我國開展生物多樣性審計面臨的問題及對策

王麗 莊尚文

【摘 要】 物種的滅絕、遺傳多樣性的喪失、生態(tài)系統(tǒng)的退化，都直接或間接地威脅到人類的健康、發(fā)展甚至生存。因此，保護(hù)生物多樣性已成為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。生物多樣性審計作為資源環(huán)境審計的重要組成部分，是國家和地方政府監(jiān)督、鑒證和評價生物資源是否得到有效管理、人類活動是否合理規(guī)范的有力工具。鑒于目前國內(nèi)外有關(guān)生物多樣性審計的理論研究較為有限，文章對我國開展生物多樣性審計面臨的主要問題進(jìn)行了探討，并分析了20世紀(jì)七八十年代以來美國、加拿大、澳大利亞等國家有關(guān)生物多樣性的審計實(shí)踐報告，借鑒他們的審計經(jīng)驗(yàn)，提出推進(jìn)我國生物多樣性審計的對策，以期為我國開展生物多樣性審計推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)奠定重要基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】 生物多樣性審計； 資源環(huán)境審計； 生物資源管理； 生態(tài)文明建設(shè)

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）08-0122-06

一、引言

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件，保護(hù)生物多樣性也是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。然而，目前受經(jīng)濟(jì)、社會和氣候等多重因素的影響，全球生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)，“地球正迅速接近不可逆轉(zhuǎn)的臨界點(diǎn)”。從保護(hù)進(jìn)程來看，全球生物多樣性保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃》（2011—2030年），我國生物多樣性也面臨著部分生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化、物種瀕危程度加劇、遺傳資源不斷喪失和流失等威脅。盡管全球愛知生物多樣性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不太理想，但我國執(zhí)行情況高于全球平均水平。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)，將保護(hù)生物多樣性上升為國家戰(zhàn)略，形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)當(dāng)、公眾參與”的保護(hù)模式，不斷深入生物多樣性主流化；系統(tǒng)治理山水林田湖草沙冰，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程和瀕危物種拯救工程，建立并深化“一帶一路”“南南合作”等多邊合作交流機(jī)制，持續(xù)加大生物多樣性保護(hù)力度。

作為世界上生物多樣性最為豐富、又是受到威脅最為嚴(yán)重的國家之一，開展生物多樣性審計刻不容緩。生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵問題是生物資源的有效管理和人類活動的合理規(guī)范，而生物多樣性審計正是國家和地方政府監(jiān)督、鑒證和評價生物資源是否得到有效管理、人類活動是否合理規(guī)范的有力工具。我國生物多樣性審計起步較晚，相關(guān)實(shí)踐也較為有限，如審計署于2004年針對西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)和鹽城國家級珍禽自然保護(hù)區(qū)的管理狀況開展專項(xiàng)審計，其他與生物多樣性相關(guān)的審計一般都是合并在與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的審計項(xiàng)目中。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時代，生物多樣性審計相關(guān)法律法規(guī)制度也逐漸完善。2009年《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見》（審農(nóng)發(fā)〔2009〕147號）明確將生物多樣性減少作為資源環(huán)境審計重點(diǎn)關(guān)注的問題，2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)情況，2021年新修訂的《審計法》明確審計報告應(yīng)當(dāng)“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定報告對國有資源、國有資產(chǎn)的審計情況”。

為了有效應(yīng)對我國當(dāng)前生物多樣性保護(hù)面臨的突出問題，深入推進(jìn)生物多樣性審計尤為迫切，生物多樣性審計作為資源環(huán)境審計的一個重要領(lǐng)域，實(shí)務(wù)與理論界應(yīng)給予更多的關(guān)注和研究。目前，我國的生物多樣性審計還在發(fā)展階段，如何界定和實(shí)施生物多樣性審計還缺乏理論和實(shí)踐上的探索。本文擬在分析我國推進(jìn)生物多樣性審計所面臨問題的基礎(chǔ)上，通過概括和借鑒國際上生物多樣性審計的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)對策，以期為我國更好地開展生物多樣性審計從而助力生態(tài)文明建設(shè)提供重要參考。

