BOT項目公路工程總投資超概算的原因與控制分析

陳龍

（重慶鐵發(fā)建新高速公路有限公司，重慶 400700）

1 公路工程總投資概述及工程概況

1.1 公路工程總投資概述

公路工程總投資是指建設(shè)公路所涉及的全部費用，包括建筑安裝工程費、設(shè)備及工器具購置費、工程建設(shè)其他費用等。在公路工程建設(shè)過程中，如何做好項目管理是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心，項目管理按專業(yè)分類劃分生產(chǎn)管理與經(jīng)濟管理。生產(chǎn)管理是項目管理的基礎(chǔ)，經(jīng)濟管理是項目管理的核心。為了有效控制公路工程總投資，項目經(jīng)濟管理應(yīng)從項目投標階段、建設(shè)前準備階段、建設(shè)階段直至項目結(jié)算等各階段嚴格管理，促進公路工程投資效益的提高。

1.2 工程概況

重慶巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路擴能）位于渝南地區(qū)，與現(xiàn)有G75蘭海高速渝黔段基本平行，呈南北走向，起于繞城高速忠興，止于小張壩附近省界，并與崇遵高速擴能工程相接，全長99.95km。按六車道高速公路標準，設(shè)計速度100km/h，項目整體橋隧比41%，建設(shè)期4年，運營期30年，項目總投資約180億元。該項目為中國鐵建股份有限公司2016年初中標的高速公路BOT投資項目，如圖1所示。

圖1 重慶巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路擴能）概況

2 公路工程造價超概算原因分析

2.1 初步設(shè)計概算深度不足

初步設(shè)計概算是初步設(shè)計階段的數(shù)據(jù)反饋，是對整個工程周期發(fā)生的總費用進行預估，由政府主管部門進行批復并作為項目投資最高限額，是公路工程建設(shè)中最重要的環(huán)節(jié)。初步設(shè)計概算是否全面、準確直接影響公路工程總投資的準確性。因此，項目管理團隊在條件允許的情況下應(yīng)深度參與概算編制，全程跟蹤概算審批，并緊密結(jié)合現(xiàn)場實際核對初設(shè)概算。防止初步設(shè)計概算中單價偏低、結(jié)構(gòu)物和征拆漏項等情況發(fā)生[1]。

2.2 勘察設(shè)計影響

勘察工作是施工圖設(shè)計的前提，目前，公路工程的現(xiàn)場勘察和設(shè)計工作往往時間短、任務(wù)重，導致工程勘察人員未能對項目現(xiàn)場進行深入細致的實地勘察。例如，公路工程所提供的勘察報告不能準確反映整個項目的地質(zhì)、地形情況，不能對沿線的企事業(yè)單位、管線、村莊、上跨下穿等情況進行詳細描述，這就導致施工圖設(shè)計文件對設(shè)計項目有遺漏的情況，與初步設(shè)計圖紙發(fā)生重大變化，導致施工圖預算超過初始設(shè)計的概算。

2.3 征地拆遷

由于公路工程需要大量的城市建設(shè)用地、農(nóng)用地、山林等，涉及部分住宅、工廠的拆除以及人員的安置情況等內(nèi)容。對于一些用地范圍比較明確的項目，工程設(shè)計和征地程序可以同時進行。然而，對于大量面積大、路線長的公路項目來說，很難提前確定占地范圍、類型和占地數(shù)量，特別是隨著項目的進展可能發(fā)生許多變化。

同時，隨著國家新土地政策的實施，征地拆遷價格上漲，移民補償標準提高，導致征地拆遷成本增加，致使實際征拆價格超過初設(shè)概算總價。土地類型沒有準確的統(tǒng)計和分類，不同類型的土地有不同的補償價格，若采用同樣的補償方式會增加總成本[2]。

2.4 監(jiān)管體系缺失

項目管理單位的監(jiān)管不力，對變更、索賠等管理不到位也是導致工程造價超概算的重要原因之一。部分建筑施工企業(yè)安全質(zhì)量意識不強，缺乏對公路工程實際情況的考慮，甚至沒有認識到安全、質(zhì)量和現(xiàn)場管理對造價管理的影響，同時在造價管理過程中，忽視對工程造價細節(jié)部分的考察和管理，一味關(guān)注造價管理結(jié)果而忽視質(zhì)量管理，造成施工資源浪費，影響公路工程的經(jīng)濟效益與社會效益。

3 公路工程造價超概算控制措施

3.1 加強設(shè)計階段控制措施

在公路工程設(shè)計階段，需要全面落實規(guī)劃目標，加強對設(shè)計單位的管控，并合理選用經(jīng)濟的公路結(jié)構(gòu)，明確建設(shè)公路工程的主要技術(shù)標準，以保證公路工程的整體效益，實現(xiàn)項目的投資目標。同時，項目管理單位應(yīng)深度參與施工圖設(shè)計工作，做到全過程按批復概算限額設(shè)計。

