數字政府建設項目可行性研究報告編制問題及對策研究

文/白凌 馮曉霞 曹玉蓉 夏曉雪

數字政府建設是數字中國重要的組成部分，是推動改革、實現高質量發展的關鍵抓手和重要引擎，也是政府治理體系和治理能力現代化的重要支撐[1]。高質量發展需要高質量的投資，高質量的投資需要高質量的投資決策，而可行性研究是投資決策的核心環節[2]。要堅持科學決策、民主決策、依法決策，提升數字政府建設項目前期論證的質量和水平，實現投資高質量發展，必須加強數字政府建設項目可行性研究的基礎作用[3]。

目前數字政府建設項目可行性研究報告編制工作中尚存在一些問題，例如需求分析不足、市場調研不充分、咨詢單位選擇不透明等，可行性研究報告的編制達不到深度要求，可行性研究報告的匯報不清晰而無法滿足項目審批決策要求。2023年3月，國家發展改革委印發了《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》（簡稱《可研大綱》）和《關于投資項目可行性研究報告編寫大綱的說明（2023年版）》（簡稱《可研大綱說明》），本文將結合《可研大綱》，分析數字政府建設項目可行性研究報告編制中存在的問題，并提出提高編制可研報告綜合水平的對策建議。

一、數字政府建設項目的重要性

黨的二十大報告提出“加快建設網絡強國、數字中國”。深入推進數字政府建設，是適應信息化時代趨勢，加快建設數字中國的必然要求。數字政府是數字經濟時代新型的政府治理模式，是強化政府運行、決策、服務、監管能力的重要引擎，對推進政府治理現代化具有重要意義。建設數字政府，對有效服務數字社會、有效引導數字經濟發展具有重要意義[4]。

數字政府建設是一種將現代信息技術運用于政府機構的管理模式，以數字化、網絡化方式實現政府服務的高效性和便捷性。通過構建協同高效的政府數字化履職能力體系，統籌推進政務服務系統集約建設、互聯互通，進而持續深化“放管服”改革、優化營商環境，不斷推進數字經濟與實體經濟融合，以數字化賦能高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。數字政府已經成為推進服務型政府建設的重要抓手、一體化政府建設的重要手段、提升政府治理水平的重要工具。

二、數字政府建設項目可行性研究報告編制中存在的問題

1.項目建設需求分析不足

項目建設需求是數字政府可行性研究報告編制的重要內容，直接關系到擬建項目功能定位、近期和遠期目標、建設規模和主要建設內容，數字政府建設項目需求的準確性直接影響可行性研究報告的編制質量。部分數字政府建設項目沒有從政府職能角度出發，沒有緊密聯系政府部門自身實際情況，甚至是項目負責人對項目建設需求不清楚，而沒有進行詳細的需求分析。當前部分數字政府項目建設需求主要來源于三個方面：一是上級部門下發的批準項目建設的紅頭文件；二是潛在供應商提供的建設方案；三是其他城市已建同類項目的建設需求案例。數字政府建設部門不能緊扣自身業務流程分析項目建設需求，主要表現就是項目負責人通常為政府部門內負責信息化建設的處（科）室人員，在數字政府建設項目前期論證會議上作匯報時無法詳細描述業務需求。

2.項目建設市場調研不充分

數字政府建設項目面向市場主體開展市場調研時，選擇的調研對象一般不少于3個且應當具有代表性。建設方案是數字政府投資項目的主體，建設方案的研究和比選是判斷數字政府建設項目是否可行和項目審批部門進行投資決策的重要依據，也是進行項目投資估算、經濟社會效益分析和下一階段初步設計的基礎。部分數字政府建設部門提供給咨詢單位的項目前期材料少、預留的可研報告編制時間短，往往只提供一份前期市場調研材料或者初步建設方案，咨詢單位可能無法充分了解項目的背景、目標、范圍和需求，從而難以進行全面的可行性研究。同時，由于留給咨詢單位編制報告的時間短，咨詢單位就直接照搬了建設部門提供的項目前期材料內容，也沒有認真地進行市場調研，更加沒有進行多方案的研究和比選。