二、文獻(xiàn)回顧

目前國內(nèi)外專門針對生物多樣性審計的理論研究較為有限。國外有學(xué)者對生物多樣性審計方法以及將生物多樣性審計納入地方保護(hù)戰(zhàn)略的方法進(jìn)行了探討，如Paul et al.[1]提出的生物多樣性審計方法為確定物種保護(hù)的優(yōu)先次序和節(jié)約成本提供了一個客觀的模式，這種方法適用于生物多樣性特征良好的歐洲地區(qū)。Liam? et al.[2]探討了把快速低成本的生物多樣性審計納入地方保護(hù)戰(zhàn)略的方法，他們建議將生物多樣性審計納入全球人為景觀的規(guī)劃過程，特別是歐盟2030年的生物多樣性戰(zhàn)略，他們還敦促決策者支持生物多樣性審計，把生物多樣性審計作為制定有效的自然恢復(fù)戰(zhàn)略的常規(guī)性步驟。此外，他們還指出如果他們提出的建議得到廣泛采用，可以增強(qiáng)全世界許多區(qū)域的生物多樣性戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施的權(quán)力。此外，也有學(xué)者對森林和海洋相關(guān)的審計進(jìn)行了探討，如Bryan et al.[3]按照經(jīng)核實(shí)的碳標(biāo)準(zhǔn)對森林碳抵消項(xiàng)目進(jìn)行了審計，主要關(guān)注了審計影響和徹底性兩個方面。研究結(jié)果表明，審計顯著減少了造林/再造林/恢復(fù)和改進(jìn)森林管理項(xiàng)目從事前估計到事后核準(zhǔn)的抵消數(shù)；審計的徹底性幾乎隨著項(xiàng)目類型抵消估計數(shù)的增加而增加。最后他們根據(jù)審計影響給森林碳抵消買家和審計師提出了相應(yīng)建議，根據(jù)徹底性給森林碳抵消賣家提出了相應(yīng)建議。Florin et al.[4]通過分析認(rèn)證報告對森林管理委員會森林管理認(rèn)證審計進(jìn)行了全球評估。結(jié)果表明，與證人評估相比，合規(guī)性評估的有效性可能較低；認(rèn)證活動可以捕捉到與審計相關(guān)的基本活動中的重大失誤，包括審計師的決定，審計師收集、解釋和綜合證據(jù)的能力，以及公開報告的能力；認(rèn)證過程相關(guān)信息的可用性和對認(rèn)證報告的分析有助于改進(jìn)認(rèn)證活動和森林管理審計實(shí)踐。Holly et al.[5]以澳大利亞海洋生物多樣性抵消的研究為例，指出跨政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和非政府組織的戰(zhàn)略關(guān)系管理提高了生物多樣性的重要性，但審計過程是否已在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮作用仍是一個懸而未決的問題。

國內(nèi)有關(guān)于生物多樣性審計的研究較少，如邱玲[6]給出了生物多樣性審計的具體定義，并且指出實(shí)施生物多樣化審計是人類對更好生活的要求、是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求、是建設(shè)和諧社會的要求。王志榕[7]分析了珠三角地區(qū)生物多樣化及審計現(xiàn)狀，并提出了相應(yīng)完善對策。華金秋等[8]探討了國家審計維護(hù)生物安全的實(shí)施路徑。此外，王麗等[9]對環(huán)境審計工作組（Working Group on Environmental Auditing，WGEA）2019年修訂的《生物多樣性審計指南》中的10個審計主題共68個案例進(jìn)行了分析總結(jié)，并得出了一些啟示，給我國后續(xù)開展生物多樣性審計提供了一些思路。盡管如此，國內(nèi)針對生物多樣性的相關(guān)審計主題的研究還是比較豐富的，如對森林、草原、淡水和海洋等，尤其是近年對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)研究成果頗豐，這里就不一一贅述了。

