社區(qū)治理能力提升：戰(zhàn)略重心、模式類型與效能改善

王世強 王娜

摘要：社區(qū)治理能力提升主要圍繞社區(qū)組織力、協(xié)商參與和服務供給三大戰(zhàn)略重心展開。基于導引方式與作用范圍的分類，以及互動式與培養(yǎng)式、扎根型與整合型的維度，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理能力提升運作模式包括服務功能提升模式、關系結構優(yōu)化模式、組織能力建設模式和管理體系強化模式。通過比較北京、上海、深圳和成都四地的實踐案例，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)采取的社區(qū)治理能力提升模式存在差異，形成快速服務響應、構建黨群服務共同體、賦權賦能賦制和微網(wǎng)實格精細化等模式特征。為進一步提升社區(qū)治理能力，應探索優(yōu)化“一體化”模式下的“地方化”實踐模式，推進雙向互動式的社區(qū)治理能力提升路徑，加強黨組織與社區(qū)自治組織之間的雙向嵌入。

關鍵詞：社區(qū)治理；治理能力；社區(qū)組織力；黨建引領

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）02－0075－10

一、引言

新時期國家治理現(xiàn)代化的重大任務之一是完善城市社區(qū)治理能力［1］。2017年，中共中央、國務院在《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》強調了提升黨組織領導基層治理工作水平的重要性，并提出增強街道社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調能力及服務群眾能力，有效完善了城市基層黨建引領工作的機制與措施。2021年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》提出，“加強基層政權治理能力建設”，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設能力。在落實中央決策部署的過程中，地方政府大多將提升社區(qū)治理能力作為完善社區(qū)治理的重要前提。學術界也從不同角度對各地實踐經(jīng)驗進行了總結和評估，提出了提升社區(qū)治理能力的對策和建議，使得提升社區(qū)治理能力的方式和方法日趨多樣化并形成特色?；诖?，如何對新時代社區(qū)治理能力提升的模式進行學理化闡釋，已成為當前指導理論和實踐發(fā)展的重要議題。

如何將社區(qū)組織建設與社區(qū)治理有機結合，以提升社區(qū)治理能力和服務民生質量？組織建設理論強調，高效組織的構建和管理須從組織結構、人員管理和溝通協(xié)調等方面進行優(yōu)化，調整組織內部各職能部門之間的關系，明確各部門在組織中的定位和權力邊界。從組織建設和參與機制兩個維度分析社區(qū)治理能力提升的方式，有助于更清晰地理解基層組織整合社會資源的途徑。從社區(qū)組織的維度來看，其通過提升治理能力，可更好地發(fā)揮了解需求、反映情況、解決問題的功能，促進自身與居民之間的互動和信任，推動社區(qū)各種矛盾糾紛的有效解決。首先，社區(qū)黨組織作為黨的基層組織，有強大的號召力和組織能力，通過引領社區(qū)治理，可以動員廣大居民積極參與社區(qū)建設和管理，但這種優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。其次，受傳統(tǒng)權力配置結構和嚴格管控思維的制約，當前城市社區(qū)治理無論在縱向整合上還是在橫向聯(lián)動上都存在諸多困境［2］?，F(xiàn)有框架需要回應的問題是，在基本原則不變的前提下如何創(chuàng)新社區(qū)治理工作體制機制，如何促進多元主體合力推進社區(qū)治理工作。

作為鞏固基層政權和夯實社會治理根基的必然要求，基層組織的能力構成了促進社區(qū)良好運行和可持續(xù)發(fā)展的基礎。習近平總書記指出，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎性工作［3］。在社會治理理論框架中，社區(qū)治理是社會治理體系的基礎和核心組成部分，其水平對于社會治理的整體效果具有直接影響。為了分析新時代社區(qū)治理能力提升的多元模式，我們需要在具體的政策背景和組織生態(tài)中考察其實施情況，并研究不同治理能力提升模式與社會條件背景的適應性，進而探究哪種治理能力提升模式能夠更好地強化基層組織功能并推動社區(qū)治理良性發(fā)展。本研究旨在探討如何理解新時代社區(qū)治理能力提升的多元模式，社區(qū)治理能力提升模式在政社互動鏈條中具有哪些特點，以及如何促進社區(qū)黨組織與居民自治組織和其他社會力量合作，以優(yōu)化社區(qū)治理。為此，我們從模式分類的角度對新時代社區(qū)治理能力的作用機理進行深入分析。

二、社區(qū)治理能力提升的戰(zhàn)略重心

社區(qū)治理能力提升作為一個復雜系統(tǒng)工程，涉及政治、社會、經(jīng)濟和文化等多個領域。治理能力提升同時受到外部環(huán)境和內部條件的雙重影響，隨著不同時期、地區(qū)和水平的差異，社區(qū)治理能力提升模式在實踐效果上也會有所差別。在建立健全社區(qū)治理體系過程中，社區(qū)治理能力提升的戰(zhàn)略重心有所不同，主要包括社區(qū)組織力、協(xié)商參與和服務供給三大事項。

