部門(mén)協(xié)作何以突破本位主義的困境？

摘要：中國(guó)國(guó)家治理場(chǎng)域內(nèi)，本位主義困境始終是制約高質(zhì)量政府部門(mén)協(xié)作的關(guān)鍵因素之一。對(duì)此，現(xiàn)有研究并未將重心放置于改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)。C市“審管分離”改革的案例研究表明，通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，為推進(jìn)政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境提供了一個(gè)創(chuàng)新視角和有效方案。依托結(jié)構(gòu)性改革打造能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)、削弱部門(mén)過(guò)度維護(hù)自身利益的資源基礎(chǔ)、拓展弱連帶關(guān)系以強(qiáng)化部門(mén)間的信任水平，有助于提升職能部門(mén)協(xié)作質(zhì)量與公共行政整體績(jī)效。為此，應(yīng)當(dāng)盡快將實(shí)踐層面的探索創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為法理層面的制度規(guī)范，為順利推進(jìn)改革提供法治保障，為合理示范推廣夯實(shí)可行性基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：審管分離；部門(mén)協(xié)作；職能部門(mén)；本位主義；結(jié)構(gòu)性改革

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008－7168（2024）02－0025－10

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

在以分級(jí)授權(quán)和專業(yè)化分工為主要特征的科層組織中，不同職能部門(mén)間的協(xié)同合作，在很大程度上促進(jìn)了科層組織的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和高效行政。而作為科層化的大型國(guó)家政治組織，政府內(nèi)部相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)作問(wèn)題，一直以來(lái)都是公共行政理論研究與實(shí)務(wù)工作的核心議題。特別是在日益高度復(fù)雜和高度不確定的宏觀政策環(huán)境中［1］（p.24），政府相關(guān)職能部門(mén)唯有實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)作，才有能力應(yīng)對(duì)國(guó)家治理面臨的全新挑戰(zhàn)，成功防范化解綜合性風(fēng)險(xiǎn)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。然而，相較于政府組織縱向?qū)蛹?jí)中存在著的“職務(wù)等級(jí)的和審級(jí)的原則”［2］（p.279），政府組織橫向維度的各職能部門(mén)之間，并不天然具備促使其協(xié)同合作的法理權(quán)威。因此，職能部門(mén)間的各自為政常常制約著政府公共行政整體績(jī)效。尤其是在新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，伴隨著市場(chǎng)式競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效考核等理念與方式被引入政府公共行政領(lǐng)域，結(jié)構(gòu)功能主義思想加劇了職能部門(mén)的專業(yè)化分割。此后，學(xué)界針對(duì)政府各職能部門(mén)之間日益嚴(yán)峻的“碎片化”問(wèn)題發(fā)出了整體性治理的改革倡議［3］。

而著眼中國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特場(chǎng)域，我國(guó)學(xué)者對(duì)于政府相關(guān)職能部門(mén)之間的協(xié)作問(wèn)題，同樣給予了高度的學(xué)術(shù)關(guān)切，順勢(shì)強(qiáng)調(diào)了公共管理協(xié)作性的轉(zhuǎn)型方向［4］。他們系統(tǒng)探察了影響政府職能部門(mén)間高質(zhì)量協(xié)作的關(guān)鍵因子：職能部門(mén)擔(dān)心自身失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、失去資源優(yōu)勢(shì)、承受安全風(fēng)險(xiǎn)以及影響部門(mén)控制權(quán)［5］；源自于“負(fù)重”與“問(wèn)責(zé)”的壓力［6］；職責(zé)同構(gòu)可能導(dǎo)致的層層加碼等責(zé)任異化［7］（p.263）；由責(zé)任異化而產(chǎn)生的過(guò)度行政壓力［8］等。它們是誘發(fā)“主副倒置”現(xiàn)象［9］進(jìn)而制約部門(mén)間高質(zhì)量協(xié)作的重要原因。總體來(lái)看，在學(xué)界基于中國(guó)國(guó)家治理場(chǎng)域發(fā)掘政府部門(mén)協(xié)作之影響因素的學(xué)術(shù)研究中，職能部門(mén)基于自身利益的行動(dòng)選擇，構(gòu)成了一條關(guān)鍵的邏輯線索。

當(dāng)然，因嚴(yán)重超出部門(mén)注意力資源的客觀承載能力而不得已削弱部門(mén)協(xié)作質(zhì)量與水平的情況，并不應(yīng)當(dāng)被簡(jiǎn)單歸因?yàn)檎块T(mén)過(guò)度維護(hù)自身利益的本位主義范疇。而對(duì)于政府部門(mén)協(xié)作如何突破本位主義困境的學(xué)術(shù)議題，學(xué)界主流觀點(diǎn)普遍強(qiáng)調(diào)需要一個(gè)重要的“掌控”力量貫穿部門(mén)協(xié)作始終［10］，以形成一個(gè)強(qiáng)制性協(xié)調(diào)格局［11］。為此，應(yīng)充分發(fā)揮黨組織在跨部門(mén)橫向協(xié)作中的主導(dǎo)作用［12］，有學(xué)者用“黨政主導(dǎo)型協(xié)同”來(lái)概括與表達(dá)中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中的跨部門(mén)協(xié)作［13］。此外，也可以利用“作為機(jī)動(dòng)性縱向一體化的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”以最低成本實(shí)現(xiàn)部門(mén)協(xié)作中“協(xié)調(diào)化程度”與“專業(yè)化程度”的平衡［14］。例如，有學(xué)者提出通過(guò)創(chuàng)建河長(zhǎng)制在原有的科層治水架構(gòu)上增設(shè)一重凌駕于所有治水部門(mén)之上的權(quán)威體系［15］，實(shí)現(xiàn)治水過(guò)程中的跨部門(mén)協(xié)作。可見(jiàn)，現(xiàn)有主流研究對(duì)于政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的策略性思考，并未將重心放在尋求改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)上，這為本研究提供了延展空間。