三、我國推進(jìn)生物多樣性審計存在的突出問題

我國在生物多樣性方面的研究成果為開展生物多樣性審計奠定了基礎(chǔ)。生物多樣性審計作為自然資源與環(huán)境審計的新興領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力工具之一。但由于開展年限短、經(jīng)驗(yàn)缺失等原因，我國的生物多樣性審計還面臨以下問題。

（一）生物多樣性審計依據(jù)相對不足

《生物多樣性公約》和《昆明宣言》的發(fā)布表明，生物多樣性相關(guān)法規(guī)取得了一定的進(jìn)步，但在國家層面，目前仍缺乏針對生物多樣性保護(hù)的專門法。生物多樣性保護(hù)法律體系的構(gòu)建須堅持整體系統(tǒng)觀的理論指引，應(yīng)努力克服立法部門化的傾向[10]。與之相對應(yīng)，我國生物多樣性審計的開展也缺乏權(quán)威統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。盡管審計署發(fā)布了一些文件，如《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見》（2009）和《水環(huán)境審計指南》（2011），但生物多樣性審計的依據(jù)仍然不足[11]。完善生物多樣性審計的法律法規(guī)和普適性的審計評價體系是進(jìn)行生物多樣性審計的關(guān)鍵，能避免審計人員在審計工作中無章可循，處于被動狀態(tài)。

（二）生物多樣性審計主題較為單一

生物多樣性本身包羅萬象，因此生物多樣性審計涵蓋的主題也非常廣泛，WGEA在2007年首次編寫和2019年修訂的《生物多樣性審計指南》中均介紹了10個主流生物多樣性審計主題[9]。從《生物多樣性審計指南》中的審計主題可以看出，生物多樣性審計一方面屬于自然資源的審計，如對瀕危物種、入侵物種、淡水資源、濕地、海洋資源、遺傳資源、森林資源的審計，都涉及了與生物多樣性相關(guān)的自然資源；另一方面，生物多樣性審計也屬于環(huán)境審計，如對淡水生境、海洋生境和保護(hù)區(qū)的審計，都涉及了相關(guān)的環(huán)境。我國生物多樣性審計起步較晚，開展得也十分有限，如審計署于2004年針對西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)和鹽城國家級珍禽自然保護(hù)區(qū)的管理狀況開展的專項(xiàng)審計，實(shí)地考察了保護(hù)區(qū)中生物多樣性保存最完好、管理最嚴(yán)格的區(qū)域，審計主題只涉及保護(hù)區(qū)和入侵物種兩類。其他與生物多樣性相關(guān)的審計一般都是合并在其他審計項(xiàng)目中，如審計署開展的青藏鐵路、西氣東輸?shù)却笮徒ㄔO(shè)項(xiàng)目審計[6]。2021年，南京市審計部門在全市自然資源環(huán)境審計工作中統(tǒng)籌謀劃環(huán)境污染威脅生態(tài)整治、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)、物種保護(hù)及外來物種防控等事項(xiàng)審計，關(guān)注區(qū)域自然環(huán)境的生態(tài)平衡。此外，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中生物多樣性保護(hù)常作為考核指標(biāo)。因此，隨著國家對生物多樣性的重視程度不斷加深，生物多樣性審計主題的覆蓋率也應(yīng)不斷提升。

