現代化視野下城市社區治理困境與優化路徑研究

馮世康 陳位志

（廣東工業大學 廣東廣州 510520）

隨著經濟社會的不斷發展和城市化的進程不斷推進，城市的安全與穩定問題也日益突出。只有推進城市治理現代化進程，才能更好地促進城市發展。而城市治理現代化進程和城市社區治理現代化進程相聯系，如果城市社區治理未能有效地回應城市化進程所帶來的問題，城市治理體系和治理能力就不能進入現代化的行列。但是目前我國城市社區治理并沒有完全跟上城市化的步伐，處于社區治理的困境之中。“城市基層社區作為支撐整個城市公共安全的基本單元，正日漸成為各種矛盾和風險積聚的時空場域，其自身承載的公共安全壓力也越來越大?！盵1]因此，我們必須深入剖析城市社區治理的困境及其成因，并從政府-市場-基層黨組織-城市社區居民等多元治理主體的角度，提升城市社區治理現代化水平，使我國城市社區更有效地回應城市化進程所帶來的挑戰，從而推進城市治理體系和治理能力現代化。

一、我國城市社區治理現代化面臨的困境

進入新時代以來，雖然我國基層治理的實踐已經取得了顯著效果，但是在城市社區居民的參與度和認同度低、城市社區資源供需失衡、城市社區事務缺乏有效的規范和引導等問題上，我國城市社區并沒有采取有效的應對措施，使得我國城市社區現代化事業的發展受到了阻礙。

（一）城市社區居民的參與度和認同度低

城市社區居民是城市社區的治理主體，在城市社區治理中起著重要的作用。在一些城市的社區，居民自發組織起健身、娛樂、公益等活動，提高了社區的凝聚力，奠定了城市社區共同體發展的基礎。但是城市社區治理現代化對社區的凝聚力有著更高的要求，而當前我國城市社區居民的參與度和認同度低，不利于社區凝聚力的鞏固和提高。

第一，城市社區居民的參與度低。城市社區居民的參與度低主要體現在社區居民參與結構不均衡上。一是社區居民參與的地區結構不均衡。在北京、上海、廣州等一線城市，社區居民的生活水平相對較高，對政治權利和精神文化的訴求也相對較高，熱衷于參與各種社區事務。但是在一些經濟欠發達城市，社區居民更注重物質利益的訴求，對社區政治權利和精神文化的需求不高，參與社區事務的積極性也相對較低。二是社區居民參與的活動類型結構不均衡。社區居民主要參與社區自發性娛樂活動和社區體育活動，但是對于社區文化建設和社區信訪活動，社區居民的參與積極性顯得相對較低。上述地區結構不均衡和活動類型不均衡導致了我國城市社區居民的參與度總體較低。

第二，居民對社區的認同度低?！俺鞘猩鐓^開放后，社區人員的流動性增強，大量租戶等社區外來人口夾居其中，社區居民對社區的信任與認同也逐漸解體?！盵2]如何提升居民對社區的信任度與認同度這個難題,不僅與城市社區的穩定有關，而且關系到社會發展與安全。因為社區穩定的關系是社會發展與安全的基石，在變化莫測的灰犀牛和黑天鵝事件面前，社區對社會起到不可替代的支撐作用?！瓣P系決定共同體，社區治理關系影響社區的結構和穩定性?！盵3]社區居民對社區認同程度影響社區的凝聚力和向心力，進而影響社會的穩定程度。城市社區居民對社區的認同度下降，將會導致社區集體責任感下降，社區的凝聚力和向心力遭到破壞，社會原子化現象嚴重。

（二）城市社區資源供需失衡

社區作為基層治理組織，需要足夠的資源才能有效運作?！敖M織生存的關鍵是獲取和維持資源的能力?！盵4]如果社區缺乏足夠的資源，就會陷入社區失靈的困境?！吧鐓^失靈”借鑒于公共選擇理論中的政府失靈理論，是指社區公共管理的失靈或者失敗，是社區不能有效發揮管理作用、社區內的資源不能得到充分發揮的過程和結果。[5]當前我國城市社區資源供需失衡，社區治理的公共性不足，使得城市社區陷入了這種困境之中。一是經濟不發達城市的社區得不到充足的資源配置?！敖洕话l達地區的政府資源和效率有限，單憑政府的力量已經不能滿足社區居民日益增長的需求?！盵6]同時落后地區的人才不斷涌入經濟發達的一線城市，導致經濟不發達城市的社區缺乏足夠的人才資源，社區隊伍專業化水平不高。二是城市社區的資源沒有得到合理的分配。我國城市社區治理并沒有形成有效的社區事務分級體系，社區居民無論事務大小都反饋給政府部門，這樣會造成社區資源浪費和社區資源配置效率低，政府相關部門不能及時地處理社區事務，不利于提高社區保障居民生活質量的能力。