（一）社區(qū)組織力

在社區(qū)治理能力提升政策實施過程中，各地區(qū)根據(jù)本地實際情況和需求來確定政策重點，尋求更適宜的治理能力提升路徑。基層政府高度重視社區(qū)組織的重要性，試圖通過加強社區(qū)組織領導力、鞏固戰(zhàn)斗堡壘作用來提升社區(qū)治理水平，解決社區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)。社區(qū)組織力包含領導力、動員力和凝聚力，社區(qū)治理往往以基層組織領導力實現(xiàn)社區(qū)秩序構建，以基層組織動員力實現(xiàn)黨員引領，以基層黨組織凝聚力實現(xiàn)群眾參與［4］。社區(qū)組織面臨著組織架構不完善、組織機構設置不科學、缺乏有效的管理制度和流程、欠缺有效的組織活動和服務措施、難以有效協(xié)調社區(qū)各方面資源、組織活力不足、組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力不強等問題，因此，社區(qū)黨建要通過主體補位維持秩序，以組織化撬動社會發(fā)展［5］，進而提高社區(qū)組織力。在強化組織力的要求下，政府要明確基層組織的職責權限，實行“雙向選擇”的干部任用制度，設立“黨員聯(lián)系戶”制度，完善社區(qū)黨建工作考核機制，并利用數(shù)字化技術手段（如互聯(lián)網(wǎng)、智能終端、移動應用等）提升組織工作效率和質量，實現(xiàn)組織架構和管理制度的科學化、合理化。

（二）協(xié)商參與

隨著社會互動增強、民主意識普及以及信息技術進步，社會轉型和城市化進程呼喚更多的居民自治和參與。與此同時，更多社區(qū)開始倡導居民自治，居民的自治意識和參與意識大幅增強。通過協(xié)商參與，社區(qū)決策機制趨向更加公正和合理，社區(qū)內部矛盾和紛爭得以減少，民主參與的優(yōu)勢和重要性得到彰顯。參與式治理是以社區(qū)為基本單元的基層系統(tǒng)組織化，社區(qū)參與式治理的實現(xiàn)路徑包含社區(qū)認同、骨干動員和組織賦權三個環(huán)節(jié)［6］。社區(qū)參與要在增強社區(qū)社會組織獨立性的基礎上，實現(xiàn)社區(qū)多元治理主體的合理定位和良性互動，有效整合資源、重塑居民社會價值［7］。城市社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新具有差異性，創(chuàng)造出黨領群治聯(lián)動型協(xié)商、政社協(xié)同共建型協(xié)商、政群平等對話型協(xié)商、社群精準議事型協(xié)商等模式［8］。

（三）服務供給

我國社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了從社區(qū)服務到社區(qū)建設再到社區(qū)治理三個階段［9］，城市社區(qū)服務的多元供給格局已初步形成，但仍然存在制度規(guī)范缺失、參與程度不高、部門之間互動不良等問題［10］。以基本公共服務均等化為政策目標，基本公共服務開始出現(xiàn)從“保生存”到“優(yōu)生活”、從“能兜底”到“高品質”、從“有沒有供給”到“能否滿足需求”的轉變［11］，各級政府通過不斷深化服務型政府建設，為社區(qū)服務發(fā)展提供有力的機制保障。服務供給作為實現(xiàn)治理能力提升的核心指標，其數(shù)量質量與社區(qū)組織的服務能力和水平密切相關，對提高居民獲得感和幸福感有重要價值?；鶎诱鳛樯鐓^(qū)服務體系的核心，承擔著服務社會、推動區(qū)域發(fā)展的功能，其在融入中心任務的導向下通過建設服務型組織打造專業(yè)品牌。在推進國家治理現(xiàn)代化過程中基層政府應當自覺堅持以人民為中心的根本價值取向，始終把人民放在心中最高位置，努力滿足人民日益增長的美好生活需要［12］。

