城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險主體責任研究

□文/李 陽

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南·湘潭）

［提要］理清基本養(yǎng)老保險制度主體責任關(guān)系是健全多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的前提。基于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度定位，分析政府、用人單位、個人三方主體責任界限，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度方案存在政府責任邊界模糊、用人單位責任負擔過重、個人權(quán)責不一致等問題，并提出相應(yīng)的完善建議。

黨的二十大報告指出要健全基本養(yǎng)老保險籌資和待遇調(diào)整機制。作為化解退休勞動者老年風險、保障老年人生活水平的最重要的制度安排，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋面廣，基金規(guī)模龐大，按照責任分擔的原則確立，責任劃分主要體現(xiàn)在籌資比例上，政府、用人單位和個人均承擔籌資責任。當前，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中主體責任存在問題，導(dǎo)致制度可持續(xù)發(fā)展存在較大的隱患，制度定位不明確是導(dǎo)致主體責任出現(xiàn)問題的原因之一。本文從制度定位出發(fā)，研究城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險各主體責任。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度定位

（一）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度是社會保障制度的重要構(gòu)成部分。社會保障具有穩(wěn)定功能、調(diào)節(jié)功能、促進發(fā)展功能和互助功能，作為再分配的主要方式和途徑，通過收入補償、互助共濟，使競爭中處于劣勢的個體不至于與其他社會成員相差太遠，在一定程度上調(diào)節(jié)國民收入分配，發(fā)揮著維護并實現(xiàn)社會公平與正義，使國民生活水平得到普遍保障的作用。養(yǎng)老保險因其在保障社會成員老年生活方面發(fā)揮著重要作用而成為社會保險制度中最重要的項目，也是社會保障體系中最重要的項目。養(yǎng)老保險制度的成功與否直接影響到社會保障制度的成敗。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老保險最主要的制度安排，是社會保障制度的重要構(gòu)成部分，具有社會保障制度應(yīng)具備的一般性質(zhì)和功能。

我國進入新的發(fā)展階段，主要矛盾發(fā)生了深刻的變化，收入分配差距大、民生保障存在短板等問題成為社會保障領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的突出表現(xiàn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度作為社會保障制度的重要構(gòu)成部分，應(yīng)把公平作為首要價值取向，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配、實現(xiàn)互助共濟的功能。我國實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮互助共濟、促進社會公平的作用，個人賬戶發(fā)揮激勵繳費、提升效率的作用。新發(fā)展階段，面對新矛盾，個人賬戶占比不宜提高，要大力發(fā)揮統(tǒng)籌賬戶調(diào)節(jié)收入分配的作用。

（二）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度是多層次養(yǎng)老保險體系的第一層次。我國致力于構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，在此體系中，養(yǎng)老保險責任由政府、用人單位和個人分擔。第一層次養(yǎng)老保險是由政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險制度，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；第二層次養(yǎng)老保險是由用人單位主導(dǎo)的企業(yè)年金制度；第三層次養(yǎng)老保險是由個人承擔主要責任的商業(yè)養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險單一制度內(nèi)部都具有主要的責任主體，第一層次的職工基本養(yǎng)老保險制度中政府應(yīng)承擔主要責任，用人單位和個人承擔次要責任。

我國在20 世紀90 年代就提出建立多層次養(yǎng)老保險制度，但是多層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展極不平衡，以第一層次基本養(yǎng)老保險制度為主，第二、第三層次養(yǎng)老保險規(guī)模小且增長速度慢。之所以造成這種狀況，是因為養(yǎng)老保險體系多層次化有先后順序，沒有政府主導(dǎo)的第一層次定型，不可能有健康持續(xù)發(fā)展的其他保障層次。公共養(yǎng)老金制度是否為其他制度留出了發(fā)展空間對第二、第三支柱養(yǎng)老金制度十分重要。因此，明確職工基本養(yǎng)老保險制度中各主體責任，不僅有利于制度本身完善，而且有利于其他保障層次發(fā)展。

二、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險主體責任存在的問題

（一）政府責任邊界模糊。政府對養(yǎng)老承擔著必要的責任。首先，我國是人民民主專政的社會主義國家，實行以公有制為主體的經(jīng)濟制度，大量的社會財富掌握在國家手中，國家通過社會財富再分配的制度安排調(diào)節(jié)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象，以維護社會秩序，促進和諧發(fā)展，因此社會主義國家的性質(zhì)以及公有制的經(jīng)濟制度要求國家在養(yǎng)老方面承擔更大的責任。其次，生存權(quán)是首要的基本人權(quán)之一，政府承擔著保障老年人生存權(quán)的責任。貧窮是實現(xiàn)人權(quán)的最大障礙，政府要避免老年人因為失去勞動能力而陷入貧窮，保障老年人實現(xiàn)晚年生活目標。

