基于行政組織私法化視域下的國有企業法律屬性探討

張赟 連潔

相較于近些年國有企業在其改革發展中獲得的巨大成果，國有企業目前在法學研究理論上，仍然還有很大的進步空間，具體表現為，國有企業目前在法律屬性上還未在研究領域達成真正的共識。國有企業的發展邏輯無法真正地對應現實發展需求，又和我國目前已有的法律法規制度存在脫節，尤其表現在于，我國目前已有的學說無法契合國有企業在深化改革發展過程中的現實需求。

一、作為私法組織的國有企業

近些年在我國市場經濟體制越發完善的社會背景下，國有企業也不斷獲得了一系列的改革發展成果，承擔起了公司重建的重要發展任務，需要承擔起私營企業具有的一定商業功能。但是回顧國有企業近些年的改革發展歷程，卻可以發現這樣一個不爭的事實，國有企業在市場中占有的戰略地位和其實際功能，并未真正地實現純商事企業發展。

一是國有企業的組織私法化。組織私法化主要是指國有企業在組織形式上，要求領導人變為公司法人，基于國有企業法律屬性的立法層次來看，這個重要的轉接節點在于我國首次頒布公司法。1993 年，我國通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，同時其中指出了建立現代企業制度這一發展目標。1994 年，《公司法》正式實施，同時明確了兩種公司形式，分別為股份有限公司和有限責任公司。同年，我國經貿委確定了國有企業的改革試點，共計100 家。2017 年，我國正式頒布《關于印發中央企業公司制改制工作實施方案的通知》明確指出，2017 年結束時，我國的央企需要全部轉變為公司形式。自此，國有企業在組織形式上已經基本實現了轉變，成為了從私法人向公司法人的轉變，組織變化形式所帶來的便是國有企業發展行為模式的變化。在傳統的計劃經濟體制之下，壓根不存在市場經濟，企業也就無法參與到各種市場經濟活動。伴隨著新時期我國社會主義市場經濟體制的越發完善，雖然仍然存在一定的政府干預行為，例如政府參與定價干預，與此同時，個別國有企業的壟斷現象仍然存在，但是國有企業已經基本形成了行為市場化特征、私法化的國有企業組織形式以及市場經濟體制化的行為發展模式，讓國有企業在內部管理工作上，具有更強的獨立性。例如人事、財務和內部組織更為靈活，因此其經濟活動效率相對更高[1]。

二是功能性維持。除了運用公司法人制，國有企業在近些年的改革過程中，其最大的特征便在于其本身具有的功能維持機制。雖然國有企業在組織形式上，已經從傳統的私法人轉變為了公司法人，但是仍然需要承擔一定的公共性任務，只是和過去的生產任務有所不同，國有企業目前承擔的工作任務及內涵出現了顛覆性轉變。伴隨著我國政企分開進程的日益加速，計劃經濟體制下的個別任務已經開始轉移給社會資本。與此同時，國有企業可以將其重點放置在了自然壟斷以及為社會提供公共服務等層面上，大批量的中小型國有企業開始退出了市場競爭，需要由國有企業來承擔的公共保障任務也漸漸交給了社會私營企業來承擔，例如紡織和日用品。具體來說，國有企業可以在我國公共事業的發展過程中，為人們提供一定的可以滿足基礎生存需求的產品，例如供水服務、供電服務以及供熱服務。目前國有企業既不是傳統計劃經濟體制下的行政組織組成部分，也無法說國有企業真正成為了市場主體。也正是因為這樣，國有企業在法律屬性上，需要進行進一步的探討和研究[2]。

二、基于行政組織私法化視域下的國有企業法律規制

（一）國企私法形式行政組織的范圍

結合近些年國有企業的實際發展現狀，私法形式的行政組織以及具有一定行政盈利行為的國有企業，二者之間的區分并不明顯。國有企業其業務范圍較為龐大，其內部管理情況也較為復雜，結合我國的經濟學有關觀點，私法形式的行政組織需要限定于私人企業不愿意進入或是難以進入的經濟發展領域。舉例來說，可以提供一定的公共物品服務，但是在這一領域中，又有著較強的義務性，收益較為分散，可以獲得的盈利空間，很容易受到政府部門的管制和影響，與此同時消費過程不具有排他性，難以從根源上規避企業“搭便車”的問題。因此，私人企業在經過一系列的成本衡量和戰略發展目標考量之后，很難介入其中。因此需要彌補市場失靈的不足之處。私法形式的行政組織大多數只存在在非競爭性的領域，比較具有代表性的如公用事業和戰略性壟斷領域。