（三）城市社區事務缺乏有效的規范和引導

社區治理想要有效地激活社區活力，需要社區事務得到有效的規范和引導。然而，當前我國城市社區事務缺乏有效的規范和引導，阻礙了活力社區的構建。一是社區管理制度化程度不高。社區治理已逐步形成多元主體治理的格局，不同治理主體之間利益不一致，看待社區問題的角度也不盡相同，難免不同主體之間會產生沖突。社區缺乏明確的制度規范，會使得多元治理主體之間的矛盾得不到有效的協調，大大降低社區規章制度的合法性。二是社區居民在參與社區治理中缺乏有效的引導。社區居民在參與社區事務過程中沒有得到規范的引導，容易與社區管理者產生沖突。同時社區居民在社區治理中的權利和空間不足，類似協商和監督等更大自治權利和自治空間相對缺乏，不利于引導社區居民參與到社區治理中去。

二、引起我國城市社區治理困境的原因

城市社區治理的困境變得異常復雜，導致上述城市社區現實困境的原因具有多元化的特點，其中最主要的原因包括城市社區居民的主體性沒有得到充分體現、社區文化建設薄弱，社會組織的作用尚未得到充分發揮，法治建設相對緩慢等。如果這些原因未能得到有效解決，城市社區的共治和善治就難以實現。

（一）城市社區居民的主體性沒有得到充分體現

城市社區居民參與度低的現象越來越普遍，單純的心理學理論是無法解釋這種現象。要達到深入的理解，就必須與社區的外部條件聯系起來。但對宏觀因素的理解，也是始終圍繞著如何提高城市社區居民的主體性這個主題。實際上，社區居民并不是從內心深處就討厭參與社區事務管理，而是缺乏足夠的自治空間和培養參與能力的環境——社區提供給社區居民自由發展的空間相對不足，社區外部環境一直壓制著社區居民的主體性。而空間不足和環境壓制與當今社區在經濟、政治、文化等一元化結構有著直接的聯系。社區的一元化結構導致了社區治理的“行政化”。正是社區治理的這種“行政化”，使得社區居民在社區治理中缺乏對自我價值的肯定，在實現個性化的過程中面臨著諸多的困難。個性化與社會化程度正相關，真正的社會化能夠使人感受到自己的價值，能夠進一步感受到自我的存在。社區居民內心中的感受和思想越是能被社區理解和肯定，其內心就會和諧和有活力，就會追求更好和更廣泛的人際關系，積極參與社區事務，展現自我價值，這就形成社區居民社會化和個性化之間的良性雙向循環。然而，當前我國城市社區參與度低的現象表明城市社區居民并沒有進入這一種良性循環，而是進入了一種惡性循環——社區居民缺失自我價值感和安全感。這種惡性循環不利于社區居民的認可，降低了其參與社區事務的積極性。

（二）城市社區文化建設薄弱

社區居民對社區的高度認同是現代化社區共同體的重要標志，居民對社區的認同度低，社區治理就難以為繼。提高居民對社區的認同度，就要加強城市社區的軟實力?！败泴嵙κ且环N通過由共同的價值觀產生的吸引力而非威脅或報酬來影響他人行為以達到自身目的的力量?！盵7]社區文化是一種軟實力，在尊重居民意愿的前提下，以潛移默化的意識形態影響居民的日常生活，逐步使居民認同社區的管理?？梢哉f社區文化是社區治理的重要精神力量，是城市社區治理必不可少的一部分。然而，我國城市社區文化建設比較薄弱，影響力甚微。一是老舊社區的傳統特色文化正在衰落。不同地域的社區文化差異正在縮小，全國城市社區文化趨向統一，使得老舊社區傳統特色文化逐漸消失。二是社區文化活動的參與者多為中老年人群體，年輕群體較少。社區文化活動多為一成不變的活動，缺乏與時代結合的新穎性，無法有效地吸引年輕群體參與。三是社區文化資源過多分配在社區的“硬設施”上，而社區的“軟文化”獲得的資源較少。社區文化資源傾斜在社區文化設施建設上，如社區服務中心、社區圖書館、社區便民健身設施，而社區文化活動所能得到的資金支持較少。