有鑒于此，本文聚焦中國(guó)國(guó)家治理場(chǎng)域內(nèi)政府部門(mén)間協(xié)作如何突破本位主義困境的議題，依循“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”研究理路，基于C市“審管分離”改革的實(shí)證分析，強(qiáng)調(diào)以結(jié)構(gòu)性改革改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，為政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，進(jìn)而提升政府職能部門(mén)協(xié)作質(zhì)量與公共行政整體績(jī)效水平做出積極有益的探索與努力。

二、C市“審管分離”改革：部門(mén)協(xié)作突破

本位主義困境的典型案例如何通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革助力政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境？本文通過(guò)展現(xiàn)C市“審管分離”改革的實(shí)踐案例，為系統(tǒng)性的學(xué)理分析提供基礎(chǔ)性支撐。C市“審管分離”改革肇始于2019年7月，彼時(shí)，省政府批準(zhǔn)C市為全省首家相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)單位，并于9月正式批準(zhǔn)C市成立行政審批局。同年11月，C市行政審批局正式掛牌運(yùn)行。作為政務(wù)服務(wù)改革的創(chuàng)新舉措，行政審批局的成立旨在實(shí)質(zhì)性降低審批部門(mén)間的“絕對(duì)分割值”［16］（p.131），強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)的協(xié)作效能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)。具體而言，其改革內(nèi)容在于將不同部門(mén)的審批職能相對(duì)集中，由行政審批局統(tǒng)一行使。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)作為行業(yè)主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，圍繞相關(guān)審批事項(xiàng)，對(duì)相關(guān)行政相對(duì)人實(shí)施監(jiān)管。因此，成立行政審批局意味著一場(chǎng)結(jié)構(gòu)性的“審管分離”改革的開(kāi)啟。

（一）職能重組：C市“審管分離”改革穩(wěn)健起步

從行政審批局著眼可知，這場(chǎng)結(jié)構(gòu)性的“審管分離”改革以職能重組為起點(diǎn)，改變了相關(guān)部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)的高質(zhì)量協(xié)作。

C市推進(jìn)政務(wù)服務(wù)集成化發(fā)展，成立行政審批局，將全市10個(gè)部門(mén)的91個(gè)行政審批事項(xiàng)及其審批職能劃轉(zhuǎn)至行政審批局，設(shè)立商事登記科、社會(huì)事務(wù)科、涉農(nóng)事務(wù)科、建設(shè)項(xiàng)目科四個(gè)科室，進(jìn)行集中審批。例如，文旅局5項(xiàng)審批事項(xiàng)、人社局全部審批事項(xiàng)、衛(wèi)健委9項(xiàng)審批事項(xiàng)被劃轉(zhuǎn)至行政審批局社會(huì)事務(wù)科，其他高頻事項(xiàng)也完成劃轉(zhuǎn)。行政審批局統(tǒng)一使用“行政審批專用章”，實(shí)行“一枚印章管審批”的行政審批模式，以切實(shí)提高作為“顧客”的辦事企業(yè)和群眾的獲得感、幸福感指數(shù)。同時(shí)，C市堅(jiān)定不移做到寓監(jiān)管于服務(wù)，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，明晰行政審批局和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管邊界，依法加強(qiáng)監(jiān)管力度，依規(guī)創(chuàng)新監(jiān)管方式。C市綜合運(yùn)用相關(guān)部門(mén)專項(xiàng)檢查、部門(mén)聯(lián)合雙隨機(jī)抽查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等手段，充分利用一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國(guó)家信用信息共享平臺(tái)（即信用中國(guó)）等信息系統(tǒng)，強(qiáng)化審批與監(jiān)管的信息共享、部門(mén)協(xié)同，高質(zhì)量落實(shí)審管銜接。結(jié)構(gòu)性的“審管分離”改革以最廣大人民的根本利益為導(dǎo)向，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地避免建成單純“受顧客驅(qū)使的政府”［17］（p.149），確保真正實(shí)現(xiàn)“治道”與“治術(shù)”的有機(jī)統(tǒng)一［18］（p.32）。

（二）多措并舉：C市“審管分離”改革走深走實(shí)