三、社區(qū)治理能力提升模式分析框架

社區(qū)治理能力提升過程中所形成的推進機制、互動關系和配置保障，構成了社區(qū)治理能力提升模式。提升模式從社區(qū)組織建設與社區(qū)治理關系的角度出發(fā)，充分體現(xiàn)了地區(qū)的獨特性、歷史傳統(tǒng)和政策導向等多方面因素?；鶎又卫砀母飫?chuàng)造出了績效考核、黨建引領、“桐鄉(xiāng)三治”、滿意度評價、12345接訴即辦、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等治理方式［13］，提升了社區(qū)治理能力。根據(jù)社區(qū)治理能力的生成路徑，不同學者提出“居委會角色功能再造”［14］“再組織化”［15］“以文化人”［16］等舉措，以上分析對理解社區(qū)組織與治理效能的互動機制有一定作用，但無法充分涵蓋社區(qū)治理能力提升的實踐路徑。基層治理結構模式與執(zhí)政黨、政府、市場、社會高度相關，有學者從“中心能力+支柱能力”視角出發(fā)，提出依法治理能力、民主治理能力、公共服務能力、高效執(zhí)行能力等基層治理能力結構模型［17］。這種分析方法有助于認識各種模型的不同功能和特性，但未能充分關注模型之間的互動影響和綜合效果。值得注意的是，根據(jù)地域文化、政策規(guī)定和治理需求的不同，不同地區(qū)采用了不同的治理能力提升模式。因此，對于社區(qū)治理能力提升模式的分類成為關鍵問題。在此基礎上，完善政策制定、加強制度建設、強化組織領導是研究的重要議題。本文從導引方式與作用范圍兩個方面出發(fā)，根據(jù)互動式與培養(yǎng)式、扎根型與整合型兩類維度，構建社區(qū)治理能力提升運作的分析框架。

（一）導引方式與作用范圍

導引方式是指在人類活動中，改變對象的態(tài)度、行為和價值觀，以滿足不同組織需求并實現(xiàn)預期目標的一種領導和管理方法。導引是一種非強制性、柔性的影響手段，具有靈活性、可操作性和非強制性的特點。對導引方式的分析有助于更深刻地理解社區(qū)治理能力提升的作用機制。在本文中，導引方式表現(xiàn)為黨組織在社區(qū)治理中的方向性指導和激勵性措施。由于社區(qū)治理能力提升的影響范圍、內容和領域不同，治理能力提升模式也十分多樣。本文中的影響范圍是指社區(qū)組織在社區(qū)治理中能夠涵蓋的范圍和程度，體現(xiàn)了影響范疇和實踐領域的差異性。

1.互動式與培養(yǎng)式

互動式是指系統(tǒng)內部各組成部分通過相互影響和交流來建立一種交互關系模式。在這種模式下，系統(tǒng)內部的各個元素呈現(xiàn)協(xié)同、耦合和反饋等特性，系統(tǒng)整體行為表現(xiàn)出復雜性和非線性特征。彼得·圣吉詳細闡述了系統(tǒng)思考、個人主動性、共同愿景、團隊學習和系統(tǒng)改變這五個要素［18］，這些要素強調了系統(tǒng)互動在組織管理中的重要性，即系統(tǒng)互動通過協(xié)同合作、共同學習來推動組織創(chuàng)新發(fā)展。而后組織心理學與行為科學理論強調，組織問題的解決應該是一個互動的過程，需要領導者和成員之間相互協(xié)作，共同分析問題、制定方案并實施改變，只有通過互動的方式才能真正理解和解決組織問題［19］。針對國家治理體系中的“國家—市場—社會”關系，國家、市場和社會行動者通過頻密、制度化的互動，形成共同的目標、凝聚共享的價值觀、建構共同遵守的行為規(guī)范和制度［20］。而培養(yǎng)式是指通過主動干預和指導來推動系統(tǒng)的發(fā)展壯大，重點關注系統(tǒng)內部各要素之間的能力差距，并通過彌補差距來實現(xiàn)對整個系統(tǒng)的調控。多數(shù)學者認為，在當代中國，地方政府只有培育其社會治理能力，才能應對治理轉型的挑戰(zhàn)［21］。在多元主體的參與和互動中，各地要采用新的管理模式和動員方式，通過外在的支持和內部的孕育來培育和提升社區(qū)社會資本［22］。也有學者認為，社區(qū)治理在價值取向上應確立以居民為中心的發(fā)展思想，需要賦權理念的引導、治理技術工具的有效選擇、協(xié)同互動平臺的搭建［23］。在本文中，互動式導引是通過構建社區(qū)領導下的互動平臺以及激發(fā)居民參與來促進社區(qū)治理；培養(yǎng)式導引著重于通過對居民的培訓和教育，發(fā)揮社區(qū)組織在社區(qū)工作中的指導作用，以完善制度、提升服務及組織建設等手段推動社區(qū)治理。我們要將互動式導引與培養(yǎng)式導引相結合，以適應不同區(qū)域條件并發(fā)揮各自優(yōu)勢。

