河南省農村承包地“三權分置”改革成效、問題與對策分析

河南省農業農村科技教育中心 馬珂

農村土地改革是解決“三農”問題的關鍵，而“三權分置”是我國土地改革制度的又一重大創新。河南省各級農業農村部門認真落實黨中央、國務院和省委、省政府關于農村土地“三權分置”改革的有關精神，通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，不斷推動農村土地“三權分置”格局的形成，推進適度規模經營發展。

對近年河南省農村承包地“三權分置”改革措施及成效的梳理與分析，提出對策建議，能夠積累經驗，為深入推進河南省農村承包地“三權分置”改革工作提供參考。

一、主要改革措施及成效

（一）以二輪承包到期后再延長30 年試點為引領，落實集體所有權

河南省農村土地第二輪承包于2028 年到期的農戶數約占承包農戶總數的91%，約9%的農戶在2028 年之前到期。2019 年11 月，中共中央國務院印發《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》后，農業農村部組織開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作。2020 年以來，農業農村部先后批復濟源示范區、平輿縣、西平縣、泌陽縣等地開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作。2023 年9 月，河南省農業農村廳組織部分地方以村組為單位申報第二輪土地承包到期后再延長30 年省級試點。目前，濟源試點村已完成延包合同簽訂，試點工作已基本結束；平輿縣、泌陽縣和西平縣分別制訂了延包方案、成立領導小組、開展摸底調查等工作，正在有序推進延包試點工作。

（二）以農村土地承包經營權確權登記頒證為抓手，穩定農戶承包權

按照河南省委、省政府和農業農村部的工作安排，河南省自2014 年以來，農村土地承包經營權確權登記頒證工作由部分試點到全省推進，截至2017 年底，全省基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作任務。2018 年以來，河南省先后開展了3 次農村承包地經營權確權登記頒證“回頭看”工作，不斷提高確權登記頒證工作質量，有效解決了承包地長期存在的面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規范等歷史遺留問題，實現了承包面積、承包合同、登記簿、承包經營權證書“四相符”，做到了承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到戶”。目前，全省完成確權到戶面積727 萬hm2，頒發土地承包經營權證書1 837.46 萬本，占應頒證農戶的97.5%，基本實現新版農村土地承包經營權證書應發盡發。

（三）以引導規范土地流轉為重點，持續放活經營權

為持續放活土地經營權，河南省采取了完善政策、強化管理、加強指導等措施，推進土地經營權流轉規范有序發展。截至2021 年底，河南省家庭承包耕地流轉面積發展到234.6 萬hm2（位居全國第5 位），占全省家庭承包經營耕地面積的31.75%。

1.完善政策。河南省委、省政府先后出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》（豫辦〔2015〕50 號）、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》（豫辦〔2017〕42 號）、《關于嚴格耕地保護保障糧食安全的通知》（豫辦〔2022〕27 號）等文件，構建了較為完善的農村土地經營權流轉政策體系。

2.強化管理。河南省認真落實農業農村部《農村土地經營權流轉管理辦法》，省農業農村廳轉發了農業農村部和國家市場監督管理總局指導的全國統一流轉合同示范文本，印發了《關于進一步規范農村土地經營權流轉管理工作的通知》（豫農文〔2023〕174 號）等文件，指導各地把握土地流轉政策原則，進一步引導土地流轉有序規范發展。

3.加強指導。河南省持續開展多輪次、多層級、多形式的業務培訓，指導各地創新發展模式，加快放活土地經營權。如信陽市探索形成“農戶+村集體+經營主體+運營主體”模式；蘭考縣結合高標準農田示范區建設，探索“流轉—建設—托管”模式，提升規模化經營水平。

（四）以積極發展社會化服務為驅動，加快釋放經營權活力

河南省通過培育主體、完善體系、創新方式和項目帶動等，建立健全“主體多元、服務多方、形式多樣、收效多重”的專業化社會化服務體系，促進了以土地托管為主的農業社會化服務發展，推動了服務帶動型規模經營。截至2022 年底，全省農業生產社會化服務組織達到12.6 萬個，服務小農戶1 601.2 萬戶，生產托管服務面積達1 346.7 萬hm2。

1.培育多元主體。河南省鼓勵引導農民合作社、專業服務公司、農村集體經濟組織等各類服務主體，發揮優勢、因地制宜開展農業生產托管服務,鼓勵各類服務組織開展合作，打造服務聯盟、行業聯合體，建設“為農服務中心”等新型服務載體，推動服務鏈條進一步橫向拓展、縱向延伸。

2.開展示范創建。安陽縣等29 個縣（市、場）開展省級農業生產社會化服務示范縣創建，省農業農村廳認定兩批共617 個服務組織作為省級示范組織。加大典型挖掘推薦力度，唐河縣等4 個縣和鄧州首邑、河南農吉等5 個社會化服務組織被農業農村部認定為全國農業社會化服務創新試點。河南省整理出版35 個不同類型的社會化服務典型案例，下發《農業生產托管服務合同示范文本》，保障服務雙方合法權益。

3.實施項目帶動。2021—2022 年，河南省利用中央財政農業生產發展資金5.85 億元用于農業生產托管項目，主要支持社會化服務示范縣和國定脫貧縣開展生產托管服務，實際實施面積達到41.33 萬hm2，群眾對項目實施滿意度均在85%以上，起到了“四兩撥千斤”的作用。