毋庸置疑，職能重組乃結(jié)構(gòu)性“審管分離”改革的關(guān)鍵要義。但事實(shí)上，單純依靠職能重組還不能很好實(shí)現(xiàn)“審管分離”改革中相關(guān)職能部門(mén)的高質(zhì)量協(xié)作。

對(duì)此，全程參與相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的實(shí)務(wù)工作者，有著最為真切的體認(rèn)與感受。一位C市行政審批局負(fù)責(zé)同志指出，“盡管各部門(mén)審批職能被劃轉(zhuǎn)至行政審批局了，但如果專業(yè)技術(shù)力量沒(méi)有被劃轉(zhuǎn)，那么行政審批局不僅無(wú)力承擔(dān)審批工作，而且也無(wú)法實(shí)現(xiàn)同各部門(mén)的緊密協(xié)作”（訪談?dòng)涗汚1：20220115）。

于是，C市行政審批局在推進(jìn)職能重組的基礎(chǔ)上，依據(jù)“編隨事走、人隨編走”的原則，將相關(guān)部門(mén)的專業(yè)人員同步劃轉(zhuǎn)至行政審批局，使之成為行政審批局同相關(guān)部門(mén)交互聯(lián)結(jié)的紐帶。這一改革在實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍服務(wù)”。需要指明的是，這些專業(yè)人員并不是下沉到政務(wù)大廳從事窗口服務(wù)工作，而是進(jìn)入商事登記科、社會(huì)事務(wù)科、涉農(nóng)事務(wù)科、建設(shè)項(xiàng)目科這四個(gè)科室，從事業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)工作，繼而為行政審批局高效準(zhǔn)確履行相關(guān)審批職能提供重要的專業(yè)技術(shù)支撐。此外，C市行政審批局建立政務(wù)數(shù)據(jù)中心，同相關(guān)職能部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接融通，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地獲取相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)，并建立紙質(zhì)版檔案材料室，將相關(guān)部門(mén)紙質(zhì)文件材料在行政審批局歸集整理。線上線下融合發(fā)展，極大促進(jìn)了政務(wù)服務(wù)審批部門(mén)與相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)之間的信息共享，打破了部門(mén)協(xié)作的數(shù)據(jù)壁壘，夯實(shí)了部門(mén)協(xié)作的信息基礎(chǔ)。最后，C市“審管分離”改革十分重視依托高位推動(dòng)和績(jī)效考核的力量。例如，C市建立“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，會(huì)議在行政審批局定期召開(kāi)，市委市政府授權(quán)行政審批局貫徹落實(shí)相關(guān)協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。C市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在行政審批局，在科學(xué)有序、深度壓縮工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)限方面，發(fā)揮牽頭部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。在C市對(duì)相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的年終績(jī)效考核中，行政審批局關(guān)于部門(mén)協(xié)作的考核意見(jiàn)是一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)。而在對(duì)“拿地即開(kāi)工”“一址多照”“一業(yè)一證”“一件事一次辦”等專項(xiàng)改革工作的貫徹落實(shí)與考核評(píng)估過(guò)程中，行政審批局同樣扮演著舉足輕重的角色。

C市多措并舉深化改革，不僅確保了行政審批局能夠切實(shí)履行集中審批職能，而且還顯著增強(qiáng)了行政審批局同相關(guān)職能部門(mén)的高質(zhì)量協(xié)作，從總體上實(shí)現(xiàn)了“審管分離”改革的根本目標(biāo)。

（三）突破本位主義：C市“審管分離”改革切實(shí)助力部門(mén)協(xié)作

從機(jī)理層面著眼，結(jié)構(gòu)性的“審管分離”改革之所以能夠強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作，是因?yàn)槠涓淖兞瞬块T(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，使新結(jié)構(gòu)有助于部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境。行政審批局的成立，從根本上建立起一個(gè)能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)。

盡管這個(gè)職能部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)在行政級(jí)別上是平等的，但其借助高位推動(dòng)和績(jī)效考核的力量，在事實(shí)上改變了部門(mén)協(xié)作的原有格局。正如一位C市行政審批局負(fù)責(zé)同志所指出的那樣，“我認(rèn)為，成立行政審批局最重要的意義在于有了一個(gè)和其他部門(mén)‘打架的特殊部門(mén)。否則，各部門(mén)都只是從自身利益出發(fā)，難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的協(xié)作。我們和他們‘打架，‘打出來(lái)的是改革的紅利呀”（訪談?dòng)涗汚2：20220115）。

在C市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革過(guò)程中，行政審批局同發(fā)改、自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)多次會(huì)商，嚴(yán)格按照法律規(guī)章，明確立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收許可等各個(gè)階段審批的條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)以及承諾辦結(jié)時(shí)限，最大限度消除相關(guān)部門(mén)從自身利益出發(fā)意圖“以審代管”等消極行為，將工程建設(shè)項(xiàng)目全流程142個(gè)審批事項(xiàng)的審批時(shí)間壓縮到30～55個(gè)工作日。同時(shí)，由于劃轉(zhuǎn)了審批職能和專業(yè)人員，加之對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)等重要資源的共享，行業(yè)主管部門(mén)已不再像過(guò)去那樣試圖通過(guò)加碼審批來(lái)降低本部門(mén)事中事后監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。

