歐洲難民城市融入政策研究
——以華沙、馬拉加、塞薩洛尼基和米蘭市為例

康曉麗

中共廈門市委黨校，福建 廈門 361027

歐洲爆發難民危機至俄烏沖突再次引發大規模難民浪潮至今，難民問題對歐洲政治生態產生重大影響，已成為歐洲各國關注的重點議題。歐洲各國地方政府在無法參與中央資源分配和政策制定情況下，既要提供難民服務，又要協助包括難民在內的各類移民融入當地社會，其在實施難民融入政策中遇到諸多困難，使得本已緊張的中央和地方關系在如何應對難民問題上矛盾重重。迄今為止，歐洲各級地方政府仍然在向中央呼吁，爭取在制定難民和移民政策上的話語權，實際進展并不順利，面臨著諸多復雜的制約因素。這在很大程度上源于現代國家的中央與地方關系三要素在權力分配結構上的不均衡，即：強大穩定的中央、自由活力的地方和規范化的協調機制這三要素的影響。在強大穩定的中央層面，法治和分權制衡的原則確立了中央權力的配置和行使，限制了地方政府在某些方面發揮參與中央政策制定的作用。在自由活力的地方層面，本土政治認同和地方政治權力的訴求決定了地方對參與相關制度安排的渴望，進而與中央展開博弈。在規范化的協調機制層面，難民持續不斷涌入，沒有相關條約和政府部門規章制度對此現象進行有針對性的約束和規定，各國中央和地方對如何建立規范化的協調機制存在巨大分歧。這三個因素都決定了地方政府不僅是不容忽視的難民融入政策的重要參與主體，而且還是必須考慮的合作收益分享者。如果地方的利益在這三個方面無法得到有效滿足，會構成影響歐洲難民融入政策實施有效性和挑戰歐盟一體化的重要風險因素①在世界范圍內，一般按聯邦制或單一制有所區別地理解政府間關系。在單一制國家，國家結構和政府間縱向關系主要表現為中央與地方的關系；在聯邦制國家，政府有三個層次：“地方政府在政府機構體系中位于底層，中間部分則為中間政府（州、大區、省），全國性政府位于最高層。”在英國、西班牙等國家，除中央政府和地方政府之外，中間還有地區政府，而地區作為次中央級，既不是聯邦成員也不是地方。根據調研四座城市的實際情況，為了能夠統一表達和理解，本文采用我國學界的普遍用法，將單一制國家中央政府與地方或聯邦制國家聯邦政府與各聯邦成員，都理解成“中央與地方”的關系，即地方是中央政府下的第一級地方政府。。

當前，難民問題已經成為影響歐盟一體化和歐洲政治版圖新變化的重要因素，探討歐洲各國國內權力分配模式如何影響難民城市融入政策實施的有效性具有顯著的學術價值和現實意義。然而，當前對歐洲各國中央與地方關系影響基層實施難民融入政策及其有效性的研究尚無具有系統性論證的研究成果。當前研究主流，一方面高度集中在探討歐盟和成員國層面對難民政策制定和執行的影響因素、難民政策的變遷、難民政策與歐盟一體化的互動關系的研究，另一方面少數學者關注單個或幾個國家的難民政策，特別是英國、德國、荷蘭和法國，而全面系統性論述歐盟各國在城市層面如何協調投入服務資源，推動難民融入和服務國家移民管理、政策措施執行的效果，以及如何與難民來源國地方層級機構展開合作共同推動難民融入的相關研究成果尚且不足［1］。鑒于此，通過對已有相關文獻的梳理和課題組成員在歐洲的實地調研，本文從中央—地方關系這一視角出發，集中關注比較具有代表性的波蘭華沙市、西班牙馬拉加市、希臘塞薩洛尼基市和意大利米蘭市，系統分析這些城市如何統籌公共資源解決難民在住房、就業、教育、子女、醫療等方面的現實需求，以及政府如何借助國內外市域協作和多元利益主體合作的方式涵養難民更好融入的相關政策，以期為評估難民融入政策實施的有效性提供政策依據。

一、四座城市難民融入政策面臨的共性挑戰

在歐洲難民浪潮持續不斷的背景下，華沙市、馬拉加市、塞薩洛尼基市和米蘭市被迫進入緊急狀態，在面臨地方財政預算緊張、住房和勞動力市場承受壓力、中央強化移民融合政策公共審查等現實挑戰下，四座城市既要艱難應對難民在醫療、住房、子女教育等方面的現實需求，又要統籌有限的財政資源行使特定管轄權進而緩和部分民眾對政府政策的反感乃至抗議。可以說，四座城市在應對人口結構變化和協調公共服務方面舉步維艱。

（一）歐洲難民城市融入政策存在的普遍性問題

2015 年難民危機爆發后，歐洲各國基層政府面臨著難民融入的巨大挑戰。隨著2022 年俄烏沖突引發的新一波難民浪潮及其產生的各種影響，使原本就壓力巨大的基層政府更加雪上加霜。當前，歐洲難民城市融入政策存在的普遍性問題，大體可以分為五種情況。