（五）以解決土地細碎化試點為突破，探索“承包權不動、經營權連片”有效形式

河南省積極貫徹《農業農村部關于穩妥開展解決承包地細碎化試點的指導意見》（農政改發〔2023〕3 號），組織各地積極探索解決承包地細碎化問題的辦法和路徑。

1.高度重視。2023 年3 月，河南省委、省政府印發《關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》，明確提出“探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題”，為各地積極探索解決土地細碎化問題制定政策遵循。

2.統籌推進。河南省農業農村廳先后印發《河南省高標準農田示范區建設指南（第三版）》《河南省高標準農田示范區“投融建運管”一體化推進操作導則（試行）》等文件，指導各地在高標準農田示范區建設過程中，積極探索土地細碎化問題的解決路徑和辦法。

3.先行先試。2023 年10 月，河南省農業農村廳印發《關于穩妥開展解決承包地細碎化問題試點工作的通知》，擬組織開展一批解決承包地細碎化試點，不斷創新“承包權不動，經營權連片”的方式方法，發展土地流轉、土地托管等適度規模經營，積極探索路子、積累經驗。例如，濮陽縣魯河鎮在尊重群眾意愿基礎上，創新“土地驛站”模式，村級組織提供居間服務或自主經營土地，有效解決了土地細碎化的問題，促進了農民增收和集體經濟發展。

二、存在的主要問題

（一）土地細碎化問題在一定程度上影響適度規模經營的發展

土地細碎化不僅增加了農業生產者的勞動量，而且影響了農業機械作業效率；而新型農業經營主體更傾向于連片成方、便于機械化統一作業的土地。細碎化土地往往會增加生產經營成本，對發展土地經營權流轉或托管產生消極影響。根據調查，河南省農村承包地戶均0.43 hm2、3.36 塊地、塊均0.13 hm2；一些丘陵山區如信陽市平橋區、南陽市桐柏縣、信陽市光山縣承包地戶均分別達到8.36 塊、7.1 塊、7.02 塊。

（二）社會化服務組織能力和規模存在短板

1.社會化服務組織的數量、能力與河南農業大省的地位不匹配。全省12.6 萬家社會化服務組織，單體規模較小，從業人員平均僅7.3 人，服務專業戶占近1/2，普遍缺乏資金、技術、裝備等。而作為農業社會化服務骨干力量的服務型企業，僅4147 家，占總數的3.3%。

2.社會化服務領域延伸不夠。農村社會化服務主要集中在大宗農產品，特別是糧食生產的耕作、種植、防治、收獲等環節上，對于農產品的收獲、儲藏、銷售和市場信息等服務不夠。特別是2021 年“7·20”洪澇災害、2023 年夏收遭遇的“爛場雨”等影響較大，凸顯了社會化服務在應急物資儲備、履帶式拖拉機、烘干設施、排水設施等方面的欠缺。

（三）土地流轉管理的規范化程度還有待加強

農戶間流轉合同簽訂率不高，導致土地流轉雙方形成的利益關系和權利義務約定不明晰、不規范，容易引發糾紛。部分流轉行為風險防范意識不強，農業經營主體自身經營風險和市場變化等原因也容易引發利益矛盾。此外，個別地區的基層干部對維護農民的土地權益和堅持農村基本經營制度的重要性認識不足，政策把握一知半解；部分基層政府和村級組織能夠提供有效的流轉服務不足，土地承包經營權流轉的管理服務工作還存在不足。

三、加快農村承包地“三權分置”改革的對策與建議

現階段，土地流轉和土地托管都是發展適度規模經營的重要形式，但從當前情況來看，農業社會化服務不僅具有更廣泛的適應性，也具有更強的生命力。土地托管、社會化服務快速發展，使小農戶通過購買服務就能使用現代農業技術裝備，相對于土地流轉，它又規避了地租成本。因此，將土地適度規模經營與農業社會化服務結合起來，效果會更好。

（一）加快發展社會化服務

因地制宜地發展標準化生產服務，大力推進農機服務，提高農機服務質量，拓展農機服務區域；健全農產品批發市場、物流運輸等流通服務體系，加快建設代運、代儲、代烘、代銷等服務中心，拓展農產品交易方式，加快農產品流通，加大支持農業專業化社會化服務轉型升級，持續開展全國農業社會化服務創新試點縣（市）、創新示范服務組織、省級農業生產社會化服務示范縣建設，充分發揮試點先行、示范引領作用，推動全省服務帶動型規模經營。

（二）規范發展土地流轉

認真貫徹落實《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律規章，積極推廣使用全國統一的土地流轉合同示范文本，加強土地流轉備案、臺賬、檔案等管理工作，健全完善工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的制度機制，積極探索“土地入股+土地托管”等適度規模經營有效實現形式；鼓勵探索建立農村產權流轉交易市場，搭建交易平臺，推動流轉規范有序發展。

（三）穩妥推進試點工作

以農村社會穩定為前提，穩妥有序實施試點，因地制宜、分類施策，有序推進二輪延包、解決承包地細碎化等試點工作，尊重農民主體地位，充分發揮其主動性和創造性，既解決農業問題，又解決農民問題，破解改革創新中的難題，積累河南經驗。

（四）培育高素質農民

深入實施農民科學素質提升、高素質農民培育等行動，深化“人人持證、技能河南”建設，培養大批有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民。