總體來(lái)看，C市通過(guò)開(kāi)展結(jié)構(gòu)性的“審管分離”改革，改變了相關(guān)部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)。這一做法既打造了代表整體協(xié)作利益的部門(mén)，又削弱了各部門(mén)過(guò)度維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)，客觀上能助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，從而顯著提升地方政府公共行政的整體績(jī)效水平。

（四）積跬步至千里：C市“審管分離”改革的困境與前景

盡管C市結(jié)構(gòu)性的“審管分離”改革在助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境方面已經(jīng)取得較為顯著的成果，但在其發(fā)展過(guò)程中，也同樣遭受了諸多的質(zhì)疑。

在C市行政審批局籌建之初，由于這樣的做法缺乏制度體系的法理依據(jù)，也并不屬于部門(mén)協(xié)作的非制度性慣例，從相關(guān)部門(mén)劃轉(zhuǎn)作為核心資源的專業(yè)審批人員遭受了前所未有的阻力。一位C市行政審批局負(fù)責(zé)同志指出，“成立行政審批局之前，有的部門(mén)就不愿意將精兵強(qiáng)將派駐政務(wù)服務(wù)大廳。那還是他們自己的窗口啊。因此，現(xiàn)在要把這些精兵強(qiáng)將直接劃轉(zhuǎn)到行政審批局，難度可想而知。我們當(dāng)時(shí)是直接找到市委領(lǐng)導(dǎo)，跨過(guò)了一般的制度化流程，特事特辦才完成的。所以，至今行政審批局仍只劃轉(zhuǎn)了10個(gè)部門(mén)的職能和人員，沒(méi)法再擴(kuò)展了”（訪談?dòng)涗汚3：20230322）。

此外，通過(guò)與不同地區(qū)的政府工作人員交換意見(jiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)改革的力度與深度較以往在不改變部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上建構(gòu)強(qiáng)制性協(xié)調(diào)格局的改革方案而言確實(shí)有了顯著的強(qiáng)化與升級(jí)，因此，地方政府對(duì)于這種結(jié)構(gòu)性改革往往持謹(jǐn)慎態(tài)度。有人認(rèn)為，C市“審管分離”改革步子過(guò)快，相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)難以被復(fù)制借鑒。很多人擔(dān)心C市一些部門(mén)可能會(huì)因?yàn)閷徟毮芎腿藛T被劃轉(zhuǎn)而徹底“躺平”。調(diào)研中，部分行業(yè)主管部門(mén)對(duì)于“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的職責(zé)分工抱持不解、委屈甚至抵觸等消極態(tài)度，認(rèn)為既然行政審批局已經(jīng)劃轉(zhuǎn)了原審批部門(mén)的審批職能和專業(yè)技術(shù)力量，就應(yīng)該堅(jiān)持“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，對(duì)其審批行為負(fù)責(zé)到底。因此，在行政審批局牽頭推進(jìn)的部門(mén)聯(lián)合雙隨機(jī)抽查等監(jiān)管行動(dòng)中，部分行業(yè)主管部門(mén)對(duì)于部門(mén)協(xié)作表現(xiàn)出消極被動(dòng)的傾向，這直接影響了對(duì)行政相對(duì)人的事中事后監(jiān)管，為充分釋放政務(wù)改革紅利和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱憂。

現(xiàn)階段，省政府、地市政府對(duì)于C市“審管分離”改革近四年的工作，仍給予了充分的認(rèn)可與肯定，C市行政審批局作為集中提供政務(wù)服務(wù)的綜合性場(chǎng)所，還被評(píng)為了省級(jí)標(biāo)桿單位。C市“審管分離”改革也依然在認(rèn)真總結(jié)和反思中如火如荼地向前推進(jìn)。就像C市行政審批局黨組書(shū)記所指出的那樣，“不積跬步無(wú)以至千里。我們會(huì)繼續(xù)努力在改革實(shí)踐中探索創(chuàng)新，積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，不斷完善‘審管分離改革的制度化建設(shè)。希望我們的成果能夠在未來(lái)得到更多的推廣應(yīng)用”（訪談?dòng)涗汚4：20230322）。

結(jié)合中國(guó)國(guó)家治理之實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正是地方政府的改革探索推動(dòng)了國(guó)家治理體系與治理能力的創(chuàng)新與升級(jí)。因此，如何在中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和地方政府響應(yīng)支持之下及時(shí)、合理、有效地傳播擴(kuò)散地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，始終是中國(guó)國(guó)家治理的核心議題之一。

