石首市以工代賑項目風險評估及效益分析

□文/李子林 王春燕 李建建

（塔里木大學經濟與管理學院 新疆·阿拉爾）

［提要］自1984年實施以工代賑政策以來，國家在各地支持大量項目，為貧困地區提供短期就業機會并向務工人員發放勞務報酬，取得顯著成效。本文介紹以工代賑政策調整與拓展，針對石首市東升鎮規劃，包括改善村莊生產生活條件、助力農村勞動力就地就業等多項農村公益基礎設施補短板工程實施計劃，通過分析工程方案、地質狀況、設計規格以及環境影響等，強調項目實施后可能帶來的好處，全面展示以工代賑政策在農村扶貧和經濟發展中的應用潛力及其可能產生的效益。

引言

以工代賑是我國支持農村經濟社會發展和實施開發式扶貧的重要政策舉措。自1984 年啟動實施以來，國家已累計安排以工代賑資金（含實物折資）1，670 余億元，其中“十三五”期間，國家共安排中央資金約300 億元，地方安排資金超過35 億元，支持各地實施農村中小型基礎設施、小流域治理、林田草場建設等項目2.5 萬個，為貧困地區提供了110 多萬個短期就近就業崗位，向參與務工的貧困群眾發放勞務報酬超過35 億元，勞務報酬占中央資金比例超過10%，為促進貧困地區脫貧發展、農民就業增收作出了重要貢獻。2020 年以來，為順應新形勢新任務新要求，在將勞務報酬占中央資金最低比例從10%提高至15%的基礎上，圍繞“農村公益性基礎設施建設＋勞務報酬發放＋就業技能培訓＋公益性崗位設置”和“農村產業發展配套基礎設施建設＋勞務報酬發放＋就業技能培訓＋資產折股量化分紅”兩類模式，開展了以工代賑鞏固脫貧成果銜接鄉村振興試點工作，積極拓展就業技能培訓、公益性崗位設置、資產收益分紅等賑濟新模式，為“十四五”以工代賑政策體系和工作體系平穩轉型打下了堅實基礎。經過30 多年的實踐，以工代賑在改善農村生產生活條件和發展環境、促進農村群眾就地就近就業增收、增強貧困人口內生動力和自我發展能力、促進區域協調發展等方面發揮獨特作用，實現扶貧同扶志扶智的有效結合，得到廣大基層干部群眾的普遍歡迎，被譽為德政工程、民心工程。

進入“十四五”時期，我國鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興任務艱巨?！毒V要》和《銜接意見》均對以工代賑工作提出明確要求，要求加大以工代賑項目實施力度，積極推廣以工代賑方式。展望未來五年，以工代賑既面臨著鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接帶來的新機遇，也面臨著農村勞動的結構變化、農業產業結構調整以及工程施工機械化等新情況，亟須進一步創新機制、突出重點、加大力度，推動以工代賑政策體系和工作體系平穩轉型，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興。

一、項目概況

東升鎮楊林村位于民建河末端，南鄰調支河，東焦公路、紅旗五渠南北穿村而過，紅旗五渠東屬茅苞湖，西屬楊林湖，組成楊林村，全村轄12 個村民小組，491 戶人家，2，135 人，面積為5.2 平方公里，耕地面積4，072 畝，其中蝦稻連作面積3，800 多畝。農民的經濟收入主要來源于種植、養殖、勞務輸出為主，各村基礎設施較差，村民生產生活條件亟待改善。根據《省發改委辦公室關于做好2023 年以工代賑示范工程中央和省預算內投資項目謀劃儲備和計劃申報工作的通知》要求，經前期論證和多次匯報，并根據實際需求對項目進行審核篩選，確定在楊林村修建5～7 組未連通道路，長320 米、寬3.5 米、厚0.2 米；用碎石維修加固全村生產路15 公里；東焦公路過紅旗五渠至一組連接新港口村處新建一座生產橋，長30 米，寬5 米。

二、工程方案

（一）設計標準。依據《國家農業綜合開發土地治理項目建設標準》、《道路工程制圖標準》、《建筑工程抗震設防分類標準》（GB50223 2008）、《建筑結構荷載規范》（GB50009 2012）等相關設計標準進行設計。

（二）地質狀況。根據野外地質測繪及鉆孔揭露的主要地層為第四系上更新統沖積層（alQ3）、全新統沖積層（alQ4）及人工堆積層（rQ）。

上更新統沖積層（alQ3）：該層廣泛分布于河段，主要為砂卵石層，卵石含量約30%，粒徑一般3～6cm，大者8～10cm，礫石含量約10%。

全新統沖積層（alQ4）：該層廣泛分布于河段，從上至下大致可分為兩層：上部以粉質壤土、黏土、粉質黏土為主，厚度一般4.0～16.0m，局部見砂壤土、粉細砂透鏡體及含淤泥質土分布；下部以粉細砂為主，厚6～30m。

人工堆積層（rQ）：按堆積物的成份可分為雜填土與素填土兩類。雜填土：色雜，為壤土夾碎磚頭、碎石、煤灰及生活垃圾，厚度一般1～2m，最厚3m。素填土：主要分布于堤身及其兩側，堤身填筑土厚度一般8～12m，以粉質黏土、粉質壤土為主，夾粉細砂、砂壤土與黏土團塊，密實程度不均一。

（三）設計規格。路面設計高程視地面實測高程而定，縱向坡度與原地面坡度相接近，轉彎半徑不超過12m。田間道路縱坡根據實際地形條件合理確定，一般情況下，最大縱坡不宜超過9%，生產路最大縱坡不宜超過15%。道路縱坡連續大于5%，田間道的緩坡和陡坡長度不應小于50m。