2.扎根型與整合型

在社區(qū)治理的實施過程中，扎根型模式在社區(qū)管理者和居民之間建立緊密聯(lián)系。管理者深入了解居民的需求和觀點，致力于有效協(xié)調和解決社區(qū)內部各類問題。扎根型模式下，自主治理是城市社區(qū)治理貫徹全過程民主的內在追求，全過程民主是城市社區(qū)自主治理的實踐形態(tài)［24］。在社區(qū)治理實踐中，“三社聯(lián)動”包括“社會組織委托型”“社工機構服務型”“項目指導型”“社區(qū)內部發(fā)展型”等模式，社會力量間要自主聯(lián)動，以釋放社會活力［25］。扎根型模式重視社區(qū)居民的自治和自我管理能力，充分發(fā)揮社區(qū)委員會和業(yè)主委員會等基層組織在社區(qū)治理中的作用，通過這些組織來推進治理工作。整合型模式更強調以構建公共信任為關鍵，對協(xié)同機制進行整合，提高協(xié)同治理的整體績效［26］。從政府與社會關系視角來看，整合治理是中國地方治理的一種類型，它通過資格認定、精英吸納、資源支持、項目化運作等方式，對市場和社會主體進行跨界整合［27］。通過整合跨地域的資源、力量和信息，此方法構建出一種協(xié)同、互補、高效的治理模式。另外，一些新近研究對黨的社會整合功能有了進一步的探討，其行動策略有向內整合、向外整合和向下整合［28］?；诂F(xiàn)有研究，本文將扎根型與整合型視為分析社區(qū)治理作用范圍的兩大指向，揭示推動社區(qū)治理進程的不同作用基點，并適用于微觀層面上治理能力對社區(qū)治理影響的研究。本文所提及的扎根型與整合型是指治理能力在社區(qū)治理中所涉及的范圍層次。扎根型通過強化黨組織建設、完善制度框架、推動基層民主等途徑全面管理和服務社區(qū)；整合型則通過整合各方資源和力量構建協(xié)同、互補、高效的治理模式。扎根型重視提升社區(qū)居民的自治能力和參與意識，其導向是“從點到面”，有助于推動基層自治；整合型則能集結各方力量和資源，其導向是“從面到點”，共同推動社區(qū)治理工作的開展。

（二）分析框架與模式分類

基于前述分析，可以建立一個分析社區(qū)治理能力提升模式的框架。通過將導引方式和作用范圍兩個維度相結合，在宏觀和抽象層面上，可以確定社區(qū)治理能力提升的四種模式（參見圖1）。這些模式在提升重點、推動策略和作用機制方面各有特點。

圖1社區(qū)治理能力提升模式分類框架1.互動扎根型：服務功能提升模式

隨著城市化進程的加速，以往簡單直接的“硬控制”管理方法已無法完全滿足居民需求，社區(qū)治理面臨新挑戰(zhàn)。服務功能提升模式是基層組織通過創(chuàng)新服務方法、改善服務設施、加強志愿者隊伍建設、擴大服務范圍和推進信息化建設等手段，提高社區(qū)服務水平和質量。這種模式強調發(fā)揮基層組織的服務作用，通過提升其服務能力和品質來滿足居民多樣化的生活需求。例如，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段提高信息透明度、便捷度和互動性，以基層社會工作站建設增強社區(qū)服務功能，推動社區(qū)治理向智能化、專業(yè)化和精細化方向發(fā)展，等等。

2.互動整合型：關系結構優(yōu)化模式

這種模式強調完善基層組織網(wǎng)絡，優(yōu)化社區(qū)內部關系結構，實現(xiàn)資源有效配置和協(xié)同合作。該模式主要依托居委會等基層組織實施組織體系改革再造，發(fā)揮組織間協(xié)同效應，從而提高社區(qū)治理效能。雖然這種模式能夠充分利用基層組織優(yōu)勢，實現(xiàn)資源高效配置管理，但可能引發(fā)“部門化”趨勢，導致相關主體缺乏有效的監(jiān)督評估機制制約。此模式的主要策略有優(yōu)化基層組織架構、完善管理制度、加強信息共享和協(xié)同合作，其旨在實現(xiàn)雙向嵌入、上下聯(lián)動和橫向銜接的目標，擴大社區(qū)治理視角，構建更加高效、有序的工作體系，推動社區(qū)治理工作深入進行。

3.培養(yǎng)整合型：組織能力建設模式

社區(qū)組織的核心競爭力包括協(xié)調能力、服務能力、管理能力、信息能力和創(chuàng)新能力。社區(qū)組織的能力水平不足，將會影響社區(qū)治理效能。組織能力建設模式是為了解決這一問題而提出的針對性方案。這一模式致力于提升基層組織的管理能力，增強組織的自我發(fā)展完善能力。在政府購買服務背景下，這種模式通常依靠社區(qū)居委會與社會組織的聯(lián)系網(wǎng)絡，提高社區(qū)治理的專業(yè)化程度。其核心在于提升組織管理水平，方法包括制定規(guī)章制度、培養(yǎng)干部隊伍、完善人才選拔機制，使基層組織能夠更好地為社區(qū)居民提供服務。

4.培養(yǎng)扎根型：管理體系強化模式

在黨的領導下，管理體系強化模式通過改進社區(qū)治理的組織結構、管理機制和工作流程等手段，構建一套健全的管理體系，并持續(xù)完善加強這個體系，使社區(qū)治理工作更加科學、規(guī)范和高效。此模式注重完善管理機制和評估方法，通過制度建設提高基層組織的領導能力，確保社區(qū)治理工作的協(xié)調推進。例如，合理設定職責、明確權責關系以優(yōu)化社區(qū)組織結構，實施網(wǎng)格化管理、提供差異化服務以提高社區(qū)治理工作的針對性和有效性。