（三）生物多樣性保護(hù)和監(jiān)管職能劃分不清

我國的生物多樣性保護(hù)和監(jiān)管職能散落在生態(tài)環(huán)境部（自然生態(tài)保護(hù)司）、自然資源部（國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（漁業(yè)漁政管理局、種植業(yè)管理司等）、公安部、海關(guān)總署（動植物檢疫司）等多個不同的部門，存在交叉管理、多頭管理和空缺管理的問題，致使生物多樣性審計時存在責(zé)任主體難界定、審計標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和相關(guān)數(shù)據(jù)難獲取等諸多問題；加之生物多樣性保護(hù)措施的制定、相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施以及保護(hù)資金的績效一般由環(huán)保督察進(jìn)行督促并發(fā)現(xiàn)問題，審計監(jiān)督的作用往往被忽視或輕視，因此審計人員在開展生物多樣性審計時往往會困難重重、無從下手。此外，我國生態(tài)審計內(nèi)容側(cè)重于后期評估，難以形成有效反饋，限制了生態(tài)審計作為戰(zhàn)略工具的成效[12]。

（四）生物多樣性審計專業(yè)性欠佳

由于生物資源自身的特性，需要野外實(shí)地調(diào)查、觀測、實(shí)驗(yàn)等專業(yè)方法。生物多樣性審計項(xiàng)目組調(diào)查的內(nèi)容主要包括該地區(qū)的生物多樣性現(xiàn)狀、該地區(qū)生物多樣性所面臨的威脅、政府對于保護(hù)該地區(qū)生物多樣性制定的對策等，傳統(tǒng)的現(xiàn)場審計等審計方法存在較大的局限性，加之生物的棲息地（保護(hù)區(qū)、河流等）往往跨區(qū)域，使得責(zé)任界定困難。如在2004年的生物多樣性審計中，主要通過訪談、座談、實(shí)地考察等方式，關(guān)注自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)、環(huán)保、管理所等部門建設(shè)管理情況[13]。同時，生物多樣性涉及生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、地理學(xué)、林學(xué)、海洋學(xué)等諸多學(xué)科，因此生物多樣性審計涉及的內(nèi)容也非常廣泛龐雜，此時就需要審計人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識，而審計人員基本上是審計學(xué)和會計學(xué)背景，在審計人員緊缺的現(xiàn)狀下，現(xiàn)有審計人員欠缺復(fù)合型專業(yè)知識，存在基礎(chǔ)知識和技術(shù)方法上的困難。綜上所述，審計技術(shù)方法、審計人員和審計經(jīng)費(fèi)都有限，導(dǎo)致生物多樣性審計無法常態(tài)化實(shí)施。

（五）審計結(jié)果運(yùn)用范圍與效果受限

我國的生物多樣性審計多圍繞對相關(guān)法律法規(guī)的遵循情況、保護(hù)資金使用的真實(shí)情況和減輕環(huán)境風(fēng)險情況等，審計結(jié)果運(yùn)用范圍具有一定的局限性。以2019年審計署關(guān)于環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計為例，關(guān)注環(huán)境保護(hù)資金的使用效率、污染防控治理執(zhí)行情況、生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施效果等內(nèi)容，審計結(jié)果的應(yīng)用范圍較為狹窄。生物多樣性減少等重大生態(tài)破壞問題，危害廣、損失大，具有長期性和隱蔽性，需要加大對相關(guān)問題的反映力度。2021年10月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》對遏制生物多樣性減少提出了很多具體要求。因此，生物多樣性審計應(yīng)突出對重大生物多樣性問題風(fēng)險的揭示，與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)動整改，加強(qiáng)對問題后續(xù)整改情況的跟蹤檢查。

四、生物多樣性審計的國際經(jīng)驗(yàn)

早在20世紀(jì)七八十年代，國際上諸多國家便開始開展生物多樣性審計，取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。據(jù)最高審計機(jī)關(guān)國際組織（International Organisation of Supreme Audit Institutions，INTOSAI）環(huán)境審計工作組（WGEA）制定的《生物多樣性審計指南》中的介紹，1993—2003年期間，各國最高審計機(jī)關(guān)至少開展了180次環(huán)境審計，自2007年至2015年，在生物多樣性領(lǐng)域完成了約133次審計報告。本文通過分析指南及各國最高審計機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站與生物多樣性相關(guān)的審計實(shí)踐報告，為我國后續(xù)開展生物多樣性審計提供一些思路。