（三）社會組織的作用尚未得到充分發揮

政府在城市社區治理中所能投入的資源和資源分配的效率有限，需要社會組織參與到城市社區治理中去，分擔政府的權利和責任。一是我國政府的稅收過多花費在再生產、基建和房產上，以至于在城市社區治理上所能投入的資金較少。二是雖然政府可以通過對經濟欠發達地區城市轉移支付的方式來縮小各地投入差距，但是政府主導下的社區資源分配效率不高，城市社區資源在地域上仍然還是顯得不均衡。因此，政府應該尊重市場在資源配置中的地位，充分發揮社會資本的作用。城市社區治理可以引進社會組織，利用社會資本配置資源的高效率，提高社區居民參與社區治理的積極性，實現對社區資源的有效協調。但是由于當前我國社會組織知識和經驗不足，社會組織的作用沒有得到充分發揮?！拔覈鐣W科發展緩慢和社會工作經驗不足，導致知識和實踐成為趨向于脫節的兩個模塊?！盵8]在社會組織運用其知識和工作經驗的過程中，明顯存在社會組織所能提供的服務和社區居民的實際需求之間存在斷層，尤其在疫情期間，社會資本發展困難，提高了社會組織為社區居民服務的門檻。

（四）城市社區治理的法治建設相對緩慢

基層法治工作是基層治理的重點，城市社區事務的有效規范和引導需要社區的法治建設的推進?！包h的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家?！盵9]在全面推進依法治國的總目標指導下，社區法治建設工作機制逐步推進，社區治理逐漸法治化。盡管我國城市社區在法治建設上取得了重大的成就，但法治建設還是相對緩慢，使得社區事務缺乏有效的引導和規范。一是社區的立法并未充分考慮社區居民的需求。隨著社區規模不斷發展和社區事務日益復雜，社區居民訴求也逐漸多元化，原有的立法內容滯后，導致不同治理主體之間的糾紛和同一個治理主體內部之間的矛盾無法通過法律途徑得到及時的解決。二是社區的執法沒有到位。習近平總書記指出：“如果有了法律而不實施，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事?！盵10]只要社區管理者不能有效實施社區法規，社區立法的效果就不能得到充分的發揮。而當前我國城市社區專業人才相對缺乏，社區多元治理主體的法律意識普遍不強，導致社區法律實施不到位。三是社區居民缺乏通暢的維權途徑。保障社區居民監督權利的制度體系不夠完備，不同治理主體之間職務監管的范圍不夠清晰，使得社區居民難以及時反映自身的訴求。

三、提升我國城市社區治理現代化水平的方向與路徑

當前我國城市社區治理處于多元化的困境當中，城市社區治理的現代化進程受到了阻礙，“構建城市社區共同體”這個社區治理現代化的重要目標難以實現。因此，我們要在充分發揮政府-市場-基層黨組織-城市社區居民等多元治理主體作用的基礎上，推動城市社區治理重心、治理資源、治理力量下沉，探索中國式現代化語境下的城市社區治理模式。

（一）提升城市社區居民的自治意識

社區居民是社區治理最重要的主體，城市社區居民的參與度和認同度低都在很大程度上影響城市社區治理現代化的進程。因此，必須大力拓展各種渠道，提升城市社區居民自治意識，盡可能地使社區事務在社區內部得到解決，從而提高城市社區的居民的參與度和認同度。首先，建立健全社區事務相關制度規范，明確社區居民在城市社區治理中的主要地位，提高居民參與城市社區治理的積極性和自信心，使居民更加主動地參與社區事務管理中去。其次，創新社區志愿者服務工作機制。采用“積分制”或“時間銀行”等方式，使居民通過一定的社區服務貢獻，換取相應的東西或服務。這種志愿者參與創新體制不僅可以激發居民參與社區志愿者服務的熱情，也可以幫助經濟上有困難的居民在疫情期間渡過難關，體現城市社區治理的人文關懷。最后，大力建立社區文化基地和開展社區文化活動，加強社區居民之間的交流。尤其是在經濟不發達的城市社區，年輕勞動力群體向經濟發達的城市社區聚集，導致經濟落后的城市社區“空心化”現象嚴重。這些社區的空巢老人和留守兒童可以通過參觀社區文化基地或參與社區文化活動，滿足自身的精神文化需要，有利于增強社區居民對社區的認同度。