四、地方社區(qū)治理能力提升模式比較

政策實施具有變動性、適應性和靈活性特征，各地區(qū)依據(jù)實際情況采取的社區(qū)治理能力提升策略存在差異，我們需要從實踐角度出發(fā)進行類型學分析。本文旨在通過對比典型城市社區(qū)治理能力提升實踐的基本特點和重點方向，探析各種模式的實施方式、關鍵環(huán)節(jié)和實際經(jīng)驗，為優(yōu)化社區(qū)治理能力提升的實踐路徑提供借鑒。

（一）北京市：快速服務響應

北京市根據(jù)平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)執(zhí)法部門快速及時處理盜采金礦問題的成功經(jīng)驗，自2018年初起，在16個區(qū)的169個街鄉(xiāng)試點推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”模式。該模式與以“12345”熱線為主要渠道的“接訴即辦”相結合，已成為北京市黨政部門及時回應居民訴求的關鍵手段，也成為社區(qū)治理能力提升的重要支撐。該模式提升了基層組織的服務水平和工作效率，構建了黨建惠民的服務功能提升模式，同時具有“互動—扎根”的特點，鼓勵基層黨政部門與居民之間建立緊密聯(lián)系。

為實現(xiàn)快速服務響應，北京市建立了以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”為基礎的治理能力提升模式，包括分級分類處置機制、問題聚焦解決機制和反饋督查督辦機制。分級分類處置機制是根據(jù)群眾訴求的緊急程度和相關行業(yè)標準，在“12345”熱線平臺上采用不同的處置模式，以確保提供最適宜的解決方案。問題聚焦解決機制是通過建立“每月一題”機制，關注房產(chǎn)證辦理、預付費行業(yè)監(jiān)管、房屋維修等民生問題。反饋督查督辦機制是建立群眾訴求“首接負責”制度，將群眾訴求直接下派到相關街鄉(xiāng)，根據(jù)問題復雜程度責成不同部門解決。街鄉(xiāng)負責及時解決能夠自行解決的事項，而復雜問題則需要不同部門共同協(xié)商解決。《北京市街道辦事處條例》新規(guī)規(guī)定，街道辦可對區(qū)政府工作部門派出機構進行統(tǒng)一領導。北京市還根據(jù)接訴響應率、問題解決率和群眾滿意率這“三率”標準，對全市各委辦局和公共服務企業(yè)進行排名，考核結果將影響部門年度績效。

（二）上海市：構建黨群服務共同體

社區(qū)治理的復雜性和多元化要求尋求更優(yōu)化的組織形式，以便更有效地應對綜合治理任務的挑戰(zhàn)。上海市在社區(qū)治理協(xié)作和組織形式方面進行創(chuàng)新實踐，探索出一種成功的社區(qū)治理模式。該模式的特點在于，通過融合黨組織、社區(qū)組織和社區(qū)居民的力量構建一種共同體，即在社區(qū)這個扁平化組織單元中構建身份共同體、利益共同體和文化共同體。上海市的基層組織通過舉辦各種活動、提供服務項目、搭建交流平臺等方式與居民建立緊密聯(lián)系，實現(xiàn)資源共享、責任共擔、利益共享和風險共擔的目標。該模式強調“黨—政—社”之間的協(xié)同互動，而非單向的信息傳遞和命令執(zhí)行，通過構建交流平臺、擴充治理架構等方式實現(xiàn)各方資源、力量和功能的融合。因此，上海市的能力提升模式可以被視為“互動—整合”型。

上海市通過構建黨群服務共同體實現(xiàn)關系結構優(yōu)化。一是集成各系統(tǒng)服務功能。上海市以優(yōu)化運行方式、整合資源為基礎，以集約共享為理念推動空間統(tǒng)籌，利用現(xiàn)有的黨群陣地體系為新就業(yè)群體提供飲水、如廁和手機充電等基礎服務，以及思想引導、政務幫辦和便捷醫(yī)療等服務。二是推動多部門協(xié)同實施引領實踐。上海市強化黨政各部門在黨建引領下的溝通協(xié)調，通過聯(lián)合會議、聯(lián)合行動和經(jīng)驗交流等手段促進分散資源的整合。三是推行組織化民主協(xié)商議事。上海市積極推動組織化協(xié)商，將其視為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要途徑和協(xié)調各方利益關系的關鍵手段。這有助于使居民自治組織、物業(yè)企業(yè)等利益相關方在議事協(xié)商中增進理解和提高信任度。