（一）生物多樣性審計標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善

一方面，完善的法律制度有助于審計細(xì)化目標(biāo)和任務(wù)，保障審計人員有法可依。WGEA在2019年修訂的生物多樣性審計指南附錄中列出了16項(xiàng)國際公約和協(xié)定以及39項(xiàng)區(qū)域生物多樣性協(xié)定，包括《生物多樣性公約》（1992年）、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（1973年）、《保護(hù)野生動物遷徙物種公約》（1979年）、《濕地公約》（1971年）等；國際上還有一些其他依據(jù)，如《2011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《最高審計機(jī)關(guān)防治荒漠化的土地利用和土壤質(zhì)量管理的審計指南（2019）》等。這些現(xiàn)有的與生物多樣性相關(guān)的國際公約、法律法規(guī)、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、計劃、方案和制度等都可以作為生物多樣性審計的審計依據(jù)。此外，20世紀(jì)60年代以來，發(fā)達(dá)國家興起了廣泛的生態(tài)環(huán)境運(yùn)動，相關(guān)法律、政策也隨之完善。如英國高度重視生物多樣性保護(hù)工作，在2000年制定了專門的生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和評估指標(biāo)。2019年，《歐洲綠色新政》提出的政策包括指引生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》，從部門、行業(yè)、行為體、治理層四個層次闡述歐盟生物多樣性保護(hù)的治理模式和路徑[14]，為評價生物多樣性戰(zhàn)略治理效果提供了審計依據(jù)。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)從自然本身擴(kuò)展為人與自然互動關(guān)系，出臺了相關(guān)政策，例如法國的《鞏固生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的歐洲研究區(qū)》、德國的《氣候變化和未來海岸生物系統(tǒng)服務(wù)及生物多樣性》。生物多樣性審計可以發(fā)揮監(jiān)督職能，為多領(lǐng)域、多部門協(xié)同治理提供保障。

另一方面，法律制度的制定推動了生物多樣性審計的開展。澳大利亞與生物多樣性相關(guān)的法律法規(guī)多達(dá)50多部，堪稱完備[15]，在1999年《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》（簡稱“EPBC”）的推動下，澳大利亞審計署自2003年起陸續(xù)對本國生物多樣性保護(hù)情況開展了29項(xiàng)常規(guī)性審計。隨著EPBC所涉及保護(hù)措施的細(xì)致化和深入化，審計主題也由濕地、瀕危物種、生態(tài)群落、海洋等常規(guī)內(nèi)容逐漸擴(kuò)大到了淡水、森林、遺傳資源和入侵物種等方面。相對應(yīng)的，隨著審計實(shí)務(wù)的發(fā)展，最高審計機(jī)關(guān)國際組織環(huán)境審計工作組定期出臺一些具體指南，例如生物多樣性審計指南、森林資源審計指南、漁業(yè)資源可持續(xù)管理審計指南等[11]，從而幫助提高審計人員工作質(zhì)量和效率。

（二）生物多樣性審計主題的選擇

通過對美國、加拿大等5個在生物多樣性審計領(lǐng)域開展較好的國家的審計實(shí)踐情況進(jìn)行分析（表1），可以看出目前國際上生物多樣性審計關(guān)注較多的有淡水環(huán)境及其資源、瀕危物種、保護(hù)區(qū)和海洋環(huán)境及其資源，另外生物多樣性的國家戰(zhàn)略也是審計關(guān)注的重點(diǎn)。美國的生物多樣性審計幾乎涵蓋了所有的生物多樣性審計主題，其中瀕危物種、保護(hù)區(qū)、淡水生境、海洋生境、森林資源和濕地等領(lǐng)域占到生物多樣性審計項(xiàng)目總數(shù)的90%以上。相較于美國，新西蘭主要集中在國家生物多樣性戰(zhàn)略、淡水和海洋三個方面。英國主要集中在淡水和入侵物種等方面，氣候變化使得英國部分地區(qū)面臨著嚴(yán)重的水資源短缺問題和洪水風(fēng)險，因此英國審計署尤其關(guān)注水資源的管理、水污染的管控以及洪水風(fēng)險的管控。值得注意的是，生物多樣性審計的內(nèi)容遠(yuǎn)不止《生物多樣性審計指南》中提及的10個主題，如歐盟審計院（European Court of Auditors）與生物多樣性審計相關(guān)的主題還涉及了荒漠化防治、農(nóng)業(yè)生物多樣性、野生授粉者、生物燃料等方面，美國審計署還關(guān)注了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品出口以及農(nóng)藥和化肥的使用等方面，澳大利亞審計署還關(guān)注了檢驗(yàn)檢疫和食品標(biāo)準(zhǔn)等方面。