結(jié)合渝黔高速公路擴能的設(shè)計工作經(jīng)驗，限額設(shè)計工作應(yīng)按以下7個步驟進行。

一是強化設(shè)計團隊建設(shè)，項目的參建各方應(yīng)全過程參與施工圖設(shè)計工作。

二是確定限額設(shè)計基準值，以上級單位批復的目標建安費和概算建安費的最小值作為項目限額設(shè)計的基準值。

三是概算審核，針對概算漏項、單價嚴重不足等問題，應(yīng)及時向政府行業(yè)主管部門提供支撐性文件及證明材料，以便及時進行調(diào)整。

四是施工圖核對，對施工標準圖和通用圖進行審核優(yōu)化，對地質(zhì)勘查進行復核，并針對施工圖地勘和初設(shè)地勘差異較大部分進行詳細勘查，同時，工作人員應(yīng)做好設(shè)計方案研究與比選工作，并邀請相關(guān)專家對前期設(shè)計成果進行審核，提出進一步優(yōu)化方案，此外，施工單位應(yīng)依據(jù)施工圖初稿詳細踏勘現(xiàn)場，核查設(shè)計工作是否存在漏項。

五是施工圖預算編制與審查，專業(yè)的造價咨詢單位應(yīng)編制施工圖預算，并報備上級單位進一步核準，確保施工圖預算的準確性。

六是確定優(yōu)化成果，將施工圖預算與限額設(shè)計基準值進行對比，根據(jù)對比結(jié)果確定施工圖優(yōu)化成果。

七是考核兌現(xiàn)，根據(jù)優(yōu)化設(shè)計成果對設(shè)計單位進行考核兌現(xiàn)[3]。

3.2 加強目標預算管理工作

預算編制應(yīng)基于詳盡的市場調(diào)研和工程分析，確保各項費用合理性，在此過程中，利用ERP系統(tǒng)結(jié)合項目具體情況對建筑材料、人工成本、機械使用等各方面成本進行全面評估。考慮潛在的市場波動和不確定因素，設(shè)置合理的預備費用，以應(yīng)對未來成本變動。項目預算一經(jīng)確定，應(yīng)經(jīng)由多級專家團隊及工程、財務(wù)等多部門進行審查，確保其可行性。同時，實施動態(tài)預算管理，對項目進度、成本支出實時監(jiān)控，通過設(shè)定關(guān)鍵性能指標（KPIs）和定期評審會議，及時發(fā)現(xiàn)預算偏差，并進行糾正。

此外，應(yīng)保證項目成本透明化，可建立開放的成本管理系統(tǒng)，所有相關(guān)方均可實時查看成本信息，并實時對成本數(shù)據(jù)進行分析，識別潛在風險，從而提高整個項目團隊的責任感。

當發(fā)現(xiàn)成本超支時，應(yīng)迅速分析原因，并采取措施。必要時，可重新談判供應(yīng)商合同或調(diào)整工程進度。項目完成后，進行詳細的成本分析和審計工作，對整個項目的財務(wù)表現(xiàn)進行徹底評估。確定項目實際成本與預算目標之間的差異，為未來類似項目提供寶貴的數(shù)據(jù)支持。

3.3 加強合同及招標管理工作

招標文件應(yīng)詳盡明確，包含項目需求、技術(shù)標準、工期要求等關(guān)鍵信息，確保投標人在明確的框架下提出方案。

制訂招標文件時，項目管理單位需充分考慮工程特點和市場環(huán)境，合理制定技術(shù)要求，避免不切實際的標準導致投標報價偏離實際。另外，應(yīng)采用客觀公正的標準對投標人的歷史業(yè)績、技術(shù)能力、財務(wù)狀況等進行綜合評價。特別是對報價的審核，不僅要考慮其合理性，還要評估其在項目實施過程中的可行性。對于低于成本的報價，應(yīng)予以警惕，避免因質(zhì)量和安全問題導致后期的額外成本。

工程量清單是招標文件的核心部分，直接關(guān)系到工程造價，對于工程量清單審核，必須確保其準確、完整。項目管理單位應(yīng)與設(shè)計單位、造價咨詢單位緊密合作，確保工程量清單能反映工程的實際需求，同時應(yīng)對清單進行仔細審核，避免漏項或重復計算。

