國家地下水監測工程運行維護預算標準研制思考與探討

楊曉迪，吳寶和，陶明琦，羅 淦

（1.中國地質科學院探礦工藝研究所，四川 成都 611734；2.中國地質調查局地質災害防治技術中心，四川 成都 611734；3.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037）

1 預算標準研制背景

1.1 政策依據

黨的十九大報告首次提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，標志著我國預算制度發展開啟一個新的征程[1]。其中，“標準科學”的關鍵在于加強支出標準體系建設，發揮標準在預算編制工作中的重要作用，從而達到科學性、規范性、合理性的績效管理目標和預算管理成效。黨的十九屆四中全會決定進一步指出“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”，再一次明確了預算制度的基本要求[2]。黨的二十大要求“健全現代預算制度”，推動預算編制完整科學、預算執行規范高效、預算監督嚴格有力、管理手段先進完備，構建綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全的現代預算制度[3]。

2020 年10 月1 日，新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》正式出臺，標志著我國預算管理法制化建設邁入新的階段，新《中華人民共和國預算法實施條例》與《中華人民共和國預算法》的配套使用，有效鞏固了預算管理制度改革的基礎，推動了現代財政制度的建設。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）提出“推進支出標準體系建設”，將支出標準作為預算編制的依據，充分發揮預算標準的重要性。

財政部先后下發《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》（財預〔2009〕403 號）、《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》（財預〔2009〕404 號）、《財政部關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（財預〔2015〕132 號）、《財政部關于印發＜預算管理一體化規范（試行）＞的通知》（財辦〔2020〕13 號）、《財政部關于編制中央部門2024—2026 年支出規劃和2024 年部門預算的通知》（財預〔2023〕57 號）等文件[4]，充分體現財政部高度重視項目支出定額標準體系建設，并提出2023 年底前部門專項業務費項目和重大延續性項目原則上全部制定支出標準或管理辦法。部門制定的支出標準應在印發后10 日內報財政部備案并維護進入預算管理一體化系統支出標準庫。強化支出標準應用，預算資金需求以支出標準為依據[5]。

中國地質調查局作為中央財政一級預算單位，工作定位為“全力支撐能源、礦產、水和其他戰略資源安全保障，精心服務生態文明建設和自然資源管理中心工作”。因此，中國地質調查局作為地質調查“國家隊”，立足于全國地質行業制修訂預算標準體系建設，發揮行業引領作用。

1.2 業務需求

地下水是水資源的重要組成部分，對居民生活、城市建設、環境保護等具有重要意義[6]。地下水監測是指地下水管理部門按照相應技術規范的要求，開展地下水水位、水質、水量的實時監測，掌握有關數據，便于地下水的管理和應用，為相關部門提供決策依據，也為國土空間規劃、水資源管理和生態環境修復提供有利的科學保障和技術保障[7]。國家地下水監測工程于2015 年啟動，由水利部和原國土資源部共同建設，總投資22 億元，共建設完成20 469 個監測點，其中，原國土資源部建設完成10 171 個監測點[8]。地下水監測是一項基礎性、公益性、戰略性的事業，中國地質環境監測院作為中國地質調查局的直屬單位，牽頭負責水文地質與水資源調查監測的工作，自2018 年起組織開展了全國31 個省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團國家級地下水監測站點的運行維護工作，旨在保障國家地下水監測網體系穩定運行。

《地下水管理條例》《地下水保護利用管理辦法》《地下水監測網運行維護規范》（DZ/T 0307—2023）、《地下水監測井建設規范》（DZ/T 0270—2014）、《地下水監測工程技術規范》（GB/T 51040—2014）等地下水相關的法律法規、技術規范已出臺多年，但缺少與之配套的預算標準。現階段，國家地下水監測工程運行維護項目預算主要是參考其他行業定額標準編制，工作內容、適用范圍、工作模式等與實際工作存在一定偏差，不利于項目資金申報、管理和監督，難以維持國家地下水監測網體系穩定運行。因此，國家地下水監測工程運行維護預算標準的研制迫在眉睫。

為貫徹落實國家深化預算管理制度改革要求，推進預算標準體系建設和發揮支出定額標準的作用，實現預算管理的科學化、合理化、有效化、規范化和透明化[9]，同時，為保障國家地下水監測工程網絡體系穩定運行，亟需開展國家地下水監測工程運行維護預算標準研制。

