社會組織參與社區治理的“蘇州路徑”

李翔宇

（蘇州大學 江蘇 蘇州 215000）

社區作為社會治理的基本單元，尤需社會組織的有效覆蓋，通過發揮社會組織的組織優勢和載體功能，可以促使多元主體有序參與社區治理、社區資源整合以及社區服務創新。同時當前政府職能轉變要求進一步加快，亟需推動社會組織承接政府轉移職能，以填補在社區治理中公共服務、管理上暫時的職責空缺[1]。這意味著無論是從意義還是要求而言，都一致表明社會組織參與社區治理是必然趨勢。

黨的十九屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，要發揮社會組織在社會治理中的作用。長期以來，針對不同的社區治理樣態，通過合理選擇社會組織參與社區治理的切實路徑，可以引導社會組織參與規范化，激發社會組織活力，從而得以發揮社會組織自身應有之力，助推社區治理效能提升。但是，社會組織也會因為所依循的參與路徑尚處在探索初期而難以應對諸多現實困境。因此，探索如何優化參與路徑以使社會組織在社區治理中充分發揮作用應成為構建共建共治共享的社區治理格局的重要課題。

一、蘇州市社會組織參與社區治理的路徑探索

據蘇州市民政局統計，2013 年蘇州市平均每天有2家社會組織誕生[2]，且直至目前蘇州市社會組織依然保持較高的增長態勢，反映出改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，伴隨經濟社會體制轉軌，社會治理重心下移，社會組織的催生條件漸次形成，從而促使蘇州市社會組織如“雨后春筍”般涌現而出。針對新誕生的社會組織，蘇州市凝聚多元合力，堅持頂層設計與基層實踐相結合，為其探索社區治理參與的可靠路徑。

（一）堅持黨建引領，“一核多元”明確社會組織的功能定位

推動黨建向基層社區延伸，加強區域化黨建工作，旨在構建“一核多元”的社區共治格局，即以黨委為核心，引領社會組織等多元主體協同參與社區治理[3]。面向“一核多元”的治理格局，蘇州市社會組織始終堅持黨建引領，爭當黨建工作的“領跑者”，通過黨建賦能，找準并強化在社區治理中的功能定位。一是促進多元主體參與功能，如吳江區社會組織以黨建為引領，發揮其黨組織戰斗堡壘作用，摸清需求清單，開展切合居民需求的社區活動，加以探索多元主體聯動機制，從而推動“五社”深度融合，實現社區治理多元主體有序參與。二是溝通多元主體的橋梁紐帶功能，蘇州市社會組織始終作為黨和政府與人民群眾的橋梁紐帶，扮演“傳話筒”和“信息收集員”雙重角色，并在黨建引領下，促進多元主體串聯，實現信息資源互通互享，有效化解信息不對稱所導致的矛盾。三是吸納培育多元化社區骨干的功能，如通安鎮成立“先鋒E 站”，發揮社會組織黨員先鋒模范作用，聚攏社區黨員、組織骨干、熱心居民，以“找得住、留得住、撐得起、沉得住”為原則培育社區人才，打造一支骨干多元的社區治理志愿隊伍。此外，面對社會組織在社區治理中的功能短板，社區黨建還可以發揮“主體補位”作用[4]。蘇州市社會組織著力推動黨建工作全覆蓋，始終堅持“社建、黨建”兩手抓，逐步實現優勢互補、相輔相成。

（二）厘清政社關系，政府統籌布局社會組織的發展戰略

根據善治理論，政府應當在社區治理中扮演“舵手”，從集權走向分權[5]。作為政府職能轉移的承接方，社會組織迫切需要與政府劃清職責邊界。對此，太倉市創新清單式管理，梳理《基層群眾自治組織依法履行職責事項》及《基層群眾自治組織協助政府工作事項》兩項清單，理順政府與社會組織關系，明確社區治理責任歸屬。基于此，蘇州市政府積極落實扶持政策，接續推進社會組織規范化、制度化、法治化建設。從規范化建設而言，蘇州市政府頒布《蘇州市政府購買服務實施細則》，對社會組織予以服務供給和實施層面的規范性引導；另頒布的《蘇州市社會組織行為規范》是對其組織行為層面的規范性引導。從制度化建設而言，蘇州市政府深化社會組織的管理體制改革，一方面加強頂層設計，明確社會組織發展的體制模式，緊抓監督管理；另一方面優化登記工作，推進審批服務便民化。從法治化建設而言，《社會團體登記管理條例》《關于鏟出非法社會組織滋生土壤凈化社會組織生態空間的通知》等即是蘇州市政府為優化社會組織營商環境所頒布的政策法規，通過依法整治非法社會組織、“僵尸型”社會組織，肅清社會組織發展積弊。此外，蘇州市政府還重視對社區社會組織的培育扶持，社會組織的資金扶持，加以推進全市社會組織的高質量發展。