（三）生物多樣性審計客體的劃分與延伸

將審計客體由政府保護(hù)部門延伸至生物多樣性治理全鏈條的利益相關(guān)者，有助于明確各方責(zé)任的性質(zhì)和分工，有效降低審計風(fēng)險。相較于美國生物多樣性審計重點(diǎn)關(guān)注美國農(nóng)業(yè)部、美國環(huán)境保護(hù)局等政府部門保護(hù)生物多樣性措施的實(shí)施效果及其協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能的發(fā)揮情況，英國和歐盟審計機(jī)關(guān)延伸審計客體范圍，保證審計的完整性，充分反映了生物多樣性治理的特點(diǎn)和性質(zhì)。審計過程中，英國審計署重點(diǎn)關(guān)注政府不同部門各自承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)及其各自監(jiān)督、管理職能的履行情況，審計對象不僅包括政府的下設(shè)職能部門，還延伸至相關(guān)企業(yè)、農(nóng)場主等利益相關(guān)者。在歐盟地方層面，農(nóng)業(yè)和土地相關(guān)的行為體占據(jù)生物多樣性治理的關(guān)鍵位置，農(nóng)民、與農(nóng)業(yè)和森林相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)等主體在生物多樣性事務(wù)中發(fā)揮著重要影響力。

（四）生物多樣性審計技術(shù)方法與審計人員培養(yǎng)

在審計技術(shù)方法層面，國外利用不同學(xué)科專業(yè)方法實(shí)現(xiàn)事前和事后評估。王蕓等[12]概括了國際生態(tài)審計的三種主流方法，一是生態(tài)學(xué)方法，二是工藝學(xué)方法，三是管理學(xué)方法。在審計人員培養(yǎng)層面，國外審計組織通過信息共享實(shí)現(xiàn)生物多樣性知識的整合和交流。如歐洲搭建“歐洲生物多樣性研究戰(zhàn)略平臺”，為政府、社會和企業(yè)獲取生物多樣性知識，改進(jìn)研究方法，進(jìn)行知識分享，提升協(xié)同工作效率提供便利，以滿足歐洲生物多樣性的科學(xué)研究需要。

（五）審計結(jié)果運(yùn)用與反饋機(jī)制的建立

在審計開展過程中，除了揭示本國生物多樣性管理領(lǐng)域存在的問題之外，美國審計署還致力于為生物多樣性管理工作的更好開展提供合理有效的建議。美國《對外援助法》要求美國國際開發(fā)署（USAID）將防止全球生物多樣性喪失列為高度優(yōu)先事項(xiàng)，USAID發(fā)布的《生物多樣性政策》為生物多樣性援助提供宏觀戰(zhàn)略指引和明確行動計劃，通過及時跟進(jìn)相關(guān)部門的反饋意見，實(shí)現(xiàn)國際生物多樣性援助。相類似的，新西蘭也十分關(guān)注審計建議的后續(xù)實(shí)施進(jìn)展，新西蘭審計署通過定期開展后續(xù)跟蹤審計，評估相關(guān)部門對審計建議的采納程度，分析整改成果以及仍存在的問題，提出新的審計建議。此外，澳大利亞審計署通過協(xié)調(diào)保護(hù)部門與經(jīng)濟(jì)部門的合作，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)雙向補(bǔ)給、共同發(fā)展。除了充分運(yùn)用審計結(jié)果，加拿大生物多樣性審計重視公眾的參與，建立了透明、高效的信息反饋機(jī)制，公眾向?qū)徲嬮L辦公室提交的環(huán)境請愿書，可以幫助審計部門了解到相關(guān)重要事項(xiàng)，審計長辦公室必須按時向議會和公眾通報收到的請愿書和答復(fù)狀況，請愿流程由公眾自發(fā)，拓寬生物多樣性審計立項(xiàng)渠道，延伸審計監(jiān)督范圍。

