把握五個轉向，瞄準十大舉措，加快構建浙江現代化基礎設施體系

文/徐呈程 沈鋒 童志怡 陳明華 徐期辰

2022年4月，中央財經委員會第十一次會議專題研究全面加強基礎設施建設問題，強調要構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。2022年6月，中國共產黨浙江省第十五次代表大會提出了“10個著力”主要任務，其中包括要加快建設現代化基礎設施體系。浙江基礎設施發展水平總體走在全國前列，進入新發展階段，立足國家所需、浙江所能、未來所向，研究建議下一步重點把握五大轉向，瞄準十大舉措，加快構建現代化基礎設施體系，為推進中國特色社會主義共同富裕先行和省域現代化先行提供有力支撐。

一、浙江基礎設施發展主要成效

（一）重大戰略支撐能力顯著提升

一是緊密服務“一帶一路”重要樞紐建設，寧波舟山港“一帶一路”航線超過120條，“義新歐”中歐班列累計往返運行突破6700列，不斷擴大對外開放水平。二是扎實推進長三角交通高質量一體化發展，建成長三角省際“斷頭路”——臨金高速，不斷深化小洋山合作開發。三是有效落實浙江“四大建設”戰略部署，支撐大通道建設方面，“一軸兩輻射”開放通道、“一環一帶”灣區通道和美麗通道“A”字型骨干交通網絡基本形成；支撐大都市區建設方面，商合杭高鐵、杭臺高鐵建成投運，杭海城際鐵路建成運營，區域聯系更加緊密；支撐大灣區建設方面，未來社區、生態海岸帶、智慧海洋大數據中心等加快建設，有效提升高質量發展水平；支撐大花園建設方面，衢寧鐵路、金臺鐵路等實現山海協作的重要項目建成投運，助力山區跨越式發展。四是有力支撐數字化改革，建設杭紹甬、滬杭甬等1000公里智慧高速，加快推動京杭運河等400公里智慧航道工程，在國內率先建成啟用國家（杭州）新型互聯網交換中心。

（二）基礎設施重點領域亮點突出

交通基礎設施方面，寧波舟山港貨物吞吐量連續14年保持全球首位，集裝箱吞吐量連續5年居世界第三；率全國之先創新培育發展綜合交通產業，總產值超2.8萬億元，提供了基礎設施建設與現代產業體系建設并進的浙江方案。能源基礎設施方面，特高壓輸電取得重大進展，白鶴灘送浙江特高壓直流輸電工程全容量投產；可再生能源發展進入快車道，分布式光伏裝機超1250萬千瓦，居全國第二。水利基礎設施方面，率先實現城鄉同質化飲水，主要江河干堤達標率遠超全國平均水平。數字基礎設施方面，每萬人5G基站數位居全國第二，數據中心機架數和上架率均領跑全國。

（三）基礎設施建設機制取得突破

一是積極推廣應用PPP模式，杭臺、杭溫、甬舟、杭衢、溫玉5條鐵路PPP項目順利落地，有效破解項目融資難題。二是探索推進基礎設施公募REITs（不動產投資信托基金）試點創新，成功發行以滬杭甬杭徽高速為底層資產的全國首批基礎設施公募REITs。三是率先建立省級綜合交通統籌機制，圍繞綜合交通“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一體化”，組建海陸空三大省級投融資平臺。

二、制約浙江基礎設施發展的五大不平衡不充分矛盾亟待破解

浙江基礎設施發展突飛猛進，快速、有力地推動了社會經濟的發展，對提高人民生活水平做出了重要貢獻，但對照現代化基礎設施體系建設要求，仍存在不平衡不充分問題。

（一）基礎設施空間布局有待完善

一是骨干連接通道有待增強，缺乏直連粵港澳、成渝等城市群的高能級通道，與長三角及周邊省市互聯互通水平不足，陸海、島際互通體系不健全。二是區域發展不平衡現象依舊存在，山區26縣、海島區域等通道網絡短板明顯。三是基礎設施建設所需的新增建設用地供給缺口大，對集約高效利用土地提出更高要求。

