抗戰時期“新縣制”下樂山縣的基層民意機構考述

【導讀】20世紀40年代，國民政府在“新縣制”下積極建立縣參議會、鄉鎮民代表會等基層民意機構。這一政策并非只是政治宣傳，而是國民政府力圖貫徹的一項實政。然而，由于民意代表身份、選舉及議事規則的種種設置，“新縣制”下的民意機構并不能真正反映民意，而是以紳意、商意、官意來代表民意。因此，“新縣制”下的民意機構運行存在種種弊端，逐步淪為一種形式上的自治。

一、樂山縣“民意機構”的建立

1935年6月國民政府在四川推行行政督察區制，每個督察區設置專員公署作為省政府的派出單位，軍閥混戰時期的防區制也正式結束，川政得到形式上的統一。但這并不意味著國民政府實現了對四川的真正控制，地方“實力派”仍把持各地實權。國民政府一方面為削弱地方力量，一方面也為維持四川大后方的政治穩定，于1939年10月由行政院頒布《縣各級組織綱要》。為與20世紀30年代中期推行的“保甲自治”政策相區分，時人將此次推行的地方自治稱為“新縣制”。新縣制對基層行政制度進行一系列改造，主要包含民政、財政、教育、社會、糧政、禁政等內容，其中建立基層民意機構是新縣制推行的主要內容，也是與舊縣制的根本區別。

當時，根據《縣各級組織綱要》的指示，四川省政府制訂《三年計劃大綱》，將新縣制的推行劃為三個階段推進。《三年計劃大綱》的各期目標是循序漸進的，其主要目的是通過由縣到鄉再到保甲的行政組織來指導建立自保甲到鄉再到縣的民意機構。依據《三年計劃大綱》的規劃，20世紀40年代中期，樂山縣相繼建立保民大會、鄉鎮民代表大會、縣臨時參議會及縣參議會。其中樂山縣臨時參議會成立于1943年3月，余紹庚為首任臨時參議會議長。同年3月22日，臨時參議會召開第一屆第二次會議，推選出宣讀起草委員及民政、兵役、保安、財政、糧政、交通、教育等提案審查委員，對議會提議案及議員進行監督審查。1945年國民政府作出改臨時參議會為參議會的決定，并公布了《縣參議會組織選舉暫行條例》。同年5月28日，經四川省政府核定，樂山縣參議員為六十名。縣政府決定，全縣四十二個鄉鎮各選出區域性參議員一名，計四十二名；各職業團體選出參議員一十八名，其中農會六名、工會四名、商會四名、教育會三名、自由職業一名。9月24日，各區域及職業團體選舉宣告結束。10月10日，由第五行政督察專員區專員劉仁庵親自主持召開選舉議長會議，原二十四軍師長徐光普以二十九票當選為議長，并選出副議長和參議員。

國民政府推動基層民意機構建立，目的是期望在指導員及民政干部的監督下，建立一個純民眾性的民意機構。這樣的民意機構需要由公正合格的人士充任，排除土豪劣紳、袍哥、異黨分子等，防止形成黨派爭執。基層民意機構被期望用來均衡人民的負擔，提高紳商、有產者及一般百姓的積極性以完成國民政府要求的攤派捐稅、征兵、征丁及征糧等任務，同時也防止各級官員及地方勢力貪污克扣等，最終保證抗戰持久進行。由此可見，國民政府所期待的基層民意機構是由所謂“公正紳商及地方名流”構成的行政協助機構。一方面，國民政府認為地方紳商在鄉村社會有著重要的地位，將傳統紳商納入國家行政體系，能達到以賢良紳士來輔助官治的目的，從而利于國民政府政策推行。如樂山縣地方報紙《誠報》記載：“樂山田管理處頃奉省令舉辦產量租石調查，飭令各鄉鎮保甲努力工作、并請縣參議機關法團協助以資推進……”另一方面，國民政府認為底層民眾覺悟程度不足，不能進行直接民主。基層百姓的輿論大多陷于扯皮、埋怨、閑談等情形，過于散漫。并且當時的普通民眾大多不識字，文化水平有限，不能很好了解政府事務。政府公告等信息往往僅能傳遞到紳商及基層行政人員，因此政府政策執行也只能依賴少數紳商和知識群體。此外在候選人資格設定中，大部分普通民眾也無法被選舉為民意代表。四川省公職候選人簡歷資格審查委員會規定縣與鄉鎮公職候選人資格分為甲、乙兩種，“甲種候選人可以參加縣參議員、正副議長、省參議員之選舉，乙種候選人可以參加鄉鎮民代表、正副保長、鄉民主席、正副鄉鎮長之選舉”。但無論是甲種還是乙種候選人，都要參與考試并取得自治訓練及格分數，而這兩項要求也只有紳商或較富足家庭才能滿足。因此20世紀40年代國民政府建立的基層民意機構其本質上是以紳意、商意、官意來代替民意，不是基層自治機構，而是政府行政的輔助機構。