三、結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)部門(mén)協(xié)作突破

本位主義困境的實(shí)踐機(jī)理在現(xiàn)代政府官僚體系中，相關(guān)職能部門(mén)的專業(yè)化分工，不單在于這種分化方式提高了生產(chǎn)率，還在于這些功能會(huì)彼此緊密地結(jié)合［19］（p.24）。而本位主義困境乃是制約高質(zhì)量政府部門(mén)協(xié)作的關(guān)鍵因素。基于C市“審管分離”改革的實(shí)證分析，我們已經(jīng)對(duì)以結(jié)構(gòu)性改革助力政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境形成了感性認(rèn)知。在此基礎(chǔ)上，依循“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”研究理路，從學(xué)理層面探察結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的實(shí)踐機(jī)理，成為題中應(yīng)有之義。具體而言，通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，不能僅僅止步于對(duì)其進(jìn)行“職能重組”及“業(yè)務(wù)流程再造”［20］。因?yàn)樵诼毮苤亟M后，職能的履行過(guò)程依然需要相關(guān)部門(mén)的專業(yè)技術(shù)力量的介入。如果職能重組沒(méi)有專業(yè)技術(shù)力量的支撐，部門(mén)協(xié)作依然可能因本位主義而陷入各部門(mén)各自為政的不利境地。例如，應(yīng)急管理部門(mén)集中了十余個(gè)部門(mén)有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的應(yīng)急管理職能，但其仍需要依靠相關(guān)部門(mén)的專業(yè)力量開(kāi)展應(yīng)急管理，且其領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力從依托政府辦時(shí)的“縱向支配”變?yōu)楦母锖蟮摹皺M向聯(lián)動(dòng)”［21］，這些都使得應(yīng)急管理領(lǐng)域的部門(mén)協(xié)作面臨著本位主義的困境。

因此，為更好助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，結(jié)構(gòu)性改革在開(kāi)展職能重組的同時(shí)，還需要配套專業(yè)技術(shù)人員、依托政務(wù)數(shù)據(jù)整合、借助高位推動(dòng)力量、發(fā)揮績(jī)效考核的作用（參見(jiàn)圖1）。

圖1結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的實(shí)踐機(jī)理（一）職能重組需要配套專業(yè)技術(shù)人員

毛澤東同志曾經(jīng)指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”［22］（p.526）因此，為將政策文本轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，專業(yè)執(zhí)行人員的作用直接關(guān)乎政策貫徹落實(shí)的成敗得失。自20世紀(jì)70年代初出現(xiàn)政策執(zhí)行理論研究以來(lái)，執(zhí)行人員對(duì)于政策執(zhí)行質(zhì)量與水平的影響始終都是相關(guān)研究探察的重點(diǎn)，且自下而上路徑研究對(duì)政策執(zhí)行人員的作用關(guān)切最甚。街頭官僚理論繼而指出，政策執(zhí)行人員的意志顯著影響著政策的落實(shí)，他們的行為甚至決定了目標(biāo)群體是“從政府計(jì)劃中受益還是受到制裁”［23］（p.50）。政府部門(mén)協(xié)作的相關(guān)研究認(rèn)為，開(kāi)展結(jié)構(gòu)性改革，能推進(jìn)職能重組，改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境。同時(shí)，從“體制改革”和“過(guò)程優(yōu)化”兩大向度著眼［24］（p.263），伴隨著職能重組的實(shí)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)相應(yīng)實(shí)現(xiàn)專業(yè)技術(shù)人員的配套，為重組后的相關(guān)職能提供可操作性基礎(chǔ)，確保其得以切實(shí)有效地履行。如果專業(yè)技術(shù)人員缺位，職能重組后原部門(mén)依然需要提供核心履職力量，職能重組便面臨流于形式的危險(xiǎn)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，盡管結(jié)構(gòu)性改革改變了部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，但如果深度不夠、力度不足，可能最終仍會(huì)導(dǎo)致難以助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境。

（二）職能重組需要依托政務(wù)數(shù)據(jù)整合

在政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，政務(wù)數(shù)據(jù)不僅是部門(mén)協(xié)作的基礎(chǔ)資源，也是相關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部至關(guān)重要的專業(yè)資源。能否實(shí)現(xiàn)對(duì)于這種專業(yè)資源的獨(dú)占，很大程度上既彰顯著部門(mén)的專業(yè)性地位，也決定著部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和行政權(quán)力大小。因此，來(lái)自本位主義的干擾，就常常使得部門(mén)協(xié)作受到數(shù)據(jù)壁壘的不利影響。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同主體的利益一致性以及矛盾協(xié)調(diào)能力的不足［25］，乃是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中部門(mén)協(xié)作面臨的主要難題。因此，為更好助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，必須牢牢把握政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享這個(gè)關(guān)鍵力量。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕5號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》（國(guó)辦函〔2022〕102號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建立政務(wù)服務(wù)效能提升常態(tài)化工作機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕29號(hào)）等政策文件強(qiáng)調(diào)要加快業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接融通，加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，發(fā)揮數(shù)字治理界面對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的整合權(quán)力［26］，不斷提升部門(mén)協(xié)作的清晰程度［27］（p.102）。我們要通過(guò)切實(shí)強(qiáng)化履行職能的相關(guān)專業(yè)技術(shù)力量，深化圍繞職能重組的結(jié)構(gòu)性改革，以實(shí)現(xiàn)助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的根本目標(biāo)。