（三）深圳市：賦權賦能賦制

深圳市的治理能力提升模式注重將權力和資源下沉至社區(qū)，并強化基層組織的職能。這一模式屬于培養(yǎng)式模式，旨在發(fā)揮基層組織與社區(qū)居民的積極作用，推動社區(qū)治理的民主化、規(guī)范化和智能化發(fā)展和社區(qū)的共建共治共享。該模式具有整合型特征，政府在其中扮演著整合在地化資源、協(xié)調社區(qū)各方利益、提供公共服務的角色，社區(qū)和居民被賦予更多的自治權及責任。

深圳市的組織能力建設模式的主要特征是賦權賦能賦制。具體而言，賦權是讓社區(qū)組織擁有更多的決策權；賦能是通過專業(yè)化、科技化手段提升社區(qū)組織的服務水平；賦制是通過制定規(guī)則提高社區(qū)居民自治的制度化水平。社區(qū)賦權方面，深圳市強調社區(qū)黨委和小區(qū)黨支部在社區(qū)公共事務中的決策權，激活黨建引領的“神經(jīng)末梢”。例如，南山區(qū)實施《小區(qū)黨群服務站建設實施指引》等五項制度，賦予小區(qū)黨組織對物業(yè)企業(yè)和業(yè)委會的評價選擇權以及對民生微實事的決定權。在科技賦能方面，深圳市利用自身高科技領先的地位打造社會治理大數(shù)據(jù)庫，將“塊數(shù)據(jù)”技術應用于民生熱線投訴和社區(qū)事務管理等方面，全面及時地掌握社區(qū)基礎數(shù)據(jù)，通過數(shù)字技術應用提升社區(qū)治理現(xiàn)代化水平。在居民賦制方面，2015年9月，深圳市頒布《全面推廣實施民生微實事指導意見》，賦予社區(qū)居民議事會對項目征集和實施進行決議的權利，同年12月，《深圳市社區(qū)居民議事會工作規(guī)程》為社區(qū)居民議事會的運作提供制度保障。

（四）成都市：微網(wǎng)實格精細化

成都市為充分發(fā)揮網(wǎng)格在小區(qū)治理中的作用，避免功能“虛化”，針對原有的網(wǎng)格化管理存在的覆蓋范圍過大、職責不明確、任務過重及運作不暢等問題，近年來一直在探索推進“微網(wǎng)實格”模式，不斷細化與之相配套的治理機制。在原有網(wǎng)格劃分的基礎上，成都市將小區(qū)院落和樓棟設定為最小網(wǎng)格單元，將治理單元和層級縮小到最小程度。此舉有助于推動黨員個體的再組織化，提升對居民的精細化服務水平，解決城市治理中的多樣性、復雜性問題。

成都市的管理體系強化模式的主要特點在于微網(wǎng)實格精細化，這包括構建精細化網(wǎng)格組織架構、激活網(wǎng)格黨組織功能和建立高效聯(lián)動的響應體系。首先，在構建精細化網(wǎng)格組織架構方面，成都市推行“3+1”微網(wǎng)實格體系，即社區(qū)總網(wǎng)格、片區(qū)一般網(wǎng)格、樓棟微網(wǎng)格“三級網(wǎng)格”和專屬網(wǎng)格“自主網(wǎng)格”，以此搭建精細化治理平臺。其次，激活網(wǎng)格黨組織功能。成都市在劃分一般網(wǎng)格、微網(wǎng)格的同時同步規(guī)劃建立黨組織（黨小組），明確網(wǎng)格黨組織的功能職責，通過“黨建引領+微網(wǎng)格”模式強化基層治理。最后，建立高效聯(lián)動的服務體系。成都市建立網(wǎng)格黨組織與企事業(yè)單位和社會組織等各領域黨組織之間的橫向聯(lián)動關系，形成“縱向到底、橫向聯(lián)通”的聯(lián)動機制。成都市將就業(yè)、養(yǎng)老、救助等服務職能整合到網(wǎng)格功能中，針對空巢老人、殘疾人和困境兒童等特殊群體提供關愛服務。

表1地方社區(qū)治理能力提升模式的特點比較

北京上海深圳成都提升模式服務功能提升模式關系結構優(yōu)化模式組織能力建設模式管理體系強化模式模式特征快速服務響應黨群服務共同體賦權賦能賦制微網(wǎng)實格精細化驅動目標高效服務共建共享自主治理管理精細實踐重心快速反應機制協(xié)同協(xié)商合作明確權責清單小區(qū)內部治理應用特點快速高效凝聚力強治理規(guī)范服務個性化適用方向緊急情況組織關系能力建設小型社區(qū)