五、我國開展生物多樣性審計的對策

從前文的分析可以看出，國際上諸多國家很早就開始開展生物多樣性的審計，審計主題涉及眾多方向。目前我國的生物多樣性審計還在起步階段，相關(guān)審計也是依托于其他審計項(xiàng)目開展。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，我國政府高度重視生物多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)展情況，必然會加大生物多樣性保護(hù)的投入，而這些都離不開生物多樣性審計的監(jiān)督和評價。鑒于此，本文提出以下對策，期望為生物多樣性審計的全面開展提供一些思路。

（一）健全生物多樣性審計法治建設(shè)，完善制度依據(jù)

雖然我國頒布了20多部與生物多樣性相關(guān)的法律、法規(guī)和條例，如《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《生物安全法》《野生動植物保護(hù)法》《瀕危物種保護(hù)法》《水生生物保護(hù)法》等，但是還缺乏專門指導(dǎo)生物多樣性審計的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等。首先，隨著生物多樣性專門法的制定條件趨于成熟，政府可以在適當(dāng)時候總結(jié)生物多樣性審計的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并將相關(guān)內(nèi)容納入《審計法》。其次，探索建立生物多樣性審計準(zhǔn)則。審計評價是審計過程中較難的一環(huán)，作為審計人員開展工作的指引，審計準(zhǔn)則幫助不同背景的審計人員構(gòu)建統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，為探索普適性的生物多樣性審計評價體系打下基礎(chǔ)。在相關(guān)法律法規(guī)缺位的當(dāng)下，審計還可以充分關(guān)注生物多樣性相關(guān)的國際公約、法律法規(guī)、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、政策、計劃、方案和制度等，平穩(wěn)渡過制度建設(shè)階段。最后，審計準(zhǔn)則制度應(yīng)在與國際趨同的背景下，結(jié)合我國國情進(jìn)行完善，陸地和海洋等保護(hù)工作需要統(tǒng)籌考慮地方、國家和全球目標(biāo)。同時，準(zhǔn)則制度需要重點(diǎn)關(guān)注落實(shí)國家層面的生物多樣性保護(hù)目標(biāo)，并堅持因地制宜的原則，從而提高頂層設(shè)計和基層執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富與生物多樣性保護(hù)之間的協(xié)同。

（二）提高生物多樣性審計主題覆蓋率，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

審計部門可以采取專項(xiàng)審計調(diào)查的方式對生物多樣性的各個審計主題開展定期審計，不斷提高審計主題的覆蓋率，擴(kuò)大審計范圍，將生物多樣性審計作為資源環(huán)境審計的一個新領(lǐng)域[9]。除了《生物多樣性審計指南》中介紹的10個主流生物多樣性審計主題，審計主題還應(yīng)關(guān)注重大生態(tài)問題風(fēng)險的揭示，如跨流域、跨區(qū)域的重大環(huán)境污染問題和挖田造湖造景等打著保護(hù)生態(tài)的名義破壞生態(tài)的問題；此外，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)狀況的評估和監(jiān)測、生物多樣性保護(hù)和管理中存在的不足、非法野生動植物貿(mào)易、不合理的土地利用和開發(fā)等也應(yīng)納入生物多樣性審計中重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容；最后，還應(yīng)發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的作用，生物多樣性審計應(yīng)落實(shí)好領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任，及時反映生物多樣性和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的新情況及風(fēng)險隱患。