改革開放以來，政府責任從收縮到強化。在市場經(jīng)濟發(fā)展初期，政府向市場和個人讓渡責任，1997 年建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，強調(diào)用人單位和個人責任，淡化了政府責任；隨著老齡人口規(guī)模擴大，民眾養(yǎng)老需求上升，政府不斷加大養(yǎng)老保險財政投入，責任歸位；黨的十八大以來，國家認識到加強養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要性，重視民生發(fā)展，希望建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度，政府養(yǎng)老保險責任不斷強化。但是，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中政府責任還存在嚴重問題。《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成。此外，還規(guī)定國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應(yīng)當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔。基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼。當前養(yǎng)老金制度規(guī)定，單位繳費率為16%，個人繳費率為8%，政府沒有固定的財政補貼比例。作為籌資責任主體之一，政府責任邊界不清晰。如表1所示，2008～2017 年十年間各級財政補貼占基金總收入比例均不相同，政府財政責任處于非規(guī)范化的狀態(tài)。政府財政責任的非規(guī)范化是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度尚未成熟、定型的重要表現(xiàn)。此外，政府利用統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的“混賬”管理，模糊了責任。作為轉(zhuǎn)制成本的承擔者，政府通過挪動個人賬戶、保持高費率將責任轉(zhuǎn)嫁給了個人和企業(yè)，個人賬戶空賬規(guī)模越來越大，政府應(yīng)積極承擔解決個人賬戶空賬問題的責任。（表1）

表1 2008～2017年財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金補貼情況一覽表

（二）用人單位責任負擔過重。2019 年，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險單位繳費率由20%調(diào)整至16%，已有所下降，但還是遠高于世界平均水平。用人單位繳費相當于個人繳費的兩倍，是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入的主要來源。然而，高費率并沒有帶來更高的基金收入，反而降低了企業(yè)參保積極性，一方面許多企業(yè)承擔了基本養(yǎng)老保險中的責任，就無力發(fā)展企業(yè)年金等補充養(yǎng)老保險；另一方面許多企業(yè)因為無力承擔社會保障繳費負擔，千方百計地尋求逃費。養(yǎng)老保險作為公共政策，對企業(yè)用工具有重要影響，養(yǎng)老保險繳費率高導(dǎo)致企業(yè)勞動力成本高，不利于擴大生產(chǎn)，也對勞動力就業(yè)造成了困難。合理的繳費負擔是企業(yè)履行社會責任的前提，養(yǎng)老保險政策繳費率越高，繳費成本越大，企業(yè)逃費動機越高；勞動成本占企業(yè)總成本中比例越高，企業(yè)逃費動機越高。許多企業(yè)通過運用不實的繳費基數(shù)來達到逃費的結(jié)果，這導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金收入大量流失。一方面繳費基數(shù)的確定在政策規(guī)定和執(zhí)行上均不一致，單位參保繳費的基數(shù)既可以是職工工資總額，也可以是職工個人繳費工資總額基數(shù)之和，雇主按有利于本單位實際情況的標準來執(zhí)行；另一方面工資總額的界定十分復(fù)雜并存在一些空白，企業(yè)想方設(shè)法通過各種工資計算方法得出“最低工資總額”進行繳費。《中國企業(yè)社保白皮書2022》數(shù)據(jù)顯示，僅有28.4%的企業(yè)實現(xiàn)社保基數(shù)完全合規(guī)，與2021 年相比降低1.5%。

（三）個人權(quán)責不一致。養(yǎng)老保險作為社會保險，不同于社會救助、社會福利等其他社會保障項目，個人享受養(yǎng)老權(quán)益需要以履行繳費義務(wù)為前提。個人權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，承擔對自己的養(yǎng)老責任，其中繳費責任是個人責任的核心和直接體現(xiàn)。勞動者將工作期間工資的8%上繳到個人賬戶，為自己的退休生活積累養(yǎng)老金，通過向個人賬戶逐筆繳費來承擔自己的養(yǎng)老責任。