（五）地方社區(qū)治理提升模式的特點比較

京、滬、深、蓉四地社區(qū)治理能力提升的探索具有顯著創(chuàng)新性。這些城市在治理能力提升方式上既有共同點也存在差異。從共同點來看，四地都致力于社區(qū)治理的制度創(chuàng)新和提質增效，體現(xiàn)黨政推動、權責匹配和專業(yè)支持等共性要素；都重視社區(qū)內部的自治和共治，以促進社區(qū)共建共享，提高社區(qū)治理效率和水平；都強調服務意識和能力的提升，致力于為社區(qū)提供更加高效、便捷和貼心的精準服務。從差異性來看，影響不同地區(qū)社區(qū)治理能力提升模式的主要因素是驅動目標、實踐重心、應用特點和適用方向，各地在社區(qū)治理中運用了不同工作機制并取得不同成效，這主要與黨政基礎條件、社會發(fā)展水平和政策路徑依賴有關。此外，這些模式在作用范圍上存在差異，有扎根型和整合型兩種；在引導方式上也存在區(qū)別，有互動式和培養(yǎng)式的不同形式。需要注意的是，這些模式并非完全獨立，它們之間存在相互融合、交叉運用的關系。在實際社區(qū)治理中，各地需根據(jù)實際情況選擇適合的治理模式，在實踐中不斷完善創(chuàng)新。通過從多個維度進行比較，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理能力提升的不同模式具有多重特點（參見表1）。

第一，地方治理能力提升實踐存在推進重心的差異。北京市著重于問題倒逼下建立快速反應機制，主要關注突發(fā)事件或緊急情況的快速響應處理能力；上海市強調多元協(xié)同協(xié)商合作，致力于各方資源和利益的整合與協(xié)調；深圳市從明確權責清單入手賦予社區(qū)居民更多的自治權和決策權；成都市在小區(qū)內部治理中嵌入黨的組織架構，注重改善小區(qū)內部管理服務及提高小區(qū)居民生活質量。不同地區(qū)社區(qū)治理能力提升的模式是基于“作用范圍—導引方式”的不同組合，包括服務功能提升的互動扎根型、關系結構優(yōu)化的互動整合型、管理體系強化的培養(yǎng)扎根型及組織能力建設的培養(yǎng)整合型。此外，不同模式的驅動目標也有所不同，反映出不同模式對治理能力提升的不同理解。

第二，資源配置與社會影響有所差異。四地社區(qū)治理能力提升模式在資源配置方面展現(xiàn)出不同特點，主要體現(xiàn)在資源供給上的側重點和優(yōu)先級的差異，這源于其目標和策略的差異。北京市側重于應急系統(tǒng)和人力資源配置；上海市關注整合社區(qū)各類資源和利益，提高資源配置效率；深圳市著重配置自治和決策資源；成都市則重視小區(qū)內部網(wǎng)絡、服務資源的配置，建立完善的管理體系和信息化系統(tǒng)。資源配置的差異直接導致不同的社會影響：服務功能提升模式和管理體系強化模式可以提高社區(qū)居民對政府的信任度和滿意度，同時能提高社區(qū)居民的生活質量；關系結構優(yōu)化模式和組織能力建設模式有助于提升社區(qū)治理水平和居民自治能力。

第三，針對不同的服務對象和場景，需要采用相應的治理模式。通過對比四地實踐，可以發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)治理能力提升的多種模式中，無論是互動式導引還是培養(yǎng)式導引，都需要構建良好的社會文化氛圍，以提高社區(qū)治理的合作性、協(xié)調性和科學性。例如，深圳市通過社區(qū)賦權、賦能和制度建設，采取社區(qū)志愿者培訓等措施，充分發(fā)揮居民的主體作用，提高社區(qū)參與度和主動性，推動社區(qū)發(fā)展的良性循環(huán)。

五、效能改善建議

本研究從“導引方式—作用范圍”兩個維度出發(fā)，構建了社區(qū)治理能力提升的分析框架，以闡釋社區(qū)治理能力提升的一般運作模式。在此基礎上，我們通過對比各地實踐層面的模式，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)社區(qū)治理能力提升模式的側重點存在顯著差異。傳統(tǒng)的單一向度分析方法難以充分揭示社區(qū)治理能力提升的內在特征。影響社區(qū)治理能力提升模式選擇的關鍵在于滿足多元利益主體的需求與利益。在社區(qū)治理能力提升模式的選擇上，本研究提出以下建議。

（一）探索優(yōu)化“一體化”模式下的地方化實踐模式

在社區(qū)治理能力提升框架中，應探索優(yōu)化“一體化”模式下的地方化實踐模式，以尋求現(xiàn)代化治理路徑。從協(xié)同治理視角來說，我們應將多種資源及相互聯(lián)系的部門或治理主體整合為“一體”，推動實現(xiàn)“1+1>2”的治理效果。“一體化”模式強調各方參與、協(xié)同合作、共同推進，從領導力、組織流程優(yōu)化、信息技術與數(shù)據(jù)管理等多方面著手，通過整合社區(qū)資源和建立協(xié)作機制實現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展。