3.咨詢單位的選擇和約束機制不規范

我國工程咨詢業經過30多年的發展，已建立了較為完善的現代工程咨詢方法體系。工程咨詢是遵循獨立、公正、科學的原則，綜合運用多學科知識、工程實踐經驗、現代科學管理辦法，為政府部門提供階段性咨詢和管理的智力服務[5]。選擇合適的咨詢單位和咨詢工程師是可行性研究報告高質量編制的重要保障。部分政府部門仍然存在將公司規模作為咨詢單位選擇標準的認識誤區，缺乏對咨詢工程師的考核和約束，存在“大型咨詢公司、低端咨詢工程師”現象，以及咨詢業務外包現象。一些咨詢工程師缺乏社會和職業責任感，并沒有實際咨詢經驗，而是在可行性研究報告編制過程中采取文字拼湊、照搬模板、照稿宣讀等方式，應付性地完成可行性研究報告編制任務。

4.項目建設研究深度不夠

數字政府建設項目可行性研究報告應達到內容齊全、數據準確、論據充分、結論明確的深度要求，以滿足數字政府建設項目主管部門定方案、定項目的需要。可行性研究報告中選用的主要設備規格參數應能夠滿足預訂貨的要求，建設方案應有兩個以上方案的比選，主要功能技術數據應能夠滿足項目初步設計的要求，投資估算的準確度應能夠滿足決策者的要求。當前，各地數字政府建設項目缺乏對可行性研究報告編制深度要求的統一標準，項目聯審部門只注重報告內容的完整性而忽視對報告編制深度的要求。同時政府部門缺乏對數字政府建設項目可行性研究報告編制成果的驗收制度，以及缺乏對項目負責人可行性研究報告編制成果質量的評審，也是可行性研究報告深度不夠的重要原因。

5.可行性研究報告編寫不規范

2023年以前，要求可行性研究報告的內容參照國家發展改革委《投資項目可行性研究指南》（2002年）（簡稱《可研指南》）及其相關規定，政府投資信息化建設項目的可行性研究報告可參照《可研指南》，并結合項目性質、項目特點等具體情況編制。由于針對數字政府建設項目可行性研究報告的編制指南和研究很少，不同咨詢公司或同一咨詢公司的不同咨詢工程師、不同審批部門或同一審批部門的不同審批人員對可行性研究報告的編寫和審批要求千差萬別，因而造成編制的數字政府可行性研究報告在內容和深度上不一致，報告的總體質量不高等問題。

三、高質量編制數字政府建設項目可行性研究報告的對策建議

1.加強業務流程調研，全面分析項目建設需求

數字政府建設項目是為政府部門工作和政務辦公服務，其項目建設需求有著自身的特殊性，必須嚴格按照政府部門職責和工作流程設計[6]，特別是跨部門、跨局辦業務，需要以業務需求為驅動，通過全面分析梳理出業務完整、邏輯清晰的項目建設需求。

市級政府部門在進行數字政府建設項目需求分析時，需要考慮市級部門與省級部門、市級部門與區縣級部門之間的業務銜接和工作指導，提前預留相關功能接口和設備資源；考慮市本級政府部門之間的資源申請和資源共享。針對統籌規劃、分期建設的數字政府建設項目，在后續進行可行性研究需求分析時，不僅需要注意各期建設工程之間的前后聯系，還需要明確各期建設工程之間的需求邊界。

2.擴大市場調研范圍，進行建設方案的研究和比選

建設方案的研究和比選伴隨可行性研究的全過程，是構造和優化項目建設方案的重要工具和基本方法，是可行性研究報告的重要內容。建設方案的研究和比選就是要對兩種以上可能的建設方案，從技術、經濟、環境、社會各方面進行考慮和分析，對建設方案的科學性、可能性、可行性進行論證、排序、比選和優化。通過對數字政府建設方案的研究和比選，選擇合理的建設規模和產品方案、先進適用的技術方案和設備資源，確保數字政府項目的綜合效益最大化。