（二）基礎設施供給結構有待優化

一是部分領域發展存在短板，如港口“大而不強”，高端航運服務業發展相對滯后；應急儲備、新能源、新基建等領域難以滿足需求結構的新變化，亟待優化投資結構。二是設施系統集成有待加強，如傳統基礎設施領域存在多式聯運發展水平不高，多能互補統盤考慮不足等短板；新基建領域，物聯網、5G、人工智能、云計算等交叉融合深度不夠，支撐復雜應用場景的能力還有欠缺；傳統基建與新基建跨領域融合缺乏統籌，規劃同步、標準銜接、功能集成等方面還有較大的提升空間。三是面向未來的前瞻考慮有待加強，如科技基礎設施方面，浙江目前只有2個大科學裝置，與北京、上海、廣東等省市相比差距較大。

（三）基礎設施綜合功能有待發揮

一是城市綜合開發效益挖掘不充分，如部分高鐵樞紐、航空樞紐存在“出站不見城”的現象，“基礎設施+旅游”“基礎設施+文創”等新模式新業態有待進一步拓展。二是基礎設施帶動關聯產業發展不足，如海上風電相關配套產業未形成體系，部分重要鏈條缺失；數字基礎設施與相關產業聯動發展存在短板，核心芯片、基礎軟件、系統裝備的供給能力相對偏弱。

（四）基礎設施技術創新有待突破

一是智慧綠色理念融入不足，如全省數據中心年耗電量約占社會用電比重的2.4%，每年消耗100多億度電，能耗問題亟待破解。二是創新深度與推進力度不足。5G、人工智能、區塊鏈等前沿技術應用研究深度不足，綜合智慧平臺、產品創新等研發能力不夠。

（五）基礎設施運營效益有待提高

一是存在成本增加與收益下降的剪刀差，隨著基礎設施建設規模和范圍的不斷擴展，項目邊際效應逐步收窄，單一領域單一功能基礎設施建設的項目收益越來越難以覆蓋建設成本，投融資機制亟待改革創新。二是“投建管養運”一體化程度不高，存在項目全生命周期一體銜接不足、效益評價體系不健全、“維多運少”等問題。三是要素保障有待加強，重大基礎設施項目在土地供給、用能保障、公共資源開放共享等方面仍存在明顯制約問題，多部門協同體系需要進一步加強。

三、優化和提升浙江省基礎設施整體水平的對策措施

（一）從體現基礎設施綜合效益角度系統協同把握五大轉向

針對當前存在的空間布局、服務水平、設施功能、技術創新、運營效益等方面不平衡不充分矛盾，對標現代化基礎設施體系建設要求，把握“五個轉變”，優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，實現經濟效益、社會效益、生態效益、安全效益相統一。

1.空間布局：從獨立建設向跨區域統籌部署轉變。樹立系統思維和全局視野，統籌節點和通道、存量和增量、傳統和新型，一體化布設基礎設施網絡。推動基礎設施重大項目的生成由地方本位向國家戰略導向和跨區域一體化轉變，推進若干跨區域跨流域跨周期、涉及多方利益訴求的重大基礎設施項目實質落地。以服務高能級平臺、山區海島等薄弱地區為重點，通過基礎設施互聯互通與高質量服務，進一步強化基礎設施網絡的輻射帶動作用和溢出效應。

2.類型結構：從各領域條塊化向多領域集成創新轉變。以系統工程為抓手，正確處理不同基礎設施之間的替代、互補、協調、制約關系，強化資源共享、空間共用、融合發展，實現各領域基礎設施有機結合、新舊基礎設施關鍵功能互補創新，提升基礎設施資源綜合利用效率和系統運行效能。

3.功能屬性：從單一功能向多價值復合支撐轉變。加強以基礎設施為核心的資源整合，充分發揮基礎設施的溢出效應，開展“站產城”一體化開發、復合經濟廊道等模式創新，賦予基礎設施更多的功能內涵、經濟內涵、文化內涵和生態內涵，發揮帶動關聯產業發展等外部效應。