（三）立足居民需求，社區同步完善社會組織的服務機制

社會組織參與社區治理是以承接政府購買的服務為契機的，即針對政府規定中的購買服務范圍，建立相應的服務機制，以此向社區提供多樣化、個性化、精準化服務。為使社會組織在社區治理中的服務機制更加健全，蘇州市訴諸社區平臺，以居民需求為導向，推動社區與社會組織實現良性互動。從服務參與機制而言，獅山橫塘街道通過開展“第六屆微自治項目社社對接會”，架起社區與社會組織之間溝通的橋梁，并以路演的形式向社區介紹有關組織的各項情況，從而挖掘社區能人，壯大服務隊伍。從服務提供機制而言，婁東街道依托社區“零距離”服務平臺，借力“五社聯動”，開展“紅色社工”“春蕾計劃”等切合居民需求的社區服務項目。從服務實施機制而言，太倉注重發揮志愿者、社工、社會組織的協同優勢，將社區黨群服務中心的服務功能觸角延伸到最需要的地方。從服務反饋及補充機制而言，太平街道將協商議事融入社區網格，廣泛征集居民意見，參會居民一方面可以針對服務成效，提出滿意度反饋；另一方面可以針對服務短板，提出建設性補充。

（四）加強基層實踐，因地制宜創新社會組織的參與模式

對于社會組織參與社區治理而言，既需要正確把握國家層面的頂層設計，洞悉發展動向，也需要實踐探索，總結地方社區治理參與經驗，從而形成帶有地方特色的參與模式[6]。蘇州市探索社會組織參與社區治理的模式創新主要從以下三方面剖析：其一，從社區治理的模式來看，以往蘇州市社區治理是由政府包攬，缺乏社會組織自主性空間。對此，蘇州市推廣“政社互動”的社區治理模式，撬動社會力量參與社區治理。政府仍舊發揮主導作用，并讓渡職能、厘清權責以促使社會協同，從而形成“政府主導、社會自治”的參與模式。其二，從社區治理多元主體關系來看，蘇州市探索“五社聯動”，即在社區（平臺）＋社會組織（載體）＋社會工作者（支撐）的“三社聯動”基礎上引入社區志愿者（輔助）和社區慈善資源（補充），以創新多元聯動的參與模式。如前所述，“一核多元”的社區共治格局所承載的更是融合黨建的多元聯動參與模式。其三，從社區治理的手段來看，蘇州市加快智慧社區綜合管理平臺建設，創新“信息化”參與模式，一方面將社會組織的信息電子化，實現資源共享，以便社區調用；另一方面賦能社會組織，整合數據資源，實現社區事務“一網通辦”。同時，蘇州市有些地方再引入網格化管理，結合信息化建設，實現社區“一網統管”，從而形成“網格化＋信息化”的參與模式。

二、蘇州市社會組織參與社區治理的現實困境

實踐中，雖然蘇州市為社會組織探索社區治理參與路徑已初有成效，但是由于社會組織所面對的社區治理內容多元、復雜，加之參與路徑還處在探索的初期，因此社會組織參與社區治理仍然面臨著諸多現實困境。

（一）社會認同度不高

社會組織的社會認同度本質上是公信力，主要以其合法性、誠信度、使命感、服務能力等要素作為評定依據[7]。首先，少數社會組織的合法性較低，一方面是由于其在法律上還不足以被認可，如有的社會組織運行難以達到法律規定標準，甚至被納入違法失信名單；另一方面是由于其在社區治理中不作為，如有的社會組織尸位素餐，淪為“僵尸型”社會組織，常年活動異常，為社區居民所詬病。其次，社會組織的誠信度是對于“面對居民合乎情理的訴求，社會組織及時回應，并在保證公開透明的情況下規范處理”這一過程整體的信用考量。當前，有的社會組織監管不力，自律機制也不健全，導致其在回應居民需求、處理社區事務時既拖延又不透明，因之使其誠信度降低。再次，蘇州市社會組織的總體規模較大，但有的社會組織發展的體制機制還不健全，運行相對較為艱難，造成社會組織從業人員對組織的發展前景不抱期待，社區事務應付了事，因而組織使命感無法生發。最后，社會組織的服務能力取決于其對政府購買服務的供給水平。當前，有的社會組織雖然能夠按照政府規定范圍來為社區提供項目化服務，但是忽視了居民實際需求，造成服務供給“懸浮化”，因之使其服務能力欠缺。