（三）健全生物多樣性審計客體體系，形成良好審計循環(huán)

生態(tài)戰(zhàn)略的審計實(shí)現(xiàn)內(nèi)在機(jī)理在于意識引導(dǎo)、過程控制、績效評價和結(jié)果反饋，構(gòu)成了一個良性循環(huán)體系[16]。從環(huán)境利益的受益主體來看，須通過法律規(guī)范和調(diào)整公共利益、私人利益與國家安全利益的關(guān)系，明確保護(hù)的優(yōu)先次序[17]。可以借鑒國外較為系統(tǒng)的審計對象體系，形成“預(yù)防、控制、監(jiān)督、提高”的良好審計循環(huán)。因此，我國的生物多樣性審計客體主要包括國家和各級地方政府中承擔(dān)生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、生態(tài)工程建設(shè)、瀕危物種保護(hù)、入侵物種防治等責(zé)任相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、林草、水利、海洋、農(nóng)業(yè)、自然資源等部門，以及其他與生物多樣性相關(guān)的企事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)，如食品、外交、海關(guān)、國際貿(mào)易等；此外，由于生物多樣性本身屬于自然資源，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部在離任審計時也是審計客體。

（四）充分利用地理信息技術(shù)，提升審計效率性和效果性

生物多樣性審計專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，在充分發(fā)揮審計人員主動性的同時，對時間緊、任務(wù)重、人手少的工作現(xiàn)狀提出挑戰(zhàn)。近年來，地理信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等資源的審計，成果在報告中體現(xiàn)的占比達(dá)到了三分之一以上。首先，探索生物多樣性審計新方法，如基于地理信息系統(tǒng)和遙感圖像方面的數(shù)據(jù)，運(yùn)用景觀格局分析軟件生成多種景觀指數(shù)，刻畫生物多樣性發(fā)展趨勢[18]。其次，努力構(gòu)建統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)分析平臺，加強(qiáng)地理信息技術(shù)在審計中的應(yīng)用，如與遙感院、測繪院簽訂戰(zhàn)略協(xié)議購買服務(wù)，依托數(shù)據(jù)中心搭建平臺、培養(yǎng)專業(yè)團(tuán)隊、開發(fā)生物多樣性審計系統(tǒng)等，高效應(yīng)用地理信息技術(shù)。最后，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的遠(yuǎn)程審計，充分發(fā)揮生物多樣性審計的作用。通過可視化處理分析生物多樣性指數(shù)變化趨勢，從而得出物種多樣性變動情況[19]，突破空間上的地理限制；充分利用各級各類數(shù)據(jù)，構(gòu)建和完善生物多樣性預(yù)測預(yù)警模型，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享使用和全流程風(fēng)險控制，進(jìn)而提高審計效率。

（五）加強(qiáng)生物多樣性審計隊伍建設(shè)和復(fù)合型人才儲備

一方面，統(tǒng)籌各方審計力量。政府審計是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵監(jiān)督力量[20]，但生物多樣性屬于公共資源，隨著生物多樣性審計的深入發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)加入社會審計與內(nèi)部審計組織的力量，充實(shí)生物多樣性審計隊伍。另一方面，提高審計人員的綜合素養(yǎng)。在人才招聘方面，審計部門可以擴(kuò)充有生物背景的人才，或外聘生物學(xué)專家加入審計組，提高整體審計隊伍的專業(yè)性。在人員培訓(xùn)方面，審計部門可以定期開展生物學(xué)專業(yè)培訓(xùn)、生物多樣性審計案例分享等，同時，聯(lián)合生物多樣性保護(hù)部門，針對晦澀難懂的專業(yè)事項(xiàng)為審計人員答疑解惑，提高生物多樣性審計的效率和效果[18]。

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