2 地下水監測工程運行維護的工作內容與工作特點

1）工作內容。地下水監測工程運行維護工作內容包括監測數據整編、監測站點巡查與運維（每年至少巡查2 次）、監測井看護、監測井洗井清淤、監測設備運維、水質樣品采集與分析測試等。

2）工作特點。地下水監測工程運行維護有兩方面特點：一方面是運行維護工作既包括對監測設備、監測點輔助設施等的運行維護，還包括為滿足水質監測的要求所開展的人工水質樣品采樣和測試，以及監測設備發生故障期間的人工監測等；另一方面是地下水監測工程運行維護工作是由各省專業監測隊伍、設備廠商、聘用看護人員三方參與的工作模式。每個參與方負責不同的工作任務，彼此之間需要相互配合、共同協作。

3 預算標準研制建議

3.1 遵循的原則

1）科學性原則。科學性原則[10]，即研制的預算標準既要適用于地下水監測工程的管理者，也要適用于實際工作的實施者（如各省地質環境監測站、設備廠商）等。要嚴格按照法律法規、政策規定和行業技術規范開展地下水監測工程運行維護工作，明確工作流程、工作內容和技術要求，充分考慮工作條件、地區間的差異[11]。特別要注意運行維護工作中符合質量、安全、環保等方面的強制性要求，野外津貼、差旅費標準等應符合國家政策規定。

2）適用性原則。適用性原則[10]主要包括橫向和縱向兩個方面。橫向是指預算標準的研究范圍要適宜，范圍太大容易導致研制的預算標準不夠聚焦，而范圍太小則容易造成研制的預算標準適用性太差。以問題和需求為導向，本次預算標準的研制范圍聚焦于國家地下水監測工程運行維護階段，不包括建設階段。縱向是指預算標準的研究內容，要按照“不重不漏”和“與按技術規范和工作實際相符”的原則涵蓋運行維護項目管理全過程，包括年初的年度運行維護方案設計、運行維護實施、年終運行維護總結等階段。

3.2 研制步驟與思路

1）資料收集。資料分為技術類資料和預算類資料，技術類資料包括技術規范、項目實施方案、成果報告等，預算類資料包括類似預算標準、典型項目預算、預算標準研究類專著等。

2）現場調研。現場調研即在項目實施現場調研運行維護工作情況，實地了解工作流程、工作內容和工作方法，收集人員配備、設備配備、車輛使用等基礎信息。

3）搭建框架體系。根據收集到的技術規范結合項目開展和運行實情，對所涉及的工作內容、工作階段、工作手段、工作要求進行歸納整理，確定預算標準框架體系[12]。

4）采集基礎數據。基礎數據包括基礎定額數據和技術經濟參數。采集方式包括從技術規范、項目實施方案、項目預算等資料中采集，向實施單位面上調研和典型調研等。

5）測算預算標準理論值。根據采集的基礎數據，測算人員費、材料費、設備費、車輛運輸費等直接費。結合現行預算標準成本構成和測算方法，測算間接費、管理費及預算標準理論值。

6）價格水平合理性分析。價格水平合理性分析包括兩個方面：一方面是與行業內外類似標準對比；另一方面是通過典型案例測算分析。

3.3 預算標準框架體系的搭建

預算標準框架體系的合理性，直接影響預算標準工作內容的準確性。根據技術規范和工作實際情況，按“不重不漏”的原則，將地下水監測工程運行維護工作根據工作內容、方法手段、實施單位等進行劃分，確定預算標準最小預算單元，形成工作手段目錄。工作手段目錄應涵蓋地下水監測工程運行維護的所有工作內容，但需要注意把同時開展的工作手段進行合并，并結合工藝、材料、井深、年限等條件對工作手段進行合理劃分。明確各工作手段工作內容，梳理技術規范制修訂情況和預算標準現狀，按照“急用現行、以有為主、逐步完善”的原則確定研制計劃。