鑒于現下是信息化時代，縱使只是少數社會組織由于以上某一要素低水平而失信，也可能會累及蘇州全市社會組織的公信力受損，影響其參與社區治理的成效。因此，應在關涉以上所有要素的基礎上全方位地提升社會組織的社會認同度。

（二）主體意識不強

政社關系應然是“主體—主體”的平等協同關系，而在社區治理實踐中往往反映為“主體—客體”的依附關系[8]。在與政府保持“主體—客體”的依附關系的情況下，社會組織主體意識將逐漸弱化，終致社區治理參與主體缺位。當前，蘇州市社會組織與政府的“主體—客體”依附關系一方面體現在社會組織對政府的行政依賴。如部分蘇州市社會組織在社區事務上仍然接受政府的管轄，長此以往，社會組織雖享受著依附政府所帶來的各種便利，但同時對政府的行政依賴也日益加深，從而在一定程度上削弱主體意識及其自我培育的動力。另一方面體現在社會組織的行政化。其中，有的是因為基層政府與社會組織的權責劃分未厘清，加之基層政府慣性思維，將本該由其負責的社區事務推諉給社會組織，社會組織因之疲于重負，少有自主性訴求。也有的是因為少數社會組織缺乏身為主體的自覺，寧可成為基層政府的“腿”，所負責的事務僅限于政府要求，服務流于臺賬任務，也不愿深入社區，扎根社區，實地了解居民急難愁盼的問題，切實回應居民的需求。

（三）社區治理資源分配不合理

近年來，蘇州政府除了通過購買服務為社會組織參與社區治理提供資金扶持外，還通過撬動慈善組織、慈善基金會以及其他社會組織等社會力量，募集社會隱藏資源，以打通社會組織資源供給的多條渠道。不過，雖然社會組織的多元化資源供給渠道在一定程度上緩解了其社區治理資源短缺的問題，但是由于資源的有限性，社區治理資源需在合理的分配框架下才可保證社會組織參與社區治理的可持續性和有效性。如從資金資源分配而言，有的社會組織所提供的社區項目化服務沒有以居民需求為導向，但同時又是資金傾斜的對象，以致切合居民實際需求的服務由于資金斷供而難以為繼。也有的社會組織為“裝裱”社區治理的業績，鉆監督體制不健全的漏洞，濫用資金資源，只做表面文章，而對最需要資金投入的地方卻視而不見。從人力資源分配而言，有的社會組織沒有系統的量化評估手段，無法依據全面的評估結果，以分配從業人員到最適崗位，造成同崗位的從業人員素質、能力參差不齊。也有的社會組織對崗位職責的界定模糊，相關崗位從業人員難以發揮自身專業優勢，造成人力資源浪費。

三、蘇州市社會組織參與社區治理的路徑優化

（一）智治賦能，全方位提升社會組織的公信力

如前所述，蘇州市正逐步探索“信息化+網格化”的社區治理參與模式。為此，應因勢利導，促使智治與多元共治相互融合，賦能社會組織參與社區治理。首先，社區黨組織應聯袂社會組織黨組織，強化先鋒模范和戰斗堡壘作用，依托以黨建為核心的智治系統，探索社區轄內黨建、信息、網格一體化。一方面要搭建智慧黨建平臺，實現黨建資源整合共享，以推動社會組織黨組織建設，培養黨員骨干，從而營造“黨員示范引領，組織應學盡學”的良好風尚，漸次提升社會組織的凝聚力與向心力，增強其從業人員的責任感與使命感；另一方面要以社會組織黨組織為節點，織就社區黨建信息網格，嵌入由黨員骨干、社工、熱心居民等群體自發組建的網格員隊伍，延伸社會組織治理觸角至社區末梢，精準識別居民需求，從而提升社會組織的“在地化”服務能力。其次，基層政府應完善社會組織監管體系建設。一是要簡政放權，即放低社會組織準入門檻，如居家養老類社會組織直接實行“零門檻”的準入條件，并創新激勵制度，促進社會組織的良性競爭[9]。二是要放管結合，即訴諸社區智治系統，力行社會組織信息化、透明化監管，以使基層群眾可以第一時間知悉社會組織參與社區治理的動向。三是要體察民意，即面對線上基層群眾對社會組織在社區治理中的效能提出的質疑，政府應即時回應，安撫群眾情緒，并盡快落實調查，按實情對相關社會組織予以整治。再次，社會組織自身應健全自律機制。一是要實施誠信承諾制度，明確承諾的服務項目及違背承諾的處置辦法，并據此簽訂社區服務承諾書。二是要建立誠信獎懲機制，通過由數字化獎懲管理系統自行實施的比對核查、精準獎勵、源頭攔截、聯合懲戒等一系列手段，有效遏制社會組織在社區治理中失信行為的產生。最后，社區居民應提升并維持與社會組織的互動頻次，如多加參與由社會組織承辦的協商議事活動，以使社會組織可以定期根據居民的建議反饋優化項目服務，同時輔以智慧考勤機制，確保自身穩定參與，進而促使社會組織持續為民提供精準化、精細化服務。