新建村組級道路采用水泥路，設計路面寬為3.5m、4.5m，路面高出田面0.50m，對原有路面進行夯實，鋪設200mm 厚的C25 砼路面，橫斷面路面橫向坡度為1.5%，兩側設置20～50cm寬的素土路肩，邊坡為1∶1。

生產路采用碎石或水泥路面，路規格為：路基寬2.6～3.1m，路面寬2.5～3.0m，路面高出田面0.35m，于原素土路基基礎上進行夯實，路面橫向坡度1%。

三、環境影響分析

依據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水土保持法》、《建設項目環境保護設計規定》（國環字［87］第002號文）、《污水綜合排放標準》（GB8978-96）等文件，對施工期環境影響進行綜合評估與危害防范。

（一）施工活動影響。建設期間施工活動均會對植被造成不同程度的破壞，本次工程占地主要是臨時占用農場居民點用地及臨時占用少量耕地，項目完工后恢復為原地類；項目不涉及天然林及珍稀植物，因此不存在對珍稀植物和天然林保護區的影響，對物種的繁衍和生存均無明顯影響。施工活動結束后，隨著施工場地跡地平整、回填、綠化、植樹造林等措施的實施，將使施工區域植被得到恢復，使區域生態環境向有利方向發展。

（二）固體廢物。施工棄渣若不妥當處置，易引起水土流失，而且會導致破壞自然生態環境，從而影響局部區域生態失衡。施工期垃圾若不妥善處置亂堆亂放，會破壞環境景觀，造成蚊、蠅孳生繁殖及二次污染。由于施工人員多為當地居民且集中的臨時住地租用當地農舍，因此生活垃圾與村民生活垃圾一起收集，采取堆肥方式處理。

（三）水及大氣環境。施工期的水質污染源主要為施工廢水，廢水總體排放量較小，但污染物濃度較高。各施工工段在采取相應治理措施后，全部用于生產過程的循環使用、施工場地、施工道路的灑水降塵，嚴禁直接排入河中。因此，工程施工廢水不會影響地表水環境質量。該工程對周圍環境空氣的影響主要為施工揚塵，其影響范圍主要為施工區，工程施工對周邊環境空氣質量影響具有時段性和局限性，一旦施工結束，此類影響即不存在。

四、以工代賑方案

（一）以工代賑資金使用范圍與資金管理。以工代賑資金用于以工代賑項目建設和發放勞務報酬，不用于建設樓堂館所等主體建筑物，也不用于購買大中型機械設備、交通工具、路燈、垃圾桶等資產，以及花草、樹木、種苗仔畜、飼料、化肥等生產性物資。東升鎮人民政府建立健全以工代賑項目資金管理制度，完善項目集體決策監督制度，加強全過程績效管理，嚴格資金撥付程序，確保資金安全、及時、準確、規范發放，防止套取騙取勞務報酬資金。強化項目儲備和管理，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目。加強工程質量監管，采取以工代賑方式實施項目不能降低工程質量標準。制定和完善工程管護長效機制，落實管護主體、明確管護責任。加強以工代賑項目資金形成資產的管理和監督，確保資產的完整性和安全性。

（二）項目施工組織原則。在保證工程質量的前提下，東升鎮人民政府將按照“能用人工盡量不用機械，能組織當地群眾務工盡量不用專業施工隊伍”的要求，組織本鎮區域內農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等參加工程建設，并優先吸納脫貧人口、防止返貧監測對象、因災需救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災害等不可抗力影響無法外出務工勞動力等群體。優先支持村集體經濟組織或其領辦的合作社組織當地農村勞動力組建施工隊伍，按照自建自管自營等方式實施項目，組織群眾參與工程建設。

（三）勞務報酬估算。本項目實施耗費人工工時估算為47，509 小時，預計帶動當地群眾務工人數267 人（其中低收入人群12 人，易地搬遷脫貧群眾務工人數65 人）。勞務報酬按平均每小時38 元計算，預計發放勞務報酬180 萬元（其中易地搬遷脫貧群眾獲得勞務報酬80 萬元）。預計培訓務工群眾人數130 人（其中培訓易地搬遷脫貧群眾人數42 人）。項目完成后每村安排1 個環境保潔公益性崗位，可安排4 個環境保潔公益性崗位（其中公益性崗位吸納搬遷群眾人數3 人）。（表1）

表1 勞務報酬估算一覽表

五、效益分析

（一）社會效益分析。通過本項目的實施，將形成較規整的田塊，配套較完善的田間道路系統，為推行農業機械化生產、規?；洜I奠定基礎，為采用農業新技術、創新經營理念、建設特色農業基地、發展現代農業創造條件。同時，組織群眾參與農村中小型基礎設施工程建設，群眾參與度高，組織化程度高，不但能夠完成以工代賑項目，還可能會以勞務公司的形式延伸到其他項目，承攬本地其他勞務業務，為農民持續帶來收入。

（二）經濟效益分析。本項目實施預計帶動本地群眾務工267 人（其中低收入人群12 人）。勞務報酬按平均每小時38 元計算，可發放勞務報酬180 萬元（其中易返貧致貧監測對象6人）。項目完成后每村安排1 個環境保潔公益性崗位，可安排4個環境保潔公益性崗位。

（三）生態效益分析。項目是以生態農業建設為基礎，在保護生態環境的前提下，把農田水利配套設施建設、小流域綜合治理、坑塘整治及田間渠系、道路建設緊密結合在一起，通過灌排渠系、道路工程建設、綠色農業等工程措施，實現高效農業生態系統。整理后降低項目區內水土流失，提高灌溉保證率，還可以起到凈化空氣、美化環境的作用，項目區內生態環境進入良性循環，并逐步改善。項目建成后，將成為東升鎮一道亮麗的田間風景線，發揮著農業生產建設和美化環境的雙重功能。