金牛,原新,2023)。

正確認識低齡老年人在老年人中的主體地位,充分釋放農村老年人口長壽紅利,促進農村經濟實力提升。提升農村經濟實力是實現鄉村振興和中國式現代化的根本要求,是以人口高質量發展積極應對農村老齡化的重要目標之一。踐行“老有所用”的積極老齡觀,營造良好的制度環境和輿論氛圍,促進老年人社會參與;鼓勵老年人自主選擇就業,大力維護勞動力市場代際公平,嚴厲打擊帶有年齡歧視色彩的言論與行為,尊重老年人參與勞動力市場的需求與權利,充分發揮老年人就業選擇的主體能動性;踐行“老有所學”的積極老齡觀,構建真正適應老年人需求的教育體系,多主體分擔和籌措老年教育經費,大力發展老年教育、終身教育;提供包含職業技能培訓的差異化、多元化的教育方式與內容,鼓勵低齡老年人“學習—就業—再學習—再就業”,在豐富老年人生活方式的同時,促進農村經濟活力煥新。此外,對于退出勞動力市場的低齡老年人,要肯定其在家庭代際支持、社會志愿事業、鄉風治理等方面所做的貢獻。

重點關注中高齡老年群體的健康問題。高齡老人、特困老人、失能老人等群體的養老問題是農村養老服務的突出短板。應高度重視農村養老問題,多措并舉提升養老服務質量。統籌發展居家社區機構多層次養老服務體系,推進區縣、鎮街、村社、家庭“四級”服務相融合的養老支持體系建設;大力發展“智慧康養”,重點解決養老特困老人在上門醫療、老年送餐、健康救助等方面的迫切需求,擴大適老產品供給;改善農村居住環境較差的現狀,優化住房建設,增加有利于老年健康的公共服務設施,為老年人打造宜居的農村環境;建立老年護理補貼制度,穩妥推進長期護理保險試點,加強護理型養老設施建設,加快建設面向失能、半失能老年人的老年養護院;逐步擴大大額門診、特殊病種報銷范圍,積極引導就近就便就醫,加快健康教育、預防保健、疾病治療、康復護理、長期照護、安寧療護等為老服務在農村地區的宣傳和推廣;完善農村網絡和技術設施,借力數字經濟發展的強勁態勢,為補齊農村養老短板賦能,減少數字鴻溝給農村老人帶來的不利影響。