4.技術創新：從傳統路徑依賴向前沿技術賦能轉變。注重傳統基礎設施與新型基礎設施融合發展，優存量和做增量并舉，以數字化、低碳化技術賦能為手段，充分發揮浙江數字化改革、創新能力強的優勢，廣泛實現新技術、新產業、新業態、新模式在基礎設施領域率先應用。

5.體制機制：從環節割裂向注重全周期綜合效益轉變。以提升全生命周期質量水平為發力點，統籌規劃設計、施工建設、運營維護等各環節，建立項目全生命周期管理機制，提升基礎設施可持續發展能力。加強投融資模式和要素保障方式創新，通過金融工具吸引市場長期資金、保險資金投資基礎設施建設。

（二）從謀劃基礎設施高效發展角度精準科學瞄準十大舉措

從五大轉向出發，立足浙江基礎設施建設發展現狀和特征，建議瞄準十大舉措，加快取得一批基礎設施標志性成果，實現基礎設施整體水平跨越式提升。

1.系統構建“陸海內外聯動”的跨區域戰略通道。圍繞跨區域戰略通道建設，著力構建“陸海統籌、雙向開放”格局，在推動區域要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合等方面展現擔當作為。一是優化沿海跨灣互聯通道，加快推進滬甬跨海通道建設，研究衢岱支線等世界級連島工程，謀劃環灣貨運鐵路項目等。二是拓展陸海聯動通道，推動義甬舟開放大通道西向延伸，探索寧波至武漢、成都陸海新通道。三是打通城市群互連通道，謀劃長三角與粵港澳大灣區第二高鐵通道，甬金高鐵、杭甬城際等都市區互聯通道。四是暢通國際貿易物流通道，重點面向RCEP等區域，拓展國際集裝箱和大宗散貨干線航線布局。

2.擇機謀劃“海上戰略能源資源大走廊”。以甬舟溫臺海域海島區域為載體，研究謀劃打造海上戰略能源資源大走廊，在戰略資源、清潔能源等配置方面發揮關鍵作用。一是打造特色功能島平臺載體，立足重大戰略所需、海島資源稟賦、產業發展基礎、生態承載能力等因素，因地制宜打造大宗商品儲運、新型能源等領域主題功能島。二是建成安全柔性的海洋能源設施網，穩妥布局 “海上風電+儲能”等發儲用一體化設施，加快特高壓工程建設。三是同步完善集疏運體系建設，加強功能島與主要通道、重點口岸間的組織銜接，預留海底復合管廊等設施。

3.加快構筑“軌道上的長三角1小時生活圈”。全面融入“軌道上的長三角”，加快形成滬杭甬寧等“1小時生活圈、通勤圈”。一是加強與國家高鐵網、長三角城際網銜接，以滬杭、寧杭、杭甬為主軸，加快建設滬蘇湖、通蘇嘉甬等干線鐵路項目，金山至平湖等市域鐵路項目。二是統籌全省貨運鐵路布局，打通義甬舟、灣區、沿海等港口集疏運主通道，推進鐵路上島。三是創新“樞紐+未來城市”發展模式，以杭州西站、寧波西站、溫州東站等綜合客運樞紐為重點，推廣以云城為代表的“樞紐+未來城市”發展模式。

4.科學布局“陸數海算”綠色數字基礎設施。以“陸數海算”為突破口，加快推動數字基礎設施綠色化、集約化發展。一是謀劃算力島，依托合適的功能島及周邊海域協同推進算力基礎設施與海洋新型能源設施聯合布局，探索“海底算力中心+可再生能源+儲能”發展模式，推廣算力中心余熱回收、冷能利用等技術應用。二是完善上下游產業生態，依托整島開發等模式，探索推動算力中心上游設備制造以及下游數據要素流通、數據創新應用和新型消費產業等集聚落地。