（三）職能重組需要借助高位推動(dòng)力量

我國(guó)國(guó)家治理場(chǎng)域以單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)和集權(quán)式行政體制為首要特征，在此場(chǎng)域內(nèi)，地方政府公務(wù)人員受到上級(jí)黨政組織的考核監(jiān)督和各種自上而下建構(gòu)的法律規(guī)章的管理約束，遵循向上負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制。于是，上級(jí)政府及其職能部門(mén)的高位推動(dòng)，成了整體推進(jìn)部門(mén)協(xié)同執(zhí)行政策的決定性力量。

部門(mén)協(xié)作應(yīng)著眼發(fā)揮黨政組織領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)鍵作用，構(gòu)建自上而下的強(qiáng)制性協(xié)調(diào)格局，助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，如通過(guò)“順勢(shì)”“借勢(shì)”和“造勢(shì)”等多種手段主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)注意力［28］，以此強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作的統(tǒng)籌力度。需要指明的是，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等高位推動(dòng)力量并不會(huì)改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)表明，在未進(jìn)行職能重組和配置相關(guān)專業(yè)技術(shù)力量的政策情境中，高位推動(dòng)機(jī)制在解決部門(mén)協(xié)作碎片化問(wèn)題時(shí)，的確存在著有待完善的空間。在本研究中，高位推動(dòng)并非助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的決定性力量，而是職能重組的重要補(bǔ)充，兩者的并存并不沖突，反而能夠產(chǎn)生政策執(zhí)行“組合拳”的復(fù)合功效。換言之，高位推動(dòng)以改變部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)為前提，在以結(jié)構(gòu)性改革助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的過(guò)程中，發(fā)揮著一定程度的催化作用。

（四）職能重組需要發(fā)揮績(jī)效考核作用

自20世紀(jì)70年代末新公共管理運(yùn)動(dòng)也即再造政府運(yùn)動(dòng)勃興以來(lái)，市場(chǎng)化理念與方式開(kāi)始逐步進(jìn)入政府公共行政的理論研究與政務(wù)實(shí)踐領(lǐng)域。其中，以效率導(dǎo)向、責(zé)任分工、考核評(píng)估為主要元素的績(jī)效管理，更是顯著影響了政府公共行政的運(yùn)行與發(fā)展。從政府內(nèi)部的專項(xiàng)行政考核到借助社會(huì)力量的第三方評(píng)估，績(jī)效考核被廣泛應(yīng)用于政府公共行政的各個(gè)領(lǐng)域。具體到中國(guó)國(guó)家治理的本土化場(chǎng)景，上級(jí)驗(yàn)收主體的績(jī)效考核“指揮棒”［29］（p.133）對(duì)下級(jí)執(zhí)行主體的注意力分配過(guò)程產(chǎn)生了十分顯著的影響。“晉升錦標(biāo)賽”［30］（pp.93—94）理論即描摹了地方政府圍繞GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而開(kāi)展的政績(jī)競(jìng)賽。

在開(kāi)展結(jié)構(gòu)性改革以推進(jìn)職能重組、改變部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)揮績(jī)效考核的重要作用。職能重組后的代表整體協(xié)作利益的部門(mén)對(duì)其他相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核應(yīng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，從而確保相關(guān)部門(mén)將注意力集中到協(xié)同合作的議程中來(lái)。當(dāng)然，需要指明的是，和高位推動(dòng)一樣，績(jī)效考核同樣是以改變部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)為前提，是以結(jié)構(gòu)性改革助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的重要輔助性力量。

四、結(jié)構(gòu)性改革助推部門(mén)協(xié)作

突破本位主義困境的功能表現(xiàn)在切實(shí)推進(jìn)政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的過(guò)程中，結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮著重要的支撐作用。基于“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”研究理路，深入闡發(fā)結(jié)構(gòu)性改革助推部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的功能表現(xiàn)，有利于進(jìn)一步明晰該過(guò)程的內(nèi)在機(jī)理，更好厘清本研究的邏輯進(jìn)路。

（一）打造能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)

在以結(jié)構(gòu)性改革助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的過(guò)程中，高位推動(dòng)和績(jī)效考核發(fā)揮著重要的輔助性作用，我們應(yīng)對(duì)其予以必要的體認(rèn)與關(guān)切。但是，二者作用的發(fā)揮皆以改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)為前提。換言之，結(jié)構(gòu)性改革助推部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的根本原因，在于其通過(guò)推進(jìn)職能重組和配置專業(yè)技術(shù)力量打造了一個(gè)能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)，繼而改變了部門(mén)協(xié)作的原有格局，使之不再只是若干個(gè)代表自身利益的部門(mén)間的協(xié)作。從邏輯理路層面著眼，只有建立起能夠代表整體協(xié)作利益的部門(mén)，才能確保高質(zhì)量部門(mén)協(xié)作的實(shí)現(xiàn)，這與中國(guó)國(guó)家治理的內(nèi)在要義緊密契合。