《地下水監測網運行維護規范》（DZ/T 0307—2023）[13]規定，地下水監測網運行維護主要包括監測站點、地下水監測信息采集傳輸一體化設備、地下水監測設施運行維護與信息應用服務系統、數據中心硬件設施的運行維護以及地下水監測數據采集與接收、整編、分析與成果編制匯交等。《國家地下水監測工程監測站點運行維護規程（試行）》[14]中指出，地下水監測工程站點運行維護主要包括監測站點看護巡查、監測站點維護維修、信息上報與監督等內容。《國家地下水監測工程運行維護與地下水質監測成果報告（公開版）》[15]中提到，地下水監測站網運行維護主要包括監測站點看護與巡查、監測井維護與重建、輔助設施養護維修與重建、自動監測設備運行維護。

因此，根據相關技術規范的要求和實際的工作情況，將地下水監測工程運行維護工作分為內業工作和外業工作兩個部分。內業工作在室內完成，包括通信費，水位水溫數據日常審校和數據整編，水質樣品測試，以及成果數據匯總、分析、圖件編制、報告編制四部分。外業工作需在野外開展運行維護工作，包括監測點巡查及校核，監測站點看護，監測站點輔助設施養護維修，監測站點輔助設施重建，監測站點重建，監測井洗井清淤，監測井維修，監測設備維修，監測設備更換，水質樣品采集、保存和運輸，水位補測等。

其中，水質樣品測試工作已有標準，按照《地質調查項目預算標準（2021）》執行，不再進行研究。根據相關規范規定，每個監測站點每年需開展2 次監測點巡查及校核，工作內容包括監測站點及輔助設施巡查、水位校測、監測設備巡查、井深測量，且這四項工作同時開展，因此，在框架體系搭建時合并為一項。監測井洗井清淤、監測井維修、水質樣品采集、保存和運輸，結合技術規范和工作實際情況，按監測井深度以井深≤100 m、100 m＜井深≤200 m、井深＞200 m 進行劃分。監測設備維修按設備運行年限分為3 a 以內（含3 a）、3～6 a（含6 a）、6 a 以上。具體的框架體系見表1。

表1 國家地下水監測工程運行維護預算標準框架體系Table 1 Frame system of budget standards for the operation and maintenance of national groundwater monitoring project

3.4 基礎數據的采集與處理

基礎數據采集是預算標準研制過程中的重要一環，是預算標準理論值測算的基礎。基礎數據分為基礎定額數據和技術經濟參數，其中，基礎定額數據主要包括人員配備、材料消耗（消耗性材料、攤銷性材料）、設備配備、車輛運輸、生產定額等；技術經濟參數主要包括人員工資標準、材料單價、設備價格、車輛運輸單價、設備維修率、年工作時間等[16]。數據采集主要通過典型調研和面上調研兩種方式，其中，典型調研可以采用現場調研方式，對國家地下水監測工程運行維護工作開展比較成熟的典型項目調研，收集運行維護工作相關資料和基礎數據；典型調研也包括對預算標準研制過程中的關鍵問題開展調研。根據典型調研成果成效，制定基礎數據采集表格，向開展國家地下水監測工程的省份發放基礎數據采集表格，進行面上調研。采集的數據內容除了包括基礎定額數據和技術經濟參數外，還應有項目基礎信息（各省監測站點數量、深度、各年度經費等）、監測點維修（監測站點及輔助設施維修、設備維修與部分更換、設備整體更換、洗井清淤及監測井維修等）相關數據。除了上述調研方法外，技術經濟參數還可通過查詢政府頒布的造價信息、網上商城、廠家詢價的方式采集數據。

需要注意的是，通過向實施單位進行面上調研和專題調研采集得到的數據需要進行科學性和合理性分析，特別需要注意的是，是否符合安全生產、環境保護等方面的要求，涉及材料消耗量的數據還要對其影響因素進行分析。