5.全面完善“平急兩用”的應急防災設施網。按照“平急兩用”原則，健全完善“平時服務、急時應急” 的應急防災設施體系。一是激活基礎設施復用潛力，推進一批交通、物流、市政等基礎設施應急化改造，加快應急物資儲備網絡與應急運輸交通網絡“兩網融合”。二是充分盤活存量資源，協同政府和市場儲備、融合新舊儲備節點，建立閑散倉儲資源“一圖盤點、實時調度”數字系統。

6.系統升級“基本單元”為牽引的幸福民生基礎設施。以系統提升為導向，謀劃若干民生基礎設施“項目包”。一是推進未來社區、未來鄉村等共同富裕基本單元集成聯動，打通城鄉社區數字化平臺，推動資源共享和優質服務下沉，協同提升衛生醫療、養老托育、文化體育、快遞物流等供給水平。二是聚焦完善“一老一少”設施體系，探索“兒童友好”“老年友好”基礎設施標準和系統化提升方案。三是實施地下管網煥新行動，升級改造市政管網，推進“管聯網”，因地制宜開展地下綜合管廊建設。四是改善農業生產基礎設施，推進糧食生產功能區、高標準農田、標準化規模養殖等設施建設，建立良田樣板區。

7.率先培育“自主可控”的現代基礎設施產業。率先培育現代基礎設施產業，提升基礎設施領域核心自主創新能力。一是超前部署基礎設施新類型，瞄準苗頭性、趨勢性的社會新需求新方向，擇機探索海洋立體觀測網、地下管道物流等新一代基礎設施，爭取率先應用。二是加強新技術研發應用，聚焦智能計算、超級智能感知等重點方向，加大量子計算、下一代通信網絡技術等研發試驗力度。三是推動科技基礎設施集群發展，加大重大科學裝置建設預研力度，完善新型實驗室體系，推動科技基礎設施由點狀向集群發展。

8.積極探索“基礎設施綜合體”跨領域協同模式。以系統工程為抓手，由“指頭式”推進單領域建設轉變為“拳頭式”推進基礎設施跨領域統籌。一是創新“基礎設施綜合體”模式，統籌空間布局、要素鏈接和資源循環，探索“公交場站+充電樁+5G微基站”“新基建+分布式能源”等復合模式。二是推動“新基建”與“傳統基建”融合發展，迭代升級傳統基建建設標準，加載或預留“新基建”接入條件，推進“傳統基建”和數字設施同步規劃、設計、建設、驗收。

9.創新實施“資產活化”為突破口的存量基礎設施盤活機制。充分挖掘基礎設施的資產屬性，推進新增投資與盤活存量掛鉤，形成“建設-投資-變現-再投資”的良性循環。一是強化長三角基礎設施REITs聯動發展，鼓勵跨區域項目整體打包發行REITs產品，加快形成成熟的基金市場。二是鼓勵“項目+資源”投融資模式，探索“軌道交通+土地開發”“基礎設施+城市更新”等可持續建設運營機制。三是健全“新基建”收益閉環，利用“新基建”建設運營產生的數據價值，基于場景應用構建產業鏈，推動數據資產增值。

10.加快建立“韌性可持續”的基礎設施全周期運維機制。加強基礎設施全生命周期精細化運營管理，提升安全韌性水平。一是構建“全程數治”云平臺，搭建基礎設施數字孿生底座，推動工程項目全過程數字化管理。二是建立全程化效益評價指數，從質量安全、使用效能、外部效應等角度全方位評估基礎設施效益。三是完善運營管理和日常監測維護，鼓勵重大基礎設施項目采用“投建運管一體化”的全過程咨詢模式，強化日常預防性維護。

四、結束語

本文對浙江基礎設施發展成效和主要問題進行了系統分析，在此基礎上，圍繞兩個方面提出優化和提升浙江省基礎設施整體水平的對策措施，一方面從體現基礎設施綜合效益角度，研究提出系統協同把握五大轉向；另一方面，從謀劃基礎設施高效發展角度，研究提出精準科學瞄準十大舉措，為浙江加快構建現代化基礎設施體系提供研究參考。