中國(guó)改革高質(zhì)量發(fā)展的根本原因，也即中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征和最大制度優(yōu)勢(shì)就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨代表最廣大人民、整個(gè)國(guó)家以及中華民族的根本利益、整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，能夠突破和超越任何特殊利益、局部利益、短期利益的局限，排除一切“分利集團(tuán)”的干擾與掣肘［31］（p.76），針對(duì)現(xiàn)有利益格局，穩(wěn)步、有序地推動(dòng)改革進(jìn)程。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是法定授權(quán)相關(guān)部門(mén)開(kāi)展部門(mén)間的“橫向加碼”［32］，都難以根除來(lái)自本位主義的不利影響，甚至存在部門(mén)協(xié)作的碎片化風(fēng)險(xiǎn)，制約著部門(mén)協(xié)作的整體性水平。在此過(guò)程中，如果通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革打造能代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)，并在此基礎(chǔ)上使之發(fā)揮強(qiáng)制性協(xié)調(diào)的重要作用，將會(huì)進(jìn)一步助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，這也為相關(guān)改革工作提供了一個(gè)重要的方案或思路。

（二）削弱部門(mén)過(guò)度維護(hù)自身利益的資源基礎(chǔ)

要想實(shí)現(xiàn)以結(jié)構(gòu)性改革助推部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境的根本目標(biāo)，需要推進(jìn)職能重組并配置相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量，改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)性改革打造了一個(gè)能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)，同時(shí)又針對(duì)性地削弱了相關(guān)部門(mén)意圖過(guò)度維護(hù)自身利益的資源基礎(chǔ)，這便從兩大維度顯著消解了本位主義對(duì)于高質(zhì)量部門(mén)協(xié)作的桎梏。實(shí)踐中，“三定”工作指明了科層化組織建構(gòu)的核心要素，表明部門(mén)職能和以專業(yè)人員為代表的技術(shù)力量乃有著極為密切關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一體。具體到結(jié)構(gòu)性改革議題，如果職能重組未能相應(yīng)劃轉(zhuǎn)部門(mén)占據(jù)的專業(yè)人員、政務(wù)數(shù)據(jù)等專業(yè)技術(shù)資源，那么，部門(mén)本位主義就仍然存在重要的現(xiàn)實(shí)依托。有學(xué)者指出，部門(mén)間存在的專業(yè)化壁壘和實(shí)際控制權(quán)及其目標(biāo)利益的獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，塑造了行政系統(tǒng)內(nèi)部勢(shì)能相對(duì)均衡的多權(quán)威中心，進(jìn)而強(qiáng)化了部門(mén)間消極協(xié)作的博弈能力［33］。例如，在行政審批制度改革過(guò)程中，行業(yè)主管部門(mén)常常希望通過(guò)“以審代管”的方式降低自身監(jiān)管的難度與風(fēng)險(xiǎn)。如果不能實(shí)質(zhì)性削弱行業(yè)主管部門(mén)“以審代管”的可操作性基礎(chǔ)，就很難降低政務(wù)服務(wù)改革面臨的本位主義阻滯，難以確保相關(guān)政策紅利的進(jìn)一步釋放。

因此，只有切實(shí)削弱部門(mén)過(guò)度維護(hù)自身利益的資源基礎(chǔ)，才能打造一個(gè)名副其實(shí)的能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)，繼而從根本上克服官僚制的弊病，持續(xù)提升相關(guān)部門(mén)公共行政的服務(wù)性水平［34］（p.6）。

（三）拓展弱連帶關(guān)系以強(qiáng)化部門(mén)間的信任水平

促進(jìn)部門(mén)協(xié)作的穩(wěn)健發(fā)展和有序運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是信任，它是同體制機(jī)制、資源配置等外部條件相對(duì)的內(nèi)生變量。職能部門(mén)的信任半徑越大，越能超越本部門(mén)閾限形成與其他部門(mén)協(xié)同配合的意向。相反，信任半徑過(guò)于局限，則更容易產(chǎn)生對(duì)于部門(mén)協(xié)作的抵觸。有學(xué)者指出，中國(guó)傳統(tǒng)的集體主義文化可能對(duì)于政府部門(mén)協(xié)作存在不利影響［35］。因此，要想切實(shí)強(qiáng)化部門(mén)間的信任水平，助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，就不能僅限于維護(hù)部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)同質(zhì)性的熟人之間的關(guān)系，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不同部門(mén)的生人之間關(guān)系的建立與維護(hù)，提升部門(mén)之間的熟悉程度，建立部門(mén)之間的情感紐帶，為部門(mén)信任半徑的有效擴(kuò)展創(chuàng)造必要的條件。經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)之父馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）將上述兩者分別稱為“強(qiáng)連帶”（strong tie）和“弱連帶”（weak tie）關(guān)系［36］。可見(jiàn)，唯有通過(guò)開(kāi)展結(jié)構(gòu)性改革，改變部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)職能重組并配置相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量，方能打造一個(gè)能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)。于是，被劃轉(zhuǎn)的作為核心技術(shù)力量的專業(yè)人員，成了該職能部門(mén)同相關(guān)部門(mén)之間的溝通橋梁，并基于此在彼此之間建立起重要的弱連帶關(guān)系。這種弱連帶關(guān)系有利于增進(jìn)部門(mén)之間的了解與體認(rèn)，打破部門(mén)之間的隔閡與壁壘，從情感型和認(rèn)知型兩大向度［37］擴(kuò)大部門(mén)的信任半徑，催生和強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作的傾向與偏好，助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義的現(xiàn)實(shí)困境。