第一，一線城市壓力最大。近年來，入歐的各類移民迅速增加。作為接收移民的一線城市，希臘塞薩洛尼基、西班牙馬拉加、意大利巴勒莫和米蘭等地壓力巨大。隨著難民的涌入，移民人口比例迅速增加，專業技術移民被其他有著更好發展機會和更優惠融入政策的城市所吸引，而這些城市只能通過采取提供更好的避難前景，發動現有移民社群的社會支持網絡，便利各類移民更好融入所在城市等舉措留住人才，穩住難民。

第二，既是接收地也是中轉地的城市難以評估難民流動情況。歐洲某些經濟發展較好、生活水平較高的城市，長期吸引著各類移民進入，如米蘭作為意大利失業率最低的城市，吸引著歐盟之外的移民源源不斷進入。自2015 年難民危機后，這類城市接收難民的規模迅速增加，同時也成為部分難民借道前往其他經濟條件更好城市的中轉站。這些城市面臨的最大挑戰是，無法準確分辨定居的難民人數及借道前往其他城市的難民人數，因此難以制定有針對性的相關服務措施。

第三，移民人口結構相對復雜的城市缺乏制度性治理框架。歐洲的一些城市如波蘭的格但斯克和華沙，因移民人口不多，且大多來自地緣相近或文化相似的地方（如烏克蘭等國），移民群體趨向同質化［2］。近年來，隨著新的移民增加，這些城市的人口結構日趨復雜，其中勞動力移民多來自南亞和東南亞，難民來自中東和中亞。俄烏沖突爆發后，烏克蘭難民蜂擁而至，由此產生一系列問題，如當地社會甚至一些公共部門開始反對接納更多的移民（包括難民）、有關人士呼吁對新增加的難民制定有針對性的融合政策等［3］。面對這些新挑戰，格但斯克和華沙市在融合政策方面采取了較大力度的變革，建立了難民融入的基礎保障機制、部門整合機制和社群互助機制，搭建了制度性的難民治理框架，被歐洲各國公認為是在資源受限和缺乏國家層面支持情況下仍能將難民進行融合治理的典范城市［4］。然而，總體上缺乏治理框架是難民接收城市面臨的普遍現象，無法有效推進難民融入、人口整合和社會發展。

第四，中小城市推動難民融入的資金和政策缺口較大。中小城市缺少落實融合政策相關的資源、能力和激勵舉措。然而，隨著移民人口的增加特別是難民的涌入，有些中小城市開始籌措相關資金投資移民基礎設施建設，如位于奧地利和德國邊境的小鎮庫夫施泰因。隨著難民的到來，這座城市才逐步意識到對移民融合治理的相關設施和政策的長期規劃及投資的重要性，但是現實情況下資金缺口較大。最直接體現在基礎設施投資中80%依靠自籌資金，落實融合政策的相關激勵投資主要依賴基層社區和民間組織。因此，沒有足夠的資金支持，融合政策的規劃和實施就沒有穩定的保障［5］。

第五，新接收難民的地方政府經驗不足。2015年難民危機爆發以來，歐洲一些城市成為新的移民目的地，還有一些城市原本是移民輸出地，隨著難民的涌入反而成為移民接收地，如羅馬尼亞的首都布加勒斯特。這些城市對各類移民的需求以及融入政策不熟悉，特別是對于由民間社會組織、國際組織、相關政府部門多方協同運作提供難民相關融入服務的模式明顯經驗不足［6］。盡管如此，有些城市仍對新增加的難民持歡迎態度，希望借此填補勞動力空缺，鼓勵市民社會與政府部門合作，進而提升本城市移民管理能力，建立一套完整的移民融合政策框架［7］。

除上述普遍性問題之外，歐洲的大環境對難民城市融入也產生重要影響。自20世紀90年代末，歐洲經濟普遍低迷，2008 年發生全球經濟危機，2010年歐洲各國被迫開始縮減移民融合政策的相關預算和投資，許多城市積極采取措施應對稅收收入減少和財政縮減的消極影響。長期經濟停滯導致移民勞工失業率增加，有些移民被迫從事不穩定的工作，本地居民也不得不因工資減少和社會福利降低而勒緊腰帶，由此對新到來難民的態度較為苛刻。特別是俄烏沖突爆發后，歐洲各國不僅要統籌人口結構的轉變和社會壓力的增加，還亟須制定一系列相關的難民融合措施來應對難民帶來的諸多挑戰。