3.4.1 人員

根據國家地下水監測工程運行維護工作的實際情況，需要配備技術人員和聘用人員兩大類，其中，技術人員是指本單位從事地下水監測工程運行維護的專業技術人員；聘用人員是指聘用外單位的具體操作人員或輔助操作人員。不同的工作手段所需配備的人員種類和人員數量都有所差異，內業工作只需配備技術人員，外業工作根據工作內容需配備不同數量的技術人員和聘用人員，如水位補測需1 名技術人員和1 名聘用人員，而監測井維修則需要2 名技術人員和3 名聘用人員。采集到的基礎數據需進行分析和處理，如水位水溫數據日常審校和數據整編，本項工作多由工程師及以上職稱人員負責，除此項工作外多兼顧其他工作，因此，需對實際工作時間按8 h/d 進行折算，從而得到實際的人員配備數量。國家地下水監測工程一般由行業內的企事業單位實施，則技術人員的人員工資標準按照《中國統計年鑒》執行，聘用人員的工資標準通過專家咨詢和實地調研綜合確定。

3.4.2 材料

材料分為消耗性材料和攤銷性材料。消耗性材料是指一次性消耗完畢，不可再次使用的材料，如油料、混凝土、鋼筋、水等。攤銷性材料又稱周轉性材料，是指可多次使用、反復周轉并能基本保持其原來實物形態[17]，如腳手架、排水管、空壓機配套的風管等。材料消耗一般按實際用量統計，不考慮備用數量。消耗量與工作量、工作內容、人員配備數、實際工作時間等影響因素相關聯。如電池、野外記錄本、鋼卷尺的消耗量與人員配備量有關，監測井洗井清淤時用到的無涂抹黃油的清潔鋼絲繩，消耗量主要與監測井深度有關。監測站點輔助設施養護維修、輔助設施重建涉及到的混凝土、模板、油漆、標識牌等，監測設備維修所需的數據傳輸裝置（RTU）、探頭、電池、電纜，則要根據以往的維修情況統計出維修比例來確定材料的具體消耗量[18]。材料內容除根據收集到的采集表統計外，還需結合相關技術規范確定，如《地下水監測井建設規范》（DZ/T 0270—2014）[19]中關于成井管材的規定，“監測井深度小于或等于100 m 的單井宜選PVC-U 塑料管；大于100 m 的監測井宜采用無縫鋼管或不銹鋼管”。因此，在監測井維修工作手段中按井深進行了劃分，井深≤100 m 采用的濾水管是PVC-U 塑料管，100 m＜井深≤200 m 和井深＞200 m 采用的是無縫鋼管。外業工作除需配備各類專用材料外，還需根據工作內容配備相應的安全保障材料。關于國家地下水監測工程運行維護所需材料的單價可通過造價信息網站、網上商城查詢，并結合各省份回饋的基礎數據采集表綜合確定。

3.4.3 設備

設備配備是指為完成某個特定目的或任務需要的必要設備、工具或資源等，不包括地下水監測設備。內業工作所需設備主要是移動式計算機和激光打印機，外業工作則根據工作內容的不同配備不同的設備，一般為手持GPS、平板、北斗、相機、便攜式水位計及便攜式井深儀等。設備配備的數量主要與工作量、工作組數、人員配備數、工作內容等影響因素有關。如移動式計算機的配備量主要與人員配備量有關，空壓機、卷揚機配備量主要與工作組數有關，監測井維修所需鉆桿配備量主要與監測井深度有關。設備原價按各省提供的價格及廠家詢價方式確定。

3.4.4 車輛

車輛配備是指為完成某工作手段每組需要的車輛數據，內容包括用車種類、數量、租車單價、油耗、里程等。采集車輛配備內容時，需明確租車費用中包含的內容，即是否包含司機工資、燃油費、過路過橋費等。地下水監測工程運行維護內業工作不需要配備車輛，外業工作視工作內容、所需材料設備情況配備不同的車輛類型和數量，主要為越野車和小型卡車兩種。越野車主要用于載人、工作所需材料及小型設備，小型卡車主要用于搭載較大的設備和工具。如監測站點巡查及校核工作內容為進行監測站點及監測設備的巡查、開展水位和井深測量，所需設備主要為水位計、井深儀、相機、手持GPS，因此，車輛配備只需要越野車即可。監測井洗井清淤、水質樣品采集、保存和運輸需配備發電機、空壓機等，需要小型貨車運輸，同時為開展工作還需配備項目人員乘坐的越野車。車輛的具體配備數量根據采集的基礎數據統計分析確定。租車費用則依據典型項目調研和專家咨詢綜合確定。