（二）國企私法形式行政組織的設立、存續和退出

利用我國公民法，對私法形式行政組織建立、程序以及退出進行進一步的規范性管理。私法形式行政組織其存在于社會的基礎條件在于，需要獲得來自我國法律法規的認可，同時可以進行可持續發展及運營。由于不具有競爭性的國有企業是通過我國政府部門出資建設，需要承擔一定的公共職能，為一種較為特殊的私法組織形式，因此在該類國有企業的建立、運營和退出機制上，相較于普通企業需要有所差別，其中包括公權力介入等相關因素。因此在進行設立、變更和退出時，除了需要獲得來自我國有關政府部門的介入，還需要結合民主正當性有關要求，獲得來自立法機關的批準和認可[3]。

（三）國企私法形式行政組織資源的取得與管理

在國有企業的經營和發展過程中，需要將經營獲得的資源作為后續發展的物質保障，才可以獲得可持續發展。對于我國當前市場經濟體制下的普通企業，多是在市場價格機制的影響之下，借助于各種合同和交易來獲得發展資源。但是對于私法形式的行政組織，由于其所屬地位和行業性質較為特殊，大多數的資源都并不是通過市場交易所獲取的，而是借助于政府的行政力量來進行資源的配置，或是為該類組織賦予一定的壟斷地位、政府部門頒布政策和補貼所獲，因此相較于普通企業，私法形式行政組織不管是在資源獲取還是在資源獲取范圍，亦或是在資源供給的穩定性上，都具有著非常突出的地位。因此需要通過公法來對其予以規制，以保障政府賦予國有企業有關資源行為的規范化和標準化，有效避免對市場其他主體帶來利益損害。

（四）國企私法形式行政組織的內部組織結構和監控機制

公法在對私法形式行政組織進行規制時，需要基于內部結構和監控機制兩個層面來進行規范化管理，具體來說表現在以下幾個層面：一是需要針對國有企業的董事會職能范圍、職能構成以及人員選任等問題進行進一步的規范處理，確保董事會的高度獨立。對于國有企業的職能范圍，需要具有人員任免和薪酬制定的決策權，而在設置下屬機構時，需要配置針對性的專業委員會，其中包括審計、風險控制和薪酬決定委員會。在人員組成上，需要保證人員的專業性，同時具有人員專業的多元化背景。由政府任命的董事會則需要運用公務員來進行管理，薪酬也需要綜合我國的公務員平均薪酬來進行合理確定。二是需要建立健全信息報告和公開制度，并明確信息公開的具體范圍、執行方式和公開程序。

（五）國企私法形式行政組織的社會責任或公共服務義務

目前非競爭性國有企業需要承擔的社會責任較為豐富，很多是具有一定危機性和政策性的公共類任務，因此大多數情況下，法律只能為其給予一定的原則性要求。但是總的來說，仍然需要確定其行為限度的具體標準。舉例來說，對于需要提供社會公共產品以及公共服務的企業，在公共服務義務上，至少需要踐行以下幾點內容：一是需要對全體國民實行無差別的公共服務，確保無歧視；二是在未獲得我國有關政府部門批準的情況下，不可以結合自己的經驗和意志，隨便停止對社會大眾的服務，以避免出現重大損失；三是對于社會提供的公共服務及產品，需要具有安全和質量上的保障，并符合我國有關要求；四是針對給社會大眾提供的公共服務及產品，需要限制其價格，要求必須在社會群眾可以承受的范圍之內。

三、結論

綜上所述，我國設置國有企業的目標在于，保障社會整體利益實現最大化發展。但由于國有企業其性質較為特殊，既具有公共屬性又具有經濟屬性，因此在國有企業的改革發展過程中。政府對國有企業的干預和調整，與傳統的行政秩序有所不同。因此需要基于行政組織私法化這一視角，針對國有企業的發展行為進行法律層面上的規制。