（二）中央—地方關系影響四座城市難民融入政策的創新和改革

歐洲各國中央與地方的權力結構表現為強大穩定的中央享有立法權，自由活力的地方行使大部分行政管理權，財務管理自給自足、互不依賴，即行政上依賴，財政上獨立，這本身就存在沖突的可能。各國中央政府與地方政府通過財政平衡措施和規范化的協調機制保證地方能夠切實承擔各自責任和履行相應義務。但是，難民問題打破了這種平衡，中央無法通過有效協商獲得地方的認同，財政平衡因地方接收難民規模和資源需求的不同也無法有效達成，特別是地方政府采用委托代理的方式與其他各種機構和組織共同解決難民融入問題時，因其強烈的利益訴求，很容易與中央產生矛盾和沖突。

當前，中央—地方關系對四座城市難民融入政策創新和改革的影響具有共通性，主要集中在以下三個方面：強大穩定的中央決定難民的責任歸屬和相關立法，自由活力的地方在難民問題上存在的財政獨立與行政依賴的矛盾愈演愈烈，中央與地方就解決難民問題缺乏規范化的協調機制。

第一，難民的責任歸屬問題。四座城市在接收大量難民時，出于人道主義和共同生活的便利，需要給予難民支持和救助，它們認為這些責任應該由地方承擔，中央應該給予支持。但是中央層面不希望地方干預，中央需要總體上管控難民流向，集中定點解決難民問題。因此，在現有規章制度和條約未明確規定歐盟和城市的責任時，如何處理難民問題成為中央與地方之間政策脫節和矛盾的源頭。

第二，難民的預算支持問題。四座城市在處理難民問題時，面臨的普遍性挑戰就是亟須在難民的住房、就業等方面獲得中央的財政支持。它們的訴求具有共性，即希望將避難所里的難民分流至不同的社區，在社工引導下學習當地語言，然后從長遠的角度解決難民就業問題而非依賴于社會福利。但是，基本法規定中央—地方關系在財務管理方面應自給自足，互不依賴，這意味著中央和地方的收入分開，各自需要為執行其任務籌措費用。在難民問題上，中央通過補充撥款的方式維持地方財政平衡，以激發地方解決難民問題的積極性，但地方在難民融入政策中需要各種團體和治理主體的參與。各種團體利益混雜、各級治理主體權責不清，不斷形成各種矛盾，使得本已財政預算緊縮的地方政府在中央補充撥款有限條件下無法應對在難民融入政策相關安排上帶來的持續性挑戰。目前，以四座城市為代表的地方政府，正聯合采取各種行動，希冀《歐盟2023—2028 預算提案》能夠單獨列出支持地方城市難民融入的相關預算份額，直接資助地方政府，而不是先將資金流向中央政府，使得它們很難獲得中央預算支持。

第三，規范化的協調機制問題。當前，歐洲各國的中央與地方政府在解決難民問題上缺乏規范化的協調機制。中央層面不僅在難民準入方面擁有決定權，還對難民集中安置、進入勞動力市場等各方面有嚴格限定且不允許地方政府介入。四座城市在推進難民融入政策時普遍缺少中央層面的授權，因此直接導致它們缺乏制定難民進入標準程序的能力，以及統籌資源和監管力量必要時的強制執行力；無法自行主導就業和教育的立法改革，以及制定早期的融合激勵措施；無法有效管控移民（包括難民）入境和融合政策銜接環節，以及確定入境移民（包括難民）福利和享受相關政策的標準等，致使推進難民融入政策創新和改革的進程緩慢。盡管如此，四座城市仍積極為有效應對難民融入問題，進行各種政策創新，希冀與中央建立規范化的協調機制。當前，四座城市提出就如下六個方面的訴求與各自國家的中央政府進行有效協調，從長遠角度解決難民浪潮帶來的各種影響。（1）如何確保中央層面支持基層政府全面掌握難民社群的背景、概況、需求和期待，以便在政策制定和民主決策過程中提供基本的理論支撐。（2）基層政府如何獲得中央授權設定服務標準規制，以便平衡本地人和難民群體不同的服務需求。（3）中央支持基層政府提供難民的各項服務政策，防止因與中央政策實施不同步阻礙難民融入當地的進程。如，針對兒童看護服務提出的嚴格期限導致新到來的難民母親們無法參與就業等相關培訓。（4）中央應調動資源，與地方共同設定標準，發揮非政府組織、社區組織和私營企業作用，促使其積極參與難民具體服務機構的設置和運作。（5）在非法難民無法根據相應法律法規獲得基本醫療和住房情況下，中央政府如何與基層政府協調，制定臨時性的政策以滿足弱勢難民群體的基本需求。（6）中央政府如何支持地方政府保障身處偏遠鄉村或地理上較分散的難民仍然能夠通過相關融合政策獲得關照［8］。