二、縣參議員及鄉鎮長的身份特征

在中國傳統社會中，離職官員或未在職的紳商構成了中國基層社會的士紳階層，并承擔地方各種公共事務。20世紀40年代的國民政府也看到了這點，力圖將基層民意機構建設成國家行政的輔助機構，利用地方士紳的力量，減少國家政策推行的阻力。鴉片戰爭后，中國傳統的社會結構發生了變化，尤其是1905年科舉制度廢止以后，大批舊式讀書人向現代知識分子、新式商人、新式軍人等身份轉變，原有的“四民”結構發生變化。同時隨著西方資本主義經濟的沖擊，自然經濟結構逐漸解體。農村既無實施社會職能的國家機構，地方士紳也無力再承擔復雜的公共事務，從而為新官紳階層參與基層事務創造了條件。隨局勢的發展，這些新官紳逐步成長為新力量。在20世紀40年代“新縣制”的推行下，新官紳階層成為基層民意代表的主要組成部分。這些基層民意代表影響著基層民意機構運行，因此對這些參議員及鄉鎮民代表的身份特征進行探討就十分有必要，如表1和表2。

從以上兩表可知：第一，從籍貫分布情況來看，縣議長、參議員和鄉鎮長均來自于樂山縣本地社會。第二，從年齡跨度來看，最大年齡為71歲，最小年齡為26歲，大部分在30歲到40歲之間；且最大年齡者出現在縣參議員表中，最小年齡者出現鄉鎮長中。鄉鎮長主要為協助推行行政事務，因此所選出的鄉鎮長多為年紀較輕者；而議會屬于決議機構，議員們具體的實踐性事務少，此外議員是由各鄉鎮代表選舉產生，需要有社會威望才易當選，而社會威望又與資歷相關，因此參議員年齡普遍較大。第三，從學歷來看，除了個別人接受過舊式教育，大多數人都接受過新式教育。其中參議員大多受過高等教育或有留學經歷，且大部分出身于教育和軍事領域，而鄉鎮長則以中等教育出身居多，且主要畢業于本地中學。最后，從參議員和鄉鎮長的任職經歷來看，參議員的來源十分廣泛，涉及黨、政、軍、學、商等系統，其中以軍、學領域最多，這大概與近代四川軍閥興盛和提倡新式教育有關；而縣鎮長的人員主要涉及學、政兩個系統，主要從事過地方中小學教育或任職地方保長、民政等經歷。

總的說來，“新縣制”下的參議員、鄉鎮長憑借隱形財力、權力以及地方社會關系加入民意機構，非傳統社會中以“道義性權威、外在法理性權威及個人魅力性權威”身份來獲得民眾支持。因此決定是否能被選舉為參議員或鄉鎮長的關鍵因素，不在于外在的資格規定，而在于金錢、權力和社會聲望等隱形因素。其中權力因素是關鍵。如在1945年樂山縣議會選舉議長中，當時最具當選可能性的是臨時議會議長余紹康、曾任職二十四軍下一個師的師長徐光普以及江西省省主席王陵基的親弟王子明。最終徐光普當選為議長，這緣于樂山城鄉各級官員多與曾駐軍樂山的徐光普有關系。

樂山縣參議員群體和鄉鎮長群體既具有傳統士紳的功能，又備有現代民意機構“選舉”的合法政治身份。這一群體在地方社會上既能得到普通民眾和紳商的支持，又能得到國家的認可。也正是基于這樣雙重的特性，一方面，這些新紳商的利益來自政府，更多的是執行“官意”；另一方面，在面對攤派、募捐、征糧等政策時，作為被征收的對象，新紳商基于自身利益，在一定程度上也能代表“民意”反對政府的過度攤派和征收。