3.4.5 生產定額

生產定額也叫產量定額，指在正常條件下，一個班組在單位時間內所應完成的工作量標準。在實際數據采集過程中，為了便于業務人員理解，可以采集分組情況、完成工程量和工作時間等數據，然后通過公式計算生產定額，具體計算公式見式（1）。

需要注意的是，采集的工作時間需要扣除非正常工作所必需的時間，包括發生事故、缺乏勞動力、材料供應中斷、停電停水、自然災害等造成的時間。

計算得到生產定額后，進行統計分析，按照平均先進的原則確定最終的生產定額。根據確定出的生產定額，可計算出每個工作手段的實際工作時間，便于后續預算標準理論值的計算，具體計算公式見式（2）。

3.5 預算標準的測算

3.5.1 預算標準理論值測算

按照“量、價、費”的測算模式，測算各個工作手段的相關費用[20]。結合地下水監測工程運行維護工作的特點，將國家地下水監測工程運行維護預算標準費用值分為直接費（人員費、材料費、設備費、車輛運輸費、差旅費、其他直接費）、間接費和管理費。其中，人員費按照人員配備數量、實際工作時間及工資標準計算，材料費按材料消耗、材料單價、實際工作時間計算（攤銷性材料需按使用年限進行攤銷），設備費按設備配備數量、設備原值、年維修率、使用時間進行計算，運輸費按車輛配備數量、實際工作時間、車輛單價計算，差旅費按照野外差旅的人員數量、出差時間、差旅費標準計算。間接費、管理費按照與現行《地質調查項目預算標準》（2021）一致的原則進行測算。實際工作時間（使用時間）由生產定額計算得出。以監測點巡查及校核為例，預算標準的具體測算模式見表2。

表2 監測點巡查及校核預算標準測算模式Table 2 Inspection and verification budget standard calculation mode of monitoring point

3.5.2 預算標準合理性分析

預算標準價格水平合理性分析包括兩個方面：一方面是與行業內外類似標準對比；另一方面是通過典型案例測算分析。以往，自然資源部門的國家地下水監測工程運行維護項目，主要是參考其他行業的類似標準來編制預算，但由于沒有統一的標準，參考的其他行業標準較為混亂，有水利行業標準、建設行業標準等。因此，與行業內外類似標準相比較的結果差異較大。典型案例測算分析就是通過對以往典型項目工作內容、工作量進行測算，并將測算的結果與合同價進行比較，分析差異的原因，并完善預算標準。

4 結論與建議

4.1 預算標準研制意義

地下水監測工程成果對水資源管理、地下水保護及國土空間規劃具有重大意義，為地下水及環境科學的研究奠定牢固基礎。國家地下水監測工程運行維護預算標準的研制，可以填補此類項目無預算標準的空缺，完善預算標準體系建設，滿足一級預算單位的管理需求，有利于優化資源配置、提升財政資金使用效益、提高績效管理水平，為國家地下水監測工程長期、穩定、規范運行提供基礎保障。本預算標準的研究模式和研究過程，可為中國地質調查局監測類、觀測類預算標準的研制提供參考。

現階段對于監測井設備維修和更換主要是由設備廠商負責，預算標準的研制可以使費用支出規范化，依據更加充分，也有利于促進設備廠商提高設備的先進性和穩定性水平，從而促進地下水監測工程運行維護的高質量發展。

4.2 思考及建議

預算標準的合理性，直接關系到地質調查項目的運行成效。價格水平太低，不利于地質調查業務的高質量發展；價格水平太高，則容易造成財政資金的浪費。技術規范是預算標準研制的根基，只有認真研讀并掌握技術規范的要求，才能搭建起橫向涵蓋所有工作內容、縱向包含所有管理過程的預算標準框架體系，以便進行后續的基礎數據采集和預算標準測算等工作。預算標準的研制一定要緊扣技術要求，將技術和經濟緊密地結合在一起，相互服務、相輔相成，從而研制出內容全面、水平合理的預算標準。

伴隨著國家地下水監測工程的發展，需要對國家地下水監測工程運行維護預算標準進行動態管理、跟蹤評估、實時監控。根據設備新工藝、新方法的更新，工資水平、物價水平的變化和管理水平的完善對預算標準進行調整，不斷優化、持續改進，逐步完善預算標準體系建設。