那么，四座城市所在國家的中央政府能否滿足其對上述六個方面的政策支持呢？事實上，自2015年上百萬難民涌入歐洲以來，四座城市一直戰斗在救援第一線，市長和其他地方長官在沒有充足資金、無法享有難民和移民政策制定話語權情況下，既要提供難民服務，又要幫助難民和移民融入歐洲社會。于是，在無法獲得中央政府實質性幫助的情況下，四座城市聯合起來轉向求助于歐盟層面的相關機構，以解決政策脫節造成的一系列問題。歐洲市政和地區理事會（Council of European Municipalities and Regions）為整個歐洲的地方和地區政府提供支持，就地方創新、國家政策和歐盟預算等方面為地方政府爭取更多的授權和支持［9］。事實上，中央和地方關系阻礙了難民問題上的利益平衡，歐洲市政和地區理事會在協調地方創新和國家政策層面也是心有余而力不足。

二、四座城市解決難民融入問題的政策措施

盡管四座城市在推進難民融入政策時缺少中央層面的授權和政策制定的話語權，但是，其作為基層政府卻有著其他層級政府不具備的獨特優勢。第一，基層政府可以及時獲取轄區居民的日常動態，能夠更直接地了解其多元需求。第二，基層政府有能力全面參與和管控當地社區與難民融合相關利益方合作的全過程。第三，基層政府能夠協調公共機構、民間社會組織、跨國公司和本地企業形成合力，產生協同效應，創造有價值的資源和提供相關服務，擴大地方治理基礎。第四，基層政府在無法以統一的法律準入機制獲取服務條件下，還可通過財政和社會凝聚力創新政策，設立相關項目服務各級民眾，保障公共秩序穩定［10］。

實際上，受中央—地方關系三要素的影響，四座城市也只能基于當地的治理結構，以有限的資源在政治緊張的空間內運作。四座城市分別采取適合各自的一系列舉措，如協調不同行政部門之間的關系和溝通模式，推行基于地方長遠發展戰略基礎上的難民融入政策等。下面，具體分析四座城市解決難民融入問題的政策措施。

（一）細分難民群體

四座城市在提供難民融合服務前，都對難民進行明確分類，以便于精準施策，如分為人道主義援助難民、無人看護兒童、家庭移民等。目前，四座城市相關政策引發爭議較多的是主流政策與專項政策之間的矛盾，即促進難民融合的政策應該讓更大范圍的民眾受益還是只針對特定移民群體。當前，四座城市根據本地現實情況，分別采取三種方法來平衡主流政策與專項政策之間的矛盾。

第一，采取主流政策。意大利米蘭市主要通過提供已有的主流服務促進難民融合，同時引入專業的非政府組織、公共部門從旁輔助的方式了解難民多元化需求的管理模式。對于長期擁有獨立的一體化政策的米蘭市來說，采用主流服務是明智的選擇，因為這樣可以同時滿足當地居民的需求。米蘭市的具體做法是：市政府重組相關部門，強調以需求為改革方向而不是以群體分類為標準，將社會事務部重組為公民事務部，專門負責移民（包括難民）融入當地社會事務，強調服務標準一視同仁，傳達多元文化中共同身份的信息。另外，還成立“公民之家”，專門處理當地民眾和外來移民提出的各種維護權益的議題，如幫助難民申請住房，協助非法移民申請合法身份，為主流服務供應商解決難民法律身份、語言障礙和跨文化交際方面提供咨詢等［11］65。

第二，采取主流服務基礎上提供專項服務。馬拉加市和塞薩洛尼基市為新到來的難民提供有針對性的服務。馬拉加市從2008 年起就制定移民融入的戰略規劃，將行政部門細分為解決難民問題的部門、解決其他移民問題的部門和打擊犯罪的部門，提供有針對性的服務。馬來加市通過提供有針對性的專門服務和一般性的標準服務相互協作來共同分擔責任，有助于有效解決移民的各種難題，促進社會融合。塞薩洛尼基市的城市移民理事會向新來的難民提供有針對性的就業支持，同時努力建設難民就業中心，在解決難民問題的同時提升當地服務水平，為最終的社會融合打下堅實基礎［12］。

第三，通過主動向主流服務供應商提供輔助，優化和提升主流服務效果。在某些不需要直接管理的領域，華沙市政府通過搭建專家庫提供標準服務，滿足各方面的多元需求。同時，通過投資設立專業培訓中心，安排教師為來自不同地區的學生提供教學，也有助于教師開展研究。此外，華沙市政府還專門培訓文化調解員入駐醫院，幫助難民在獲得保健服務時協助溝通，提升服務質量［13］。實際上，華沙市通過提高主流服務供應商的滿意度，特別是為其處理積壓案件和復雜案件方面提供具體支持，也提高了華沙市政府在提供更廣范圍的跨文化意識培訓和提高處理多樣性問題事務等方面的治理能力。

（二）加強市域協同合作

通常，難民融入社會的主要阻礙是公共行政部門各自為政，無法進行有效的政策協調。面對迅速增加的難民，四座城市主動作為，對難民融合采取協調一致的跨國別跨區域跨部門合作管理的模式，雖然仍存在諸多挑戰，但已經走在歐洲難民城市融入政策創新的前列，主要有四種做法。