養(yǎng)老金制度規(guī)定，參加養(yǎng)老保險并繳費滿十五年，達到退休年齡后就可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。隨著人們生活水平的提高和社會保障事業(yè)的發(fā)展，平均預(yù)期壽命不斷延長，勞動者繳納的養(yǎng)老保險數(shù)額遠小于其退休后所獲得的養(yǎng)老金數(shù)額。個人賬戶養(yǎng)老金存在超額支出，由于人口預(yù)期壽命延長導(dǎo)致的超額支出占到總超額支出的95%以上。從個人層面，以男性為例，根據(jù)養(yǎng)老保險制度，勞動者繳納的養(yǎng)老保險金全部計入個人賬戶，退休后個人賬戶月領(lǐng)取額為個人賬戶總額除以計發(fā)月數(shù)，60 歲退休的勞動者個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)為139。而我國男性退休年齡為60 歲，平均預(yù)期壽命為75 歲，養(yǎng)老金預(yù)期領(lǐng)取月數(shù)為180，遠遠大于139。這說明養(yǎng)老保險個人賬戶收支不均衡，個人權(quán)責不統(tǒng)一。尤其對于長壽老人而言，個人責任承擔較少，享受權(quán)益遠遠大于繳費義務(wù)。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險主體責任優(yōu)化建議

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度是政府、企業(yè)和個人三者之間通過責任分工形成的合作機制。通過城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的定位和對各主體責任的反思，提出以下優(yōu)化建議：

（一）明確政府財政責任。第一，政府財政責任制度化。制度化意味著規(guī)范化，政府應(yīng)按籌資比例承擔責任。當前，政府承擔兜底責任，也就是隱形化責任，將隱形化兜底責任轉(zhuǎn)化為顯性化比例責任，有利于明確政府在繳費環(huán)節(jié)的責任邊界，更能凸顯政府作用，也可以避免政府責任無限制地擴張。在現(xiàn)代養(yǎng)老金制度發(fā)源地德國，政府財政就分擔著25%的養(yǎng)老金給付責任。第二，加大政府財政補貼力度。政府財政支持對基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展具有重要作用，對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，應(yīng)擴大財政支持規(guī)模，合理化解個人賬戶空賬。第三，加快基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌步伐。實現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌對緩解政府財政壓力、促進地區(qū)間收入再分配、實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度實質(zhì)公平具有重要作用。首先要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，以省級統(tǒng)收統(tǒng)支為基礎(chǔ)，以基金調(diào)劑為核心，逐漸滿足全國范圍內(nèi)的基金調(diào)劑需求，緩解財政風險，向全國統(tǒng)籌靠近。

（二）適度降低企業(yè)繳費責任。養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比率降低，顯著提升企業(yè)的市場價值和市場活力，企業(yè)提升的市場價值會基本大于政府承受的養(yǎng)老保險基金收入，改革收益基本大于基金損失的成本。政府應(yīng)根據(jù)相關(guān)的最優(yōu)繳費率測算結(jié)果，持續(xù)深化養(yǎng)老保險降費改革。第一，合理降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費負擔重，不但限制了企業(yè)發(fā)展，也不利于第二層次企業(yè)年金制度的發(fā)展。在合理降低企業(yè)繳費率的同時，建立強制性企業(yè)年金制度，保障退休人員替代率水平。第二，做實繳費基數(shù)。首先，降低企業(yè)養(yǎng)老保險政策繳費率可以減輕企業(yè)逃費程度；其次，應(yīng)完善社會保險征管體制，目前《國稅地稅征管體制改革方案》明確規(guī)定社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，但是制度變遷需要時間，應(yīng)完善配套措施，加強相關(guān)部門配合，確保征管主體順利過渡。

（三）合理界定個人責任。職工基本養(yǎng)老保險作為社會保障制度中最重要的項目，具有二次分配的公共政策功能，公共養(yǎng)老金調(diào)節(jié)一次分配差距，個人賬戶養(yǎng)老金體現(xiàn)多繳多得的激勵作用，以提高個人賬戶占比的方式來強化個人的養(yǎng)老責任必然進一步擴大收入差距，合理界定個人責任需要通過調(diào)整個人賬戶參數(shù)來實現(xiàn)。第一，延長繳費年限。1997 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定養(yǎng)老保險繳費年限為十五年。在平均預(yù)期壽命不斷延長的情況下，繳費年限短，不利于養(yǎng)老金額度的積累。實行漸進式延遲退休方案，延長勞動者繳費年限，增加養(yǎng)老金收入，緩解養(yǎng)老金收支不平衡問題。第二，增加個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)。建立計發(fā)月數(shù)與平均預(yù)期壽命掛鉤的機制，設(shè)計分地區(qū)、分性別差異化的個人賬戶給付期限。在做實個人賬戶基礎(chǔ)上，增加計發(fā)月數(shù)的同時，探索養(yǎng)老金有效投資和收益方式，提高個人賬戶資金實際收益率，在不影響退休者收入水平下，緩解個人賬戶超額支出問題。