合同管理方面應(yīng)強化合同條款的明確性。合同中應(yīng)詳細列明工程內(nèi)容、質(zhì)量標準、工期要求、支付方式等，對于風險分配、變更管理、索賠處理等關(guān)鍵條款，需明確具體的操作流程和責任歸屬，確保合同執(zhí)行過程中的各項條款能夠有效落實。對于合同中未能預見的變更，應(yīng)基于公平、合理的原則進行處理。變更申請應(yīng)由專業(yè)團隊進行評估，確保變更必要性。此外，應(yīng)及時處理索賠事宜，避免因處理不當導致項目延誤或成本增加。

3.4 加強變更管理

在公路工程施工過程中，變更是不可避免的，渝黔高速公路擴能總承包單位采用概算下浮包干合同模式，施工單位的基本變更思路是做大閉口負變更，爭取利潤率高的開口正變更或有潛虧風險的開口負變更。閉口變更雖不影響項目總投資，但由于優(yōu)化過大造成項目實體工程質(zhì)量標準降低，造成后續(xù)的運營期間的質(zhì)量風險增大，由此發(fā)生的質(zhì)量事故往往需由建設(shè)單位買單[4]。

開口變更根據(jù)政府行業(yè)主管部門約定以下原因可調(diào)整合同金額：一是重大技術(shù)標準變化；二是重大建設(shè)規(guī)模變化；三是重大建設(shè)范圍變化；四是重大地質(zhì)情況變化；五是不可抗力。例如，渝黔高速擴能主線路基因前期勘察工作不到位，導致實施過程中地基承載力不符合設(shè)計要求，需采取地基加固措施導致項目開口變更，增加了項目總投資。因此，需要對設(shè)計變更工作進行細致的管理和控制。

首先，對變更的原因進行審查和分析，理解變更的必要性和實際影響，對原設(shè)計方案進行深入挖掘，找出可能存在的問題或隱患，以便在進行設(shè)計變更時可以全面考慮。

其次，對變更后的設(shè)計方案進行認真評估，包括對工程造價的影響進行精確計算，以確保變更后的設(shè)計方案符合施工要求，避免給施工項目帶來過大的額外成本。

最后，設(shè)計變更得到批準后，需要及時更新相關(guān)文件和圖紙，確保變更后的工程造價在可控范圍內(nèi)。

3.5 征地拆遷管理

征地拆遷管理包括土地補償費、征用耕地安置補助費、拆遷補償費、復耕費、耕地開墾費、森林植被恢復費等，在公路工程中征地拆遷管理工作是一個重要的環(huán)節(jié)，也是造價超概算的一個重要原因。

為避免征拆超概算的情況發(fā)生，在項目啟動之前，應(yīng)進行充分的前期調(diào)研和評估工作，包括對土地市場價格的調(diào)研、紅線范圍內(nèi)拆遷對象的詳細調(diào)查、廠礦管線產(chǎn)權(quán)單位的情況摸底等，確保概算的準確性。同時，必須加強對政策的跟蹤了解，在政策允許范圍內(nèi)，合理確定征地補償標準，做好拆遷補償費用的預算工作。

3.6 加強監(jiān)督、審查力度

在公路工程建設(shè)過程中，造價超概算的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅浪費了投資者的財力和物力，增加了政府的債務(wù)負擔，也影響了道路建設(shè)的質(zhì)量和進度，對于公路工程造價超概算的監(jiān)督、審查工作顯得尤為重要。

首先，需要加強對公路工程投資預算編制的審查和監(jiān)督，確保預算的合理性和科學性。

其次，加強對施工過程中總投資支出的監(jiān)督。相關(guān)部門應(yīng)加強對建安費、征拆費、管理費等費用的支出情況進行監(jiān)測和監(jiān)督，特別是專項投資超概算的監(jiān)督、審查工作要加強，需要相關(guān)部門和單位通力合作，確保項目實施過程中嚴格按照既定目標開展工作，防止因為由于一些違規(guī)行為導致投資超出預算。

最后，建立健全責任制度，對超概算情況進行追責。對于投資超概算的責任，相關(guān)部門應(yīng)及時進行調(diào)查和追責，對違規(guī)行為進行嚴肅處理，起到警示作用，防止類似情況再次發(fā)生，確保公路工程的投資始終在合理范圍內(nèi)，提升公路建設(shè)的質(zhì)量和效益。

4 結(jié)語

綜上所述，公路工程總造價超概算是一個復雜的系統(tǒng)問題，在解決這一問題時，需要從技術(shù)、市場、管理和政策等多個方面進行綜合分析和控制。有關(guān)部門應(yīng)加強對公路工程建設(shè)的監(jiān)管，制定相關(guān)政策，規(guī)范建筑行業(yè)市場秩序，確保公路工程建設(shè)的質(zhì)量和造價，促進公路工程建設(shè)的健康發(fā)展。