第一，建立部門協同工作組。四座城市相互協調成立移民融合部門間合作委員會。2018 年，世界經合組織對此進行問卷調查，在71 個被調查的城市中，從坦佩雷到維也納大概超過40 多個城市已經或多或少地正式建立類似的委員會。四座城市的合作治理模式最有代表性且進展最快，但仍存在諸多挑戰［11］43。四座城市移民融合部門間合作委員會的主要職能是推進難民融合政策之間的協同合作，跨領域進行政策協調。在實際的政策推進過程中，四座城市將難民融入的職能劃歸一般社會部門的職權范圍，直接導致與教育、住房等相關部門的合作內容有限。以馬拉加市為例，社會工作者認為社會事務與行政部門工作內容之間存在明顯的脫節，如有些行政部門認為難民在教育、住房等方面的需求不屬于本部門的權限范圍。以米蘭市為例，2015 年米蘭市接收大量難民，其通過部門間的內部協調，如社會事務部和教育部門以及國際關系辦公室之間協同辦公，推動難民融入工作取得一些進展。然而，目前協同工作組主要還是以臨時機構的身份自下而上進行互動，沒有形成自上而下的管理機制以建立一個更長期穩定的協調機構［14］。

第二，開發外部資助項目。近年來，歐盟層面特別強調創新、綜合服務和多方利益主體協同的工作方法，為此提供專門資金資助部分城市推動部門之間的合作，鼓勵從項目聯合設計到共享實施全過程推進。四座城市的難民融合工作在無法獲得其他行政部門配合情況下，開始嘗試制定系統性的難民融合一體化政策，開發外部資助項目以推動政策落地。歐盟和相關國際組織高度重視這些政策和與此相關的項目，認為這些地區的嘗試為歐盟的難民融入政策提供了新的思路、新的認知甚至是某些創新的干預措施。米蘭市于2019 年實施一個創新項目“WISH MI”，該項目獲得歐盟資助，為難民兒童和年輕人能夠在醫療保健、教育、住房、社會關系、建立自信等各方面提供多角度的培訓和互動，其還獲得市政當局相關教育和住房部門的廣泛合作，有助于這部分群體更好地融入當地生活［15］。此外，馬拉加市通過與難民祖籍地開展地方政府層面合作，共同推進難民融入政策的有效實施，如建立城市合作伙伴，通過相關項目和活動共同滿足難民的需求。

第三，任命難民融合專員。四座城市面臨的共同挑戰均在于政府部門之間的合作不足，或因為人員配置不夠，或由于責任不明確，或根源于不重視難民融合政策等一系列限制因素。為此，它們設立專門的難民融合專員，協助處理難民融合過程中的一些問題。以塞薩洛尼基市為例，市政府與塞薩洛尼基州共同出資設置難民融合專員職位，專員在特定任務范圍內擁有自主權，負責協調50 多個相關部門制定具體的行動計劃，推動醫療保健、就業、體育和娛樂等不同領域間的難民融合政策。值得注意的是，盡管歐洲很多城市都設置了難民融合專員，但對于該職位的具體政治事務、綜合事務職能，以及如何選擇和任命該專員的程序都各具地方特色。塞薩洛尼基市的專員職位通過正式招聘，米蘭市通過移民代表委員會委任批準，華沙和馬拉加市則是通過政府任命，采取不同方式均旨在平衡和維持移民社區和行政當局之間的信任。

第四，規劃難民融入的政治愿景。四座城市將難民融入社會作為一項戰略優先事項納入規劃中，這有助于擁有共同愿景和目標的各部門采取相關的激勵措施，進而向更基層的社區宣傳難民融入的重要性。馬拉加市認為將難民融入納入政治愿景規劃有助于新到來的移民對這座城市、市政和各市民部門產生信任和歸屬感 。塞薩洛尼基市將包括難民在內的移民融合視為地方發展的重要資源，市政廳將移民融合和平等對待的政策納入公務員標準培訓課程。但是，將難民融合問題政治化也存在潛在風險。一方面，不成熟的相關操作會引發社區居民政治意愿兩極分化，進而引發基層社區矛盾，同時使得公眾監督更多地集中在決策者和服務供應商的相關決策上。另一方面，具有不同政治立場的后續行政當局可能會削減或完全削減投資，導致先前的難民融入政策取得的成果前功盡棄①采訪塞薩洛尼基市社會發展部調查員Paulina Wlazlak，Inspector，Department of Social Development，City of Thessaloniki，12 November 2019。。目前，四座城市認為，這些風險會隨著難民成功融入當地社會后促進當地社區和經濟發展而慢慢降低。俄烏沖突爆發后，華沙等這樣的城市受到嚴重影響，為避免難民和移民融入分享公共資源時引發當地民眾反對，這些城市多傾向于向公眾宣傳難民融入對當地經濟的積極影響［16］。