五、結(jié)論

在公共行政的理論研究與實(shí)務(wù)工作領(lǐng)域，如何實(shí)現(xiàn)政府職能部門(mén)的高質(zhì)量協(xié)作，是一個(gè)至關(guān)重要的核心議題。對(duì)此，本研究的創(chuàng)新點(diǎn)在于，依循“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”研究理路，結(jié)合C市“審管分離”改革的實(shí)踐案例，強(qiáng)調(diào)通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革改變部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)。

研究提出，結(jié)構(gòu)性改革不僅要進(jìn)行職能重組，還要配套專業(yè)技術(shù)人員、依托政務(wù)數(shù)據(jù)整合、借助高位推動(dòng)力量、發(fā)揮績(jī)效考核作用，從而打造能夠代表整體協(xié)作利益的職能部門(mén)、削弱部門(mén)過(guò)度維護(hù)自身利益的資源基礎(chǔ)、拓展弱連帶關(guān)系以強(qiáng)化部門(mén)間的信任水平，助力政府部門(mén)協(xié)作突破本位主義的困境，提升政府職能部門(mén)協(xié)作質(zhì)量與公共行政整體績(jī)效水平。

值得一提的是，專業(yè)職能或者技術(shù)人員、政務(wù)數(shù)據(jù)等核心資源既決定了部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也在實(shí)際上彰顯了一個(gè)部門(mén)的專業(yè)地位。強(qiáng)而有力的結(jié)構(gòu)性改革在改變部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)、削弱其追求本位主義之基礎(chǔ)的同時(shí)，也在一定程度上動(dòng)搖了相關(guān)部門(mén)維護(hù)自身利益的根本性基礎(chǔ)。這會(huì)導(dǎo)致相關(guān)職能部門(mén)產(chǎn)生不愿或無(wú)力參與政策協(xié)同的傾向，使得結(jié)構(gòu)性改革難以達(dá)到提升部門(mén)協(xié)作水平的最終目的。制度性事實(shí)的建構(gòu)必須考量三個(gè)關(guān)鍵要素，即被賦予的功能、構(gòu)成性規(guī)則以及集體意向。具體到部門(mén)協(xié)作，若要使部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境，結(jié)構(gòu)性改革必須獲得相關(guān)職能部門(mén)的集體認(rèn)可與支持。然而，結(jié)構(gòu)性改革改變了部門(mén)原有的科層化組織結(jié)構(gòu)，觸碰了相關(guān)部門(mén)利益。具體而言，推進(jìn)職能重組并為之配置相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量，可能會(huì)削弱相關(guān)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和行政權(quán)力，因此結(jié)構(gòu)性改革在籌建之初便可能會(huì)遭受相關(guān)部門(mén)的強(qiáng)烈反對(duì)。當(dāng)前，結(jié)構(gòu)性改革之所以仍面臨較為強(qiáng)烈的阻滯效應(yīng)，主要是因?yàn)槠渖疃扔|及了相關(guān)職能部門(mén)的核心利益，且在此基礎(chǔ)上又缺乏清晰的政策指引和必要的法理支撐。但是，絕不能因此而輕率斷然地選擇徹底放棄結(jié)構(gòu)性改革方案。應(yīng)當(dāng)充分肯定的是，結(jié)構(gòu)性改革改變了部門(mén)原有科層化組織結(jié)構(gòu)，對(duì)于助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境，具有顯著性功效和創(chuàng)新性啟發(fā)。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“增量改革”的理念與方式［38］（p.211），在穩(wěn)步有序推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)及時(shí)反思總結(jié)正反兩方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，去粗取精、優(yōu)化完善，從個(gè)案的特殊性中洞見(jiàn)凝練普遍原理，盡快將實(shí)踐層面的探索創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為法理層面的制度規(guī)范，讓結(jié)構(gòu)性改革盡快擺脫對(duì)于“特事特辦”的簡(jiǎn)單依賴。必須明確結(jié)構(gòu)性改革中相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工、權(quán)責(zé)配置，保持相關(guān)部門(mén)的參與度、責(zé)任感、能動(dòng)性，防止其做出徹底將自己置身事外的消極選擇，最大限度確保結(jié)構(gòu)性改革的適度與創(chuàng)新擴(kuò)散的可操作性，從而為順利推進(jìn)改革提供法治保障，為合理示范推廣夯實(shí)可行性基礎(chǔ)。

未來(lái)，對(duì)于政府部門(mén)間協(xié)作之議題的深化研究，我們認(rèn)為應(yīng)更加注重實(shí)證調(diào)研，不斷從學(xué)理層面加深對(duì)于部門(mén)協(xié)作問(wèn)題的理解與體悟，繼續(xù)探尋更加豐富完善的舉措，使之更為有效地化解結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中的阻滯效應(yīng)，更為充分地發(fā)揮其在助力部門(mén)協(xié)作突破本位主義困境方面所具備的積極優(yōu)勢(shì)。

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