從地區(qū)發(fā)展特征來說，不同地區(qū)的社區(qū)治理所面臨的問題和挑戰(zhàn)各具特點，地方實際情況存在差異。這是社區(qū)治理能力提升的基礎、條件和保障，決定了治理模式的可行性和可持續(xù)性。部分地方在深入的社會調研和問題分析方面存在不足，未能充分了解社區(qū)治理實踐中的矛盾和問題，這導致其對能力提升模式的選擇不夠合理。地方應根據(jù)社區(qū)治理問題的緊急程度、組織架構、能力狀況及社區(qū)類型等要素，考慮治理能力提升作用和社區(qū)基層組織實際情況，因地制宜地選擇地方化治理提升模式，確保其與社區(qū)實際相契合。一是通過對比分析不同行動策略的適用性，制定能夠滿足多元利益主體需求的本土化、特色化治理模式，進而構建內在機制并生成實踐路徑，以把握全局的戰(zhàn)略性思維來規(guī)避可能的風險，保障治理模式的實施效能。二是政府部門提供政策支持和資源保障，社區(qū)居民主動參與決策和管理，社會組織提供專業(yè)服務支持，各利益主體之間形成參與社區(qū)治理的合力。三是確定治理能力提升模式時，需要綜合考慮不同行動策略的地方適用性。應樹立抓關鍵、分重點的思維，基于政府支持、居民參與、社區(qū)稟賦等關鍵要素，對比分析不同行動策略的優(yōu)劣勢，選擇最適合的本土化、特色化治理模式。四是利用專業(yè)社工力量培育社區(qū)自治內生動力，探索自下而上、由點到面的十字循環(huán)管理形式，有效聯(lián)動地方發(fā)展與國家治理，著眼于具有地方特色的社區(qū)發(fā)展，促進黨組織、社區(qū)、居民間深度融合，推動社區(qū)治理從管控型向情感型治理轉變。

（二）推進雙向互動式的社區(qū)治理能力提升路徑

當前，地方社區(qū)治理能力提升的模式創(chuàng)新步伐落后于社會治理需求，工作推進與現(xiàn)實需求的銜接不暢，多元主體合作治理能力有待提升。這就要求我們不斷推動社區(qū)多元治理和結構體系創(chuàng)新，實現(xiàn)黨內關系、黨群關系及黨與社會組織關系的平衡發(fā)展，避免陷入社會資源整合困境。第一，上文所述的社區(qū)治理能力提升四個模式之間是相互促進、相互支持的關系，社區(qū)治理能力提升的規(guī)劃應綜合考慮各個模式的特點和目標，將四類模式融合在一起，并促進它們之間的關聯(lián)和雙向互動。第二，在“政黨—國家—社會”的關系框架下，要重視黨政機關與社會主體之間的互動及不同治理能力提升模式之間的協(xié)同溝通，以促進黨組織政治權威與社區(qū)治理活力的共同提升。這不僅要突出“黨”的聲音，還要注重實現(xiàn)“治”的績效提升。通過黨組織自身建設推動黨的領導方針落實到基層，以確保社區(qū)治理工作符合黨的方針政策。第三，傳遞開放互動式的創(chuàng)新思維，建立同地區(qū)社區(qū)與社區(qū)之間、不同地區(qū)社區(qū)與社區(qū)之間互動交流機制，鼓勵各地區(qū)、各社區(qū)在治理工作中創(chuàng)新實踐，探索本土化治理模式和方法。

（三）加強黨組織與社區(qū)自治組織之間的雙向嵌入

在黨建引領的嵌入式發(fā)展中，加強黨組織與社區(qū)自治組織之間的雙向嵌入，并透過中國式現(xiàn)代化的視角深刻解析社區(qū)治理路徑。第一，黨組織應加大對社區(qū)自治組織的資源支持，提供必要的資金、人力和物資支持。同時鼓勵黨組織與社區(qū)自治組織展開協(xié)同合作，共同制定和實施社區(qū)發(fā)展計劃，共享資源和信息。第二，通過建立有效的信息傳遞和溝通機制，確保黨建工作與社區(qū)發(fā)展相互促進。通過共同參與社區(qū)建設和問題解決，增強治理共同體的凝聚力和行動力。一方面，信息壁壘的消減能夠促使黨發(fā)揮領導作用，促進黨組織深入基層，緊密聯(lián)系群眾，了解群眾實際需求；另一方面，社區(qū)自治、社區(qū)領導力、社區(qū)居民參與都能在凝聚治理共同體的過程中不同程度地得以規(guī)范化、專業(yè)化。第三，注重黨組織與自治組織兩方人才隊伍建設，著重培養(yǎng)自治組織的黨員人才。一是派駐黨員干部到社區(qū)自治組織擔任職務，確保黨的工作與社區(qū)治理緊密結合；二是吸收社區(qū)自治組織優(yōu)秀人才進入黨員隊伍，加強社工隊伍與其他相關專業(yè)的協(xié)同合作，以提供全面有效的社區(qū)服務，解決過程調試性差、結構耦合性低等問題，提升社區(qū)治理運作成效。

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