（三）推行多方利益主體合作戰略

四座城市在推進難民融入問題時在很大程度上依賴民間社會組織的專業知識和參與。基層政府的行政力量和民間社會組織的工作方式在不同的地方表現各自優勢，如：米蘭市民間社會組織的參與是以承包商身份代表公共當局提供和運作相關服務；馬拉加、塞薩洛尼基和華沙市則是政府部門與民間組織組成合作委員會開展更松散的協作；還有些地方的民間社會組織獨立運作項目，擁有更大的自主權，更多地針對本地難民的需求和本地現實情況進行政策調整，而不是優先考慮外部需求②采訪歐洲移民項目協調員Roberta Lo Bianco，Coordinator of Migration Unit，European Centre of Studies and Initiatives（CESIE），Palermo，28 November 2019。。

在實際運作中，基層政府與民間社會組織之間因立場問題難以建立足夠信任，民間社會組織會通過不同的角度和方式處理難民融入和包容的問題，但是政府基于自身立場有時無法認同。如，有些民間社會組織會優先從人權角度出發，而不是基于維護公共秩序去思考問題，有些民間組織本身的建立宗旨和運營邏輯與城市發展的規劃無法匹配甚至可能存在沖突。以塞薩洛尼基市為例，該市較為成功地同民間社會組織和鄰近城市密切合作，通過各方共同行動為難民提供各類服務，并在合作過程中尋求各方認可的共同目標，這是成功的案例。但是，大部分城市無法實現各方利益的平衡，如因資金來源不穩定、結算拖延等導致民間組織內部工作人員流動性和更替率高，最終影響難民融入方案的執行質量，特別是政府購買民間組織服務后，短期合同和資金依賴問題會打破民間組織與政府之間合作的平衡，從而導致關系緊張。為此，四座城市采取一系列舉措改善與各方利益主體之間的關系。

第一，明確責任歸屬。明確公共部門與民間社會組織在難民融入問題上的責任歸屬，有助于加強信任并提高服務質量。米蘭市政府與民間社會組織之間的關系由雇傭者—供應商關系轉變成共同設計和共同執行的關系，特別是在兒童看護、勞動力市場一體化等領域，雙方合力為移民和難民提供咨詢。雙方能夠達成責任共識是建立在全面掌握難民需求、對利益分配和執行成效的共同預期基礎之上的③采訪米蘭市移民融入政策部項目協調員Barbara Lucchesi，Unaccompanied Minors Team Coordinator，Unit for Inclusion and Immigration Policies，City of Milan，9 September 2019。。對初來乍到的難民而言，這樣的地方是首選。因為在政府缺乏執行能力的領域，民間社會組織能夠提供有效補充，客觀上提升城市管理和服務水平。通過推進基層政府與民間社會的合作，可增進雙方互信，存在的唯一風險就是獲得招標的民間社會組織的品質。這需要加入某種反饋機制予以驗證，目前在實際運作中尚無反饋機制來評估獲得招標的民間社會組織的品質。

第二，建立長期戰略以提高民間組織對政策延續性的信心。具有法律依據和約束力的戰略有助于基層政府的政策保持一致性和透明性，也會敦促基層執行部門更加重視難民融合問題。塞薩洛尼基市先期制定難民融合發展五年規劃，并于2017 年與歐盟城鎮融合發展項目（URBACT）合作，共同研究制定難民融合舉措和相關創新政策①URBACT 是歐洲一個促進基層鄉村可持續發展的交流和學習項目，包括那些難民融入和治理需要幫助的地區。參見URBACT：Integrated Action Plan for Integration of Refugees，Municipality of Thessaloniki，Brussels： European Commission，2018。。由各利益相關方共同評估難民需求并以此為基礎共同制定的參與式融合戰略和行動方案，無疑在執行層面更具合法性和可操作性。馬拉加市的移民融合戰略和具體執行方案由移民協會和社區合作制定，并在此基礎上建立基于可衡量目標和定期審查為主的監督系統，一方面有助于增加政策的透明度，另一方面在運作過程中可根據監督執行情況進行實時調整。

第三，建立利益相關者合作網絡。通過建立基層政府各部門與民間社會組織、難民來源地相關部門、國際組織、基層協會、私營企業、移民社區代表和志愿者團體共同組成的利益相關者合作網絡，定期開會交流信息，可有效避免各部門重復制定政策和投入資源。其實，類似的合作網絡已存在多年，如華沙移民社會對話委員會2012 年就已成立。但是直至2015 年難民危機后，移民熱點地區和歐洲混合移民路線的沿線城市如塞薩洛尼基和庫夫斯坦市，才開始發展類似組織。同時，作為難民來源地的土耳其還與德國、荷蘭等國建立對等城市合作伙伴，發布合作手冊，用以指導利益相關者合作網絡的建立和運作［17］。難民融合政策執行的各利益相關方普遍認可通過這樣的合作網絡模式促進相互合作和信任，但是合作基礎薄弱會消耗大量時間進行協調，難以體現政策效果，或者因疲于應付難民的臨時需求而無暇顧及長遠合作機制建設。因此，四座城市應著力夯實合作網絡基礎，才是該政策有效推進的重要前提。