政府部門需要擴大市場調研范圍，不能僅局限于某一家的建設方案，要收集行業內具有市場競爭關系的兩家或三家數字政府建設方案。咨詢工程師需要依靠咨詢經驗及主觀判斷和分析能力，通過比較建設方案與項目要求，分析建設方案對項目目標的滿足程度，結合經濟效益、環境效益和社會效益評價，選擇滿足程度較高、負面影響較少、綜合效益較大的方案。

3.優化咨詢單位選擇規則，落實咨詢單位和人員職責

數字政府建設項目主管部門應建立數字政府建設項目咨詢單位考核和評價機制，合理設置咨詢單位選擇規則。項目聯審部門應對咨詢單位編制的數字政府建設項目可行性研究報告進行評級評分，其結論作為下一年度數字政府建設項目咨詢單位選擇的重要參考因素，對于綜合評價較差的咨詢單位，相關主管部門應逐漸實行末位淘汰制。另外，政府部門應進一步加大扶持小微企業力度，將中型及以下數字政府建設項目可行性研究報告編制任務專門面向有咨詢能力的小微咨詢單位采購。

咨詢單位及其咨詢人員應遵守國家法律法規和政策要求，恪守行業規范和職業道德，積極參與和接受行業自律管理。咨詢單位對數字政府建設項目可行性研究報告質量負總責，主持咨詢業務的咨詢工程師對報告質量負主要直接責任，參與項目的咨詢工程師對其編寫的篇章內容負責，實行咨詢成果質量終身負責制。

4.建立健全報告質量控制體系，強化內部評審制度

運用質量管理、項目管理方法，建立健全數字政府建設項目可行性研究報告質量控制體系。一是咨詢單位應加強咨詢人才培養和職業道德教育，加強咨詢人員的專業技能學習，及時更新知識結構、擴大數字政府相關知識面，為編制有深度、高質量的數字政府建設項目可行性研究報告提供咨詢人才支持。二是強化咨詢單位內部評審驗收、政府部門評審驗收制度。咨詢單位內部組織咨詢工程師交叉評審和實行內部驗收制度來嚴把報告質量關，及時發現報告編制過程中出現的各類問題，并予以補充和完善，確保報告內容全面、報告深度和質量過硬。政府部門組織可行性研究報告的評審驗收，必要時可邀請外部行業專家對報告進行評審，再根據專家意見和建議進行完善。

5.制定區域性數字政府建設項目可行性研究報告編寫大綱

國家發展改革委印發的《可研大綱說明》明確，為更好適用不同行業領域的特點和具體要求，相關管理部門或機構可參照兩個編寫大綱，在充分反映行業特殊性、根據實際需要對兩個編寫大綱有關內容進行合理調整的基礎上，制定適用具體行業或領域的可行性研究報告編寫大綱。地市級數字政府建設項目主管部門應根據數字政府建設項目的特點和具體要求，制定適用于本地區的數字政府建設項目可行性研究報告編寫大綱。強調從數字政府建設項目全生命周期管理出發統籌擬定建設方案；圍繞項目建設必要性、方案可行性和風險可控性三大目標開展系統、專業、深入的論證；重點把握需求可靠性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續性和風險可控性的研究內容；進一步提升數字政府建設項目審批決策的科學性和精準性，推動數字政府建設項目可行性研究報告編制的高質量發展。

四、結束語

可行性研究報告的結論是數字政府建設項目主管部門審批決策的重要依據，報告必須具備獨立性、公正性和科學性。政府部門應結合自身職能全面分析項目建設需求，擴大市場調研范圍、吸收不同建設方案，建立咨詢單位綜合評價機制。咨詢單位應不斷提高咨詢人員職業素養和技能，強化咨詢質量責任，建立健全數字政府建設項目可行性研究報告質量控制體系，強化多級評審驗收制度。主管部門應制定數字政府建設項目可行性研究報告編寫大綱，提高可研報告編制的綜合水平。