（二）“行政松綁”，持續強化社會組織的主體意識

由社會組織主體意識淡薄所致的社區治理主體缺位，可使多元主體參與社區治理因失卻維系和引導而趨于離散，以致社區治理效能大打折扣。對此，應堅持社區治理主體地位平等原則，從改善處境地位和培育主體意識兩方面著手。一方面是要改善社會組織的處境地位。從基層黨建而言，應加強黨建引領，促進“一核多元”的社區共治格局的構建。通過社區黨委的集中統一領導，統籌協調多元主體共同參與社區治理，突出主體功能定位，彰顯社會組織不可替代的主體地位。從政社關系而言，首先要明確基層政府與社會組織的互動關系是平等協同，而非依附隸屬。也就是說，基層政府不應將社會組織單純納入行政范疇，而要尊重其主體地位，使社會組織得以充分發揮服務職能。其次，基層政府在社區轄內的派出機關不可以任何緣由將本屬于自身的事務推諉給社會組織，也不可僭越權責界限，插足社會組織所承包的社區事務，而要恪守社區權責清單，嚴格按照權責劃分要求處理分管事項。從社區自治而言，應建立健全多主體的聯動機制。首先要確保社會組織參與社區治理與其他主體保持協調一致。其次要充分發揮社會組織在聯動機制中的主體性功能，尤其是載體和樞紐功能，凸顯其有別于其他主體的重要性和特殊性。另一方面是要培育社會組織的主體意識。從組織培訓而言，應依托前述提及的智慧黨建平臺，構建既以社會組織黨員骨干為重心，也為中心的培訓體系。其中，作為重心，黨員骨干需要身先士卒，錘煉自身主體責任意識，以至于能夠配位社會組織的中堅力量；作為重心，黨員骨干需要示范引領，激發社會組織主體意識及其自我培育的動力。需要注意的是，構建社會組織主體意識的前提在于尊重不同社會組織的從業人員及組織自身在興趣、志向和價值選擇上的差異，鼓勵社會組織自主創新[10]。因此，從組織工作而言，應著重與社會工作者的長期聯動，利用社會工作的“價值遞送”功能，通過社會工作者對社會組織從個體至整體進行遞進式“意識浸潤”，可以在不影響社會組織自身所面向的社會治理領域選擇的前提下，為其培植主體意識，從而提升其參與社區治理的主體性和能動性[11]。

（三）需求導向，有效改進社會組織的資源分配機制

根據帕累托最優原則，只有使一些人收益增加的同時，其他人的利益未遭損害的資源分配才算處于“最優狀態”。這就要求社會組織為資源使用者分配資源時必須以資源使用者的需求為根本指引，切實優化資源分配機制。一是基層政府應接續推進社區治理資源的開發利用，所涉資源包括但不限于社區志愿服務、社區慈善資源、社區社會工作者服務等，以補充日益多元的資源供給，從而得以調整社會組織的資源分配結構，滿足社區寄托于社會組織的各種資源需求。二是社區黨組織應扎實推進區域化黨建格局的構建，在社區轄內統籌規劃社會組織黨建，尤其需要加強定位為滿足居民實際需求的社會組織的黨建工作，以通過黨建突圍，集聚更多社區治理資源，從而使社會組織黨建體系更加契合資源分配結構。三是社會組織自身應增加利用社區治理資源的效率[12]，訴諸前述提及的社區智治系統，一方面定期對社區治理資源流向進行公示，使資源分配在公眾監督下更為公平；另一方面針對社區治理資源，尤其是人力資源，做好跟進評估工作，整合并分析工作數據，及時考察資源對于不同需求的適用情況。四是社區應積極建設公共設施，共享社區發展成果，協助社會組織持續滿足居民的公共需求，以培育居民參與社區治理的“公共性”[13]，使其具有支持社會組織資源分配工作的自覺，并在此基礎上，對社會組織實行資源的“再分配”，將多余的社區治理資源精準輸向困難群體，如失獨老人、殘障人士、困難家庭等，從而實現資源分配“不落一戶，不落一人”。