（四）合作制定融合服務內容

地方政府制定的難民融合服務內容更能滿足現實需求。地方政府熟悉不同服務提供者之間的程序邏輯和具體地址，可以提前設計制定融合服務內容和程序，有助于整合有限的資源提高服務效率，實現效益最大化。對于剛剛開始接收難民的城市來說，地方政府有預見性地制定融合服務內容，有助于打通信息交流渠道，整合難民的認知和融合服務。

第一，建立鄰近區域合作方式。在大城市，整合一般性服務資源為移民服務可有效滿足移民需求。如，華沙的多元文化中心就是華沙市與民間社會組織（包括移民協會）聯合建立，通過組織雙方較高程度的參與和多樣化的外聯活動，為移民（包括難民）子女學校提供精準服務。2019 年，國際移民組織對波蘭移民項目進行調研：在華沙市，外國出生的公民中有50%的人熟悉移民中心項目，85%的外國人和75%的瓦索維人對移民中心項目持肯定態度，認為移民項目是有用且必要的［18］。目前，塞薩洛尼基市通過建立鄰里協會的方式，為當地難民提供各種多元文化的學校選擇，當地居民也可自愿參與，緩解了難民與當地居民之間的緊張關系。在馬拉加市，帕爾馬-帕姆利亞地區由于難民較多，文化認同復雜，當地居民也一樣面臨失業、貧困和社會排斥風險。但是，他們沒有選擇沖突，而是建立當地居民和移民協會，一起討論和解決本地區存在的各類問題，不以國籍區分居民，形成集體觀念［19］。

第二，增強服務之間的有效銜接。在歐洲的許多城市，移民的大量增加催生許多相關服務的合作領域。為有效整合各服務供應商，四座城市提出一些簡單而創新的方案。如，為高效地向難民提供兒童陪護服務，與此相關的民間組織和公眾網絡服務商共同創建“循環電子文件夾”，方便各個服務提供商共享需要陪護兒童的相關數據和資料，為進一步分工合作并提供更廣泛的居家服務提供基礎支持。實際上，促進服務之間的有效銜接，有助于服務商在一般性服務模式和針對性服務模式之間進行選擇，提高服務系統的效率［11］66。以馬拉加市為例，市政府難民專項資金有限，2015 年難民和尋求庇護者大量到來，當地移民事務工作人員與民間社會組織合作，在現有難民融合政策基礎之上，成立相關協調機構，專門設置移民和難民問題中心，提供專項服務［20］。

三、四座城市難民融入政策發展的未來方向

在移民成為常態的全球化時代，目前全世界被安置的難民和政治庇護者的規模是二戰結束以來的最高值，已經突破2 600萬人②根據196個國家的數據情況計算而得。參見：United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division（2016）。。在此現狀下，移民的可持續發展是各國移民政策的重要內容。《移民可持續發展2030 規劃》明確指出，推動發展中國家勞工的衛生和醫療保障、為留學生提供獎學金、打擊販賣人口、保護移民勞工的權益、保護婦女權益、降低僑匯轉移成本、提供法制認同保障等將是今后各國移民改革的共同目標［21］。

近年來，隨著各類移民不斷涌入，歐洲各地已經對移民帶來的多元文化較為熟悉，并據此制定相關移民融合發展政策。這些迅速、大規模的移民引導各地方政府開始注重多元文化社區的建設和難民融合政策，以及與其他相關城市建立合作關系。尤其難能可貴的是，以波蘭華沙市、西班牙馬拉加市、希臘塞薩洛尼基市和意大利米蘭市為代表的地方政府在無法與中央就難民問題進行規范性溝通和參與政策制定情況下，仍能堅持發揮其在難民融合方面獨有的貼近不同利益主體、對本地移民社區的需求更熟知、具有更大的靈活性和適應性、可建立更具包容性和參與性的地方政策等優勢，因地制宜，采取一系列難民融入政策，并將其納入地方社區發展規劃，建立政府與民間社會組織包容性的合作伙伴關系、移民與難民參與地方民主決策的機制、移民融入地方層級的監測和評價機制。上述舉措將難民融入政策的執行者、被執行者聯合起來，通過縱向和橫向的聯系與合作，地方政府較好地解決了難民融合的一系列突出和熱點問題，獲得歐盟層面的特別關注和肯定，也提供了基層治理經驗。但是，難民融入政策如何更好地契合地方長遠發展戰略，仍需要在諸多方面進一步細化政策方向。