三、“民意機關”運行及弊端

“新縣制”下的“民意機關”并非真正反映民意，因此“新縣制”也并非真正“自治的縣制”，它只是國民政府為保證政令得到貫徹的執行機構，但在持久抗戰這一大背景下，也確實解決了部分社會亟待解決的問題。

（一）“民意機構”運行：在征糧、征兵、攤派籌款中的作用

國民政府在各縣建立民意機構，其主要目的是為在抗戰時期，借助紳商等“民意”代表的力量，減少政府征兵、征糧、攤派籌款等政策推行的阻力。如1943年4月的《誠報》曾刊載關于樂山縣“土地陳報”的情況，“省府命令，以土地陳報為本年之中心工作……易縣長已令飭各鄉鎮長應即與土地復查八員努力合作俾得于限期內辦竣云。”從中可知，鄉鎮公所、鄉鎮長等基層民意機構和民意代表的實際工作，主要是執行政府的命令而不是反映“民意”。

抗戰時期，由于前線人員大量傷亡，四川許多青壯勞動力需到前線作戰，或以壯丁形式被征召去修筑公路或軍事設施，這導致四川的生產難以正常進行。國民政府為維持后方穩定和安撫前線將士，經常發起對征召家屬的慰問籌款活動。這項直接面對民眾的工作無疑需要借助“民意機構”的力量。如1943年4月13日的《誠報》刊登：“縣政府于日前召開中外城鎮征屬春季慰勞會議……慰勞金由中外兩城鎮長就所轄住戶酌量派募，定于本月十七八兩日辦理完竣。募款及發放數目，領款征屬姓名由兩鎮公所分別列榜通知，并呈報縣府備查……”

民意代表主要由地方紳、商、校長、教師等構成，因此也不乏公正人士，在一定程度上也能反映民意，了解民間疾苦。如關于征屬優待弊端的問題，《樂山市民政志》收錄了20余條各鄉公所或鄉長反應實際情況的呈文，下面列出較有代表性的呈文：“民國三十六年六月十一日（1947年6月11日），太平鄉鄉長許昭仁陳述：職鄉征屬有待谷，前經據情轉呈鈞府，懇于從速定期發放在案……征屬等近以糧荒益呈嚴重，日來所糜結，叫囂至為憤激……該等皆老弱愚婦，扶杖背筐，狀極慘怛，既不忍強制，又不可理喻。若不將優待谷迅予發放，必至發生騷亂……”

（二）“民意機構”的弊端

20世紀40年代“新縣制”推行下的基層“民意機構”是中國近代史上在基層自治基礎上首次建立的民意機構，民眾至少有了在形式上能反映自己呼聲的渠道，政府也能在一定程度上了解到實際的民情。但在當時的歷史背景下，這樣的“民意機構”也只能是形式上的民主而已。首先，無論是縣參議會、還是鄉鎮民代表大會、保民會，其民意代表的選舉，要具有國民黨員身份，且通過自治訓練考試，才能有資格參與選舉，這排除了非國民黨人士及普通百姓，使得選舉的民主性與公平性大打折扣。其次，就參選民意代表們的意圖而言，他們中大部分并非真正想代民眾發聲，而更多的是將“民意機構”視為撈取個人利益的有力工具。如1947年版的《樂山縣概況》中自治一節所論：“人民對于行使四權多漠視忽略，關于選舉保長代表及鄉鎮長副等往往各存私見，意圖把握職權，所謂選賢與能實無一重視……”最后，選舉形式也可謂是“烏煙瘴氣”。拉幫結派、賄選的行為比比皆是，甚至發生了“炮選”的現象。民意機構的運行在“選舉”階段就已存在許多問題，在反映民情、為民申訴方面更是困難重重。

四、總結

綜上所述，民意機構的建立是“新縣制”下推行地方自治的重要組成部分，蔣介石國民政府建立民意機構意在利用地方紳商，與其分享權力，進而維持自己的統治；而新的紳商階層及地方實力派，也積極推行地方自治，意圖通過基層民意機構來擴大自己的影響力，這點從縣議員、鄉鎮民代表的動機、身份特征以及選舉和議事上可以看出。

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作者簡介：夏宇春，青海民族大學民族學與社會學學院。