（二）完善政府向社會力量購買服務的制度機制

當城市社區人力資源匱乏的時候，政府可進行一定程度的干預，向社會力量購買服務。首先，政府在向社會力量購買服務的過程中并不能完全“置之不理”。在城市治理現代化進程不斷推進的過程中，政府“去行政化”的改革勢在必行。但“去行政化”的目的不是過分淡化政府在城市社區治理中的重要地位，而是減少政府的干預，使政府從“主導者”角色逐步過渡到“引導者”角色。因此政府要認真選擇適合不同社區的服務，并在對接時對已選擇的服務供應商進行專業的培訓。其次，在向社會力量購買服務的預算方面，中央財政對于資金不足的省份給予轉移支付，目的是讓各省城市社區受到資源投入的差異逐漸減少。最后，政府向社會力量購買服務的過程需要透明公開，讓市場和社會共同監督，強化政府的公共服務職能。

（三）培養城市社區工作的專業人才

人力資源是城市社區治理的重要資源，人才資源則是更為寶貴的資源。城市社區治理要整合優化人才資源，提升城市社區工作隊伍專業化水平。首先，鼓勵各城市制定政策吸引人才回流。經濟欠發達地區的人才涌入經濟發達的地區，導致經濟欠發達的社區缺乏足夠的人才資源。因此，政府要制定相關政策，吸引本區域的人才回流，做到“一方人才”治理“一方水土”。其次，發揮當地城市社區居民中人才的作用。社區居民由不同來源的群體組成，可從中挖掘不同專業的社區人才。這些人才群體在社區中擁有較高的影響力和話語權，參與社區事務的積極性高于一般社區居民，能夠引導社區居民積極有序地參與到社區事務中去，促進城市社區自治水平提高。最后，繼續加大力度培養城市社區治理需要的專業人才。建立良好的激勵機制，鼓勵學校培養社區專業人才和學生報考社會工作相關的專業。

（四）提高城市社區治理的數字化水平

在城市化進程不斷推進和倡導以人為本理念治理社區的背景下，城市社區作為社區治理現代化體系中最活躍的細胞，其管理與服務的數字化建設逐漸成為城市社區治理現代化的重要方向，而社區治理的效果成為了社區居民關注的焦點。因此，我們必須大力提升城市社區數字化水平，推動智慧型城市社區建設。首先，搭建社區管理與服務的云平臺。依托現階段城市社區信息化水平和網格化管理的框架基礎，建立推進社區管理和服務居民的智慧云平臺，推動社區信息交流與共享，實現社區管理與服務的精細化、動態化。其次，構建社區管理和服務的數字化技術標準體系。建立相應的技術標準體系，解決社區管理和服務技術標準不一的問題，確保技術能夠應用到社區日常的管理和服務當中，增強社區居民對數字化技術的信任感。最后，化解社區居民供需對接問題。在數字化技術運用到社區管理與服務的過程中注重人文關懷，堅持以社區居民尤其是老齡群體的需求為導向，云平臺設計的界面應做到清晰明了、操作簡單易懂、內容實用，提高城市社區數字化治理為社區居民服務的能力。

（五）更好發揮基層黨組織的統籌引領作用

城市社區治理的本質特征是堅持基層黨組織的領導，因此要切實發揮基層黨組織在城市社區治理中的統籌引領作用。首先，充分發揮基層黨組織的政治引領和價值引領作用，為城市社區在現代化治理上提供正確的政治方向和價值導向，化解城市社區多元治理主體之間的利益和價值觀的沖突，增強城市社區的向心力和凝聚力。其次，大力發揮基層黨組織的組織功能?；鶎狱h組織充當好社區民情輿論反映的渠道，動員社區居民參與社區事務，努力提高社區居民對社區的認同感和歸屬感。最后，加強基層黨組織的人才隊伍建設，提高基層黨組織為社區居民服務的能力。在日?；鶎狱h組織人才隊伍建設過程中，要對組織成員和領導干部進行定時的教育培訓和思想交流活動，提高人才隊伍素質；暢通監督溝通渠道，建立相應的獎懲機制，提高基層黨組織在社區事務參與中的自覺性。