第一，應在細分難民群體上評估主流服務和專項服務的政策效用。實際上，細分難民群體是通過采用針對大眾的主流服務解決難民問題。這樣的做法雖然有助于難民在融入社會過程中產生歸屬感，但并非所有的主流服務都能做到一視同仁，如有些主流服務需要削減有針對性的服務項目以壓縮成本，這樣將會導致一般性服務成本提升或有些難民的需求由于主流服務準入門檻過高而得不到滿足。此外，從針對性服務過渡到主流服務需要時間和規劃，過早地采用主流服務可能超出相關機構的處理能力，影響服務效果。例如，米蘭市曾經將無人看管兒童服務臨時劃分到主流基本服務中，但隨著服務提供商無法滿足需要看管兒童過多的系列配套服務時，又被迫將此項業務轉移至負責移民服務的部門［22］。因此，為應對新到來的難民，地方決策者需要臨時制定一些有針對性的專項服務，尤其是那些已經面臨服務瓶頸、就業和住房短缺的城市。專項服務可以彌補地方政府在應急處理過程中的服務短板，但考慮到預算削減等影響，各基層政府需要預先評估主流服務和專項服務政策的效用，審慎建立相關平行機構為難民提供專門服務。

第二，通過與第三方機構合作提供精準服務補充主流服務政策的缺口。地方政府與服務提供商的直接接觸有助于政府層面更好地了解難民實情，開展共同合作，如警察對社會安全的關切可納入市社會部門的融合項目中。近一兩年來，備受關注的就是難民“一站式服務”，其是葡萄牙最早提出并在歐洲普遍受到歡迎的項目。雖然目前尚不能完全實現，但部分地區的移民信息中心已承擔相關難民服務項目并獲得民間社會支持，如提供一些上門服務，協助難民申請福利、心理和法律咨詢等已經納入一站式服務［23］。布加勒斯特市的非政府組織和國際組織積極合作投資建設難民一站式服務中心相關項目，但因未能爭取到政府相關部門的參與，項目實施成效有限。四座城市目前也在推進“一站式服務”的嘗試，但因各地實際情況不同，實施成效也各不相同。有的城市缺乏資金，有的城市缺乏不同利益相關方的合作伙伴（如警察和非政府組織），一站式服務模式要全面推廣還需協調各方建立相對全面的一體化工作體制［24］。

第三，統籌多地資源建立聯合服務體系，分散難民，提高承載力。聯合其他城市提供一體化服務可以幫助相關城市統籌并優化有限的資源，為難民提供更有價值的服務。如，庫夫斯坦市與周邊村莊簽署協議，允許農村社區的難民進入庫夫斯坦，享受相關移民融合服務，交通費用由農村社區支付，其他費用由庫夫斯坦市承擔①采訪庫夫斯坦因難民融合托管員Meral Sevencan，此協議是區域管理項目之一。參見：Kufstein u. Umgebung-Untere Schranne-Kaiserwinkl（KUUSK），überuns，2 April 2020，https：//www.rm-kuusk.at/wir-ueber-uns。。塞薩洛尼基市與鄰近的卡拉馬里亞市合作，建立Neapoli-Sykies 中心，通過制定相關項目收容和資助難民，獲取更廣泛的資源特別是住房資源，擴大城市服務難民的覆蓋面；格但斯克市與波美拉尼亞市政府合作，制定一體化戰略，共同分擔城市與周邊地區難民融入的責任，特別關注兩個城市之間的過境難民，這種一體化服務戰略可以更具靈活性地覆蓋到在城市間流動的難民，避免遺漏和重復服務［25］。此外，聯合服務政策有助于協助大城市周邊的小城市提升接納難民和協助難民融入的能力，特別是在大城市住房市場緊張情況下，可以有效引導移民前往周邊小城市購買負擔得起的住房。

實際上，通過四座城市的難民融入政策實踐可以看出，難民問題導致醫療、就業、教育等方面壓力持續攀升的主要原因在于它們無法直接管理和控制現狀。一方面，其在綜合衡量相關因素形成有針對性的政策方面困難重重，主要包括：（1）城市移民的歷史和多樣性；（2）移民路線及沿線的地理位置；（3）移民人口的規模和結構特征；（4）各級政府推動移民融入資源權限的分配；（5）現有的融合政策和相應的移民政策框架；（6）所在地區的社會、經濟和政治環境。另一方面，影響四座城市行動力的因素還包括財政和人力資源匱乏、中央政策制度與地方政府需求之間的矛盾、經濟下行的宏觀趨勢等。這些都是包括四座城市在內的歐洲各地難民融入和保持政治生態平穩需要直接面對的現實情況。目前，四座城市的舉措雖然能夠在一定程度上有效推進基層政府相關部門間更好地協調解決難民融入問題，但俄烏沖突后，由于超出處理極限的難民仍不斷涌入，四座城市還必須不斷創新難民融入政策以支持和鼓勵不同部門間聯合，拓展項目合作力度，推進難民治理走上正規化、法治化軌道。只有這樣，才能為歐洲政治版圖生態的變化，提供基層治理的經驗和